新时期我国铁路基础设施委外维修模式探析

穆文奇，史国强，王镠莹，史俊玲

（1. 中国铁道科学研究院集团有限公司 科学技术信息研究所，北京 100081；2. 中国铁路总公司 工电部，北京 100844）

1 我国铁路基础设施委外维修现状

近年来，我国铁路行业保持高速发展的态势，铁路新线建设和投产规模持续扩大，在“四纵四横”客运专线网络全面建成基础上，2016年提出的“八纵八横”高速铁路网宏伟蓝图为我国铁路建设打开了更广阔的市场空间。但铁路、特别是高速铁路的快速延伸，给铁路基础设施养护维修管理单位带来巨大的安全、生产运营压力。整体来看，铁路基础设施维修呈现专业技术人才缺乏、一线生产力量不足、运营成本居高不下等问题，运营管理流程粗放，已经无法满足快速发展的铁路运营管理要求。基于此，中国铁路总公司（简称总公司）开始将目光从修炼自身内功转向企业外部，希望通过市场化运营的方式更加优化资源配置，实现整体运营体制机制的深刻变革[1]。

铁路基础设施委外维修是在社会分工专业化背景下，委托代理模式逐步成熟而得到现实应用的。通过委托代理方法，铁路部门能够充分发挥社会力量的专业技术优势，解决铁路企业自有维修人员不足的问题，有效降低运营维修成本，提高维修效率。较之传统铁路企业，社会专业力量用工制度更加灵活，管理成本较低，因而在维管价格方面也具有一定的竞争优势。随着国家大力鼓励社会资本参与铁路建设和运营管理，目前部分民营企业已开始逐步进入铁路委外维修行业，如中国铁路广州局集团有限公司管内的十二局，邯黄铁路有限公司管内的六局、十四局、十六局等，神华包神铁路集团公司管内的十六局，中国铁路呼和浩特局集团有限公司管内的六局等，社会施工单位均不同程度参与到铁路工务、电务、供电等专业的维修业务中。

由于铁路多年来固有发展模式的限制，加之铁路企业在推行委外维修过程中有安全生产等诸多顾虑，因此当前铁路基础设施委外市场并不成熟，铁路基础设施维修仍以自主修为主，委外维修主要以供电和电务专业的大修、系统维护及相关更新改造项目为主。伴随铁路大建设、大发展时代的来临，我国铁路开始了全面深化改革的进程，市场倒逼铁路企业加大营运系统和基础设施管理的运作变革，进一步深化铁路与市场的融合，从而实现整个铁路行业的深层次体制机制改革，这为铁路基础设施委外维修市场的发展提供了便利条件。为进一步规范委外维修市场，合理利用社会专业力量，推动铁路行业融入市场分工，优化资源配置，应进一步研究铁路基础设施委外维修优势以及委外维修的原则、范围，为我国铁路基础设施委外维修健康、科学发展提供借鉴。

2 基于社会交易成本的委外维修模式优势分析

2.1 社会交易理论及其经济性特点

社会交易被定义为“期望交易对方能够给予相应回报的一种自愿行为”，是利益主体“视其他人的回报而采取行动”的互惠过程[2]。社会交易理论的奠基者Homans[3]指出，“社会行为是一种对物品的交易，该物品广泛包括物质和非物质物品；人们在给予其他人物品的同时也试图从他们那里得到相应的回报，而从别人那里得到给予的那些人也面临着对此进行回报的压力”。由此可知，社会交易属于一种自愿的互惠交易。

但是，大多数社会交易仍具有经济性的特点，即交易者作为有限理性人，在社会交易过程中虽主要以效率和公平作为交易的准则，但仍会追求交易绩效的最大化，当双方交易成本小于内部交易成本时，社会交易将更容易发生。Blau[4]指出，从事交易的个体所给予对方的可能会是一项成本支出，就像他所得到的回报是一项利益收入一样，如果回报减去成本——即他所获得的利润趋向最大，则其更加倾向于进行交易。Emerson[5]指出，虽然社会交易并不一定在市场中发生，也不可能就交易的内容进行讨价还价，但其本身“互惠”的特点表明效率和公平仍然是交易的隐性准则，而互惠式的交易体现了只有交易者所获得回报大于前期付出的成本时，交易双方才可能启动后续频繁的持续交易。

可以看出，与经济交易相似，参与社会交易的交易者也同样希望能够在交易中实现交易绩效的最大化和公平化，通过社会交易的经济性特点，可以有效解释当前铁路市场的相关经济及交易活动。

2.2 社会交易视角下铁路基础设施委外维修发展路径

铁路基础设施维修业务委托外包模式的应用是我国市场化逐步深入、改革进程逐步深化、市场机制倒逼铁路进一步融入市场的结果，其发展路径可从社会交易成本的视角解释。

（1）第一阶段：交易成本大于内部成本。21世纪前，我国社会多个行业市场化逐步提高，但出于整体把控质量安全等因素的需要，原铁道部保持了政府部门垂直管理的统筹管理模式，宏观推进铁路系统各方面功能的完善。从外部环境来看，当时市场化程度不高，社会分工不够细致，各方面市场发展不甚成熟，相关服务通过与外部社会交易的方式会带来较高的交易成本，因而铁路通过聚集各类资源和人才，不断强化自身系统内部功能以有效控制运营成本，保证自成体系、自行运转，主要交易发生在系统内部。因此，长期以来，铁路系统内部除了车、机、工、电、辆、供电等系统外，还自带公检法、教育、医疗、文化、供销等系统，持续以“大而全”模式发展，在当时社会经济背景下实现了较高的运营效率。

（2）第二阶段：内部成本大于交易成本。进入21世纪后，随着社会经济的高速发展，在社会转型发展、新兴行业崭露头角、互联网经济兴起等宏观市场环境背景下，跨界融合、平台战略、产业聚合等新的发展模式引领社会发展，行业与行业、企业与企业之间的边界变得模糊，社会分工结构不断优化，外部社会交易成本不断下降，并在市场竞争逐步充分的背景下逐渐低于铁路内部交易成本。这深刻影响了经济社会的运行，使铁路主导社会分工的能力和影响越来越低，过去铁路“大而全”的优势逐步被弱化，因而必然需要铁路将优势资源集中于最本职的运输生产业务以持续保持竞争优势，而将属于服务业的基础设施维修等业务外包出去。

通过近年来在铁路基础设施领域对委外维修模式的探索应用可以看出，我国铁路通过主动参与社会分工、充分发挥社会力量作用，以市场规律为主导进行企业化运营，以委托外包的模式推动铁路基础设施维修高效协作，可有效降低运营成本，提高生产效率，弥补资源短缺，推动整个铁路事业长足发展。

2.3 国外铁路基础设施委外维修模式

近年来世界铁路市场分工逐步细化，市场结构不断完善优化，市场交易模式呈现多元化发展态势，因而国外铁路基础设施市场委托外包模式也得到发展，其中，日本、德国、法国等铁路发达国家铁路基础设施形成了较为成熟的委外维修模式。

2.3.1 日本

日本新干线检查工作全部由铁路公司承担，具体的施工作业则由外包公司完成。新干线各项施工由铁路公司检查、检测、确定作业任务，并由铁路公司下达施工指示，每次施工完毕后，外包公司都要向铁路公司提交施工作业报告，由铁路公司严格按标准进行验收，验收合格后付款。在委外范围方面，工务系统中JR公司负责设备管理相关技术，协作公司分担施工相关技术；电务系统维修基本全部委托JR东日本公司参股子公司负责，其中通信信号技术中心主要负责全年养护计划及维修计划的制定、定期检查测量数据的管理、工程设计及合同签订等相关业务（基干回路、放送设备、列车无线等设备保全），而通信信号维护管理中心则主要负责信号设备检查、维护作业工程调整、信号相关工程的发包监督等；供电系统中，委外单位有维修公司、施工公司、制造厂家3类，其中维修公司主要完成设备检修方面任务，施工公司主要完成设备改造及大型维修业务，制造厂家主要完成技术性较强的任务及新产品的开发工作，并承担交货设备的维修。

2.3.2 法国

法国铁路的综合维修工作大多采用委外模式，外包给专业维修公司承担，外包企业根据协议开展维修工作。具体委外工作流程为：工区根据段下达的计划，制定大工程各项工作的月、周计划内容，计划中需列出自有的设备、人员，线路工程涉及的所有类别以及各类别所需设备和施工人员，其中较大设备列出详细的利用计划表，从而对比确认该计划中应委外的内容；在此基础上，根据上级下达的预算，制定委外工作计划，提出委外企业需具备的专长和条件，继而从委外（及后备）名单中选取合适的企业，承担相应的维修任务。

2.3.3 德国

德国铁路轨道施工80%~85%的工作量均是委外处理，通信系统几乎全部为委外维修。德国选择委外维修的范围可表述为：DB路网公司委外维修的服务都属于在市场上可以以更低价格获得的服务，如计划性的大型维修、更新改造等；而自身维修部将精力集中于市场价格贵、难度大、返工概率大的服务，如轨道、焊接、结构物、信号设备和接触网设备的检测和日常小量维护、小型故障处理。

2.4 铁路基础设施委外维修主要优势

从我国铁路基础设施养护维修工作的现状来看，目前存在一些不足。一是合格的技术人员不足；二是维修工作对设备的依赖性高，维修需配备的检测设备和仪器越来越多，而配备齐全的维护设备又进一步增加了设备的维护成本，这将导致人力、物力成本显著提高；三是维修人员培训成本比较昂贵。随着世界范围内铁路基础设施养护维修的社会化和市场化不断深入，通过委托外包模式实施铁路基础设施维修的优势不仅仅体现为一种降低成本的理念，更是充分利用专业化社会资源、优化社会资源配置、分散风险以及提高铁路竞争力的有效手段。铁路基础设施委外维修主要优势具体表现在以下几方面。

第一，可使铁路企业更加专注于核心业务。Arnold[6]从业务重要程度的角度将企业业务分为4类：核心业务、辅助性业务、外围业务和无关业务，其中辅助性业务、外围业务和无关业务统称为非核心业务。核心业务关系到企业的核心能力，应该在企业内部制造；而非核心业务则不是企业应该考虑的主要资源投入对象，可以外包给那些在这项业务上更具核心能力的企业，充分发挥外部信息优势和技术优势实现整体生产效率的提高。在铁路维修领域，随着各专业技术不断发展，社会专业技术公司纷纷崛起，一大批以设备制造及维修为核心主业的企业不断涌现，对于我国铁路企业来讲，通过委外模式将维修业务外包给这些技术公司，自身则可将优势资源配置在客货运的主营核心业务中，这有助于社会分工结构、资源配置的进一步优化，有利于推动整个铁路行业的繁荣。

第二，可有效降低铁路企业的维修成本。根据社会交易理论，在给定生产要素的情况下，企业有3种选择：一是自己生产，二是从现货市场购买，三是实行外包，而企业的所有者将根据交易成本和生产成本的最小值做出选择[7]。随着市场化不断深入，外包市场日渐成熟，社会力量规模效应日益形成，铁路维修市场交易成本因而逐步下降并低于内部自主修成本。以线路条件相似的太中银线和兰渝线为例，自主修（兰渝线）条件下单位公里成本约为852 937.6元，而委外维修（太中银线）条件下单位公里成本约为650 409.3元，委外维修比自主修节约23.74%的成本。可以看出，我国铁路企业通过委外模式可大幅降低维修成本及设备采购成本。

第三，可有效控制铁路企业人力成本。铁路基础设施维修一般分为大修、中修、小修以及日常维修，按照铁路自主维修思路，各铁路局集团公司必须配备满足大修要求的维修人员。按此思路，截至2016年底，国家铁路工务基层职工达25.8万人，电务专业10.0万人，供电专业10.8万人，约占全路职工人数的17.3%。然而，铁路基础设施大修周期长达几年，这导致日常性维修出现大量人员闲置，人员的安置问题成为各铁路局集团公司长期难以解决的痼疾，人力资源在时间维度上的配备极不合理。委外维修模式为铁路企业解决人员安排问题提供了新思路，将大修等业务通过委托代理方式外包给专业机构，铁路企业只保留较小的人员规模即可满足基本维修需求，从而可以有效降低人力成本，推动铁路企业进一步精简维修组织及机构。

第四，可有效提高铁路基础设施维修质量。近年来，高技术集成的高速铁路成为发展主流，铁路基础设施也朝着综合化、系统化、自动化、技术密集化方向发展，特别是信号、通信、供电等相关系统的构成更加先进复杂，功能也更加强大，维修技术含量不断上升，维修质量需求也不断提高[8-10]。各铁路局集团公司自有技术力量难以匹配先进的设施维修需求，且跟不上CTC、TDCS等前沿技术的发展速度，而社会力量在这些前沿技术方面则有较大优势，且其体制的灵活性能够有效促进各类新技术的不断应用，进而推动整体维修水平的不断提高。特别是对于技术密集型铁路设备来讲，通过维修外包的方式将相关系统维修服务外包给原厂家或专业的维修公司，可有效解决铁路局集团公司内部维修技能不足的困境，提高铁路基础设施维修质量，减少铁路维修的故障率和返工率。

第五，可有效降低铁路企业的风险。Quinn等[11]在其研究中曾指出，企业通过业务外包借鉴外部能力和新技术，有助于企业降低自身风险。同样地，各铁路局集团公司通过将原件采购及维修服务等业务同时打包专业化企业，能够有效降低由于技术进步等因素所带来的维修质量风险，起到真正的风险分散作用。

3 委外维修原则及范围

3.1 委外维修原则

综上分析可知，市场化的委外维修模式为铁路企业实施更高效率的维修工作提供了新思路。但由于目前我国铁路基础设施委外维修市场尚不成熟，相关政策尚不健全，路内、路外各单位间委外合作模式、管理模式、招标模式等仍处于探索阶段，加之铁路企业负有铁路运输安全的全部责任，因而在推进委外维修模式应用的过程中，应结合社会交易成本、技术能力、人力成本等因素综合考量，科学确定委外维修的原则、范围和边界。

现阶段我国铁路企业开展委外维修应遵循以下几方面原则：

（1）通过委外模式可有效弥补技术不足的业务。随着铁路技术不断更新，不断有先进的技术应用于铁路相关设施设备中，若培养专业的自有维修人员，短期内专业人员供给难以跟上需求，长期则会带来大量的人员培训费用及相应的工资成本，因此此类业务可采取委外模式提高维修效率。包括：受技术、能力、资源、设备等条件限制，自身难以完成的业务；有相关技术资源，但缺乏相关资质的业务；涉及设备厂家专利（知识产权）的业务；自身技术能力跟不上相关技术更新换代速度的业务；维保到期，受技术限制，需继续延续维保的业务等。

（2）通过委外模式可有效控制内部成本的业务。规模经济是决定生产成本的主要因素。对于不具备管理和技术优势、规模经济性不强的业务，或外部市场有众多规模生产的厂家、自主修成本相对较高的业务宜选择委外。包括：原件采购成本难以控制的业务，宜采用委外模式将维修服务整体打包给设备厂家；经过测算，委外维修合同金额显著低于自主修所需要的人员工资、培训成本、折旧、材料、燃料、电力等成本总额的业务等。

（3）通过委外模式可降低劳动密集型人力成本的业务。包括：短期低技术含量、劳动密集型业务，宜通过劳务合同购买社会劳动服务，实施劳务外包；其他通过委外维修能有效精简相关单位定编数量的业务，如“生产生活一体化”背景下的生活相关业务等。

（4）通过委外模式可有效提高维修质量的业务。例如，在宏观层面可以有效延长单位维修周期的业务等。

（5）构成铁路企业核心竞争力的业务不应采用委外模式。总公司及所属企业负有安全生产的主体责任，是铁路运营管理的主体，经过多年国家铁路的运营管理实践，积累了大量的维修经验，形成了经济的维修策略、科学的维修方法、高效的维修组织、整合基础设施维修供应链的能力等核心竞争力[12]。为长期巩固铁路企业的核心技术能力，对于构成铁路企业核心竞争力的业务不应过多考虑社会交易成本，不应采取委外模式。

3.2 建议范围

根据以上原则，结合铁路基础设施维修工作中工务、电务、供电等各专业维修内容特点，可初步框定未来铁路基础设施各专业委外维修范围（见表1）。

4 委外维修体制机制相关建议

由于当前我国铁路基础设施委外维修业务的发展仍处于探索阶段，市场开放程度不高，未形成良好的竞争环境，因此铁路基础设施的委外维修模式不能一蹴而就，而应在保证安全第一的前提下，依据市场发展及技术进步的现实情况，分阶段、分层次地推进铁路基础设施委外维修模式的应用，并在管理制度、监管制度上深挖细作。基于此，按照分阶段循序推进的思路，明确近期、中期、远期等各阶段逐步推进铁路基础设施委外维修模式的重点任务，保证委外维修模式科学、规范发展。

4.1 第一阶段（近期）：体制机制完善阶段

在此阶段，应做好顶层设计，完善铁路局集团公司、站段专门的委外管理机构，根据各级管理机构生产及技术水平发展情况，分层次成立专业维修公司。同时引导市场发展，结合体制改革契机发展多元化经营业务，培育社会力量，丰富委外维修市场主体。在此基础上依据项目难度及重要级别确定招标主体，建立铁路局集团公司委外、站段委外等多专业、多层次招标管理体系，建立权力下放、自主性强的委外体制，逐步形成总公司负责宏观计划、采购等工作，铁路主体部门负责管理、指挥、协调、监管及培训职能的委外维修管理体制。

表1 铁路基础设施各专业委外维修建议范围

4.1.1 完善管理体制机制

应结合当前委外维修推进实际，着力完善委外管理组织机构及制度，以铁路局集团公司、站段两级单位为委外工作的管理主体，召集相应的专业人员共同成立专门的委外管理办公室，负责委外方案设计、委外招投标、委外监管组织等工作。同时建立完善的制度，明确委外原则、委外范围和委外工作流程，做到委外工作有章可循，从而规范、强化铁路基础设施委外维修管理。

4.1.2 成立专业维修公司

着力加强路内专业技术力量的培养，根据各铁路局集团公司技术力量发展实际情况，整合相关技术资源、人力资源，在各铁路局集团公司管内设立全资专业维修子/分公司并逐步委托其承担铁路局集团公司的专业维修业务，从而有效提高维修效率，降低维修成本；探索与中国中铁电气化局集团公司、中国通信信号有限公司、卡斯柯信号有限公司等技术成熟的社会专业公司合作，成立铁路局集团公司控股、相关专业公司参股的控股子公司，拓宽融资渠道，提高维修能力，引导路内维修市场的发展；加强对市场力量的培育和引导，营造有利于社会劳务参与、市场主体进入的政策环境和制度环境，盘活市场，推动社会劳务市场、社会维修市场、材料供应市场等的成熟发展，完善市场竞争机制。

4.1.3 推进管理职能转变

应尽可能将委外工作相关权力下放，铁路局集团公司层面以宏观把控为主，相关站段则应以组织实施为主。特别对于委外招标工作，铁路局集团公司应主要致力于计划审批、预算筹措及整体把控，各站段根据维修实际情况编制委外维修项目列表及维修项目等，并应作为招标工作的核心单位组织开展招标工作，而车间、工区则主要依据维修过程中遇到的实际问题向站段上报委外需求，各级组织各司其职，分层次开展委外工作。

4.2 第二阶段（中期）：内外部市场培育阶段

随着委外市场逐步发展成熟、各铁路局集团公司及站段的委外管理机制逐步完善，铁路基础设施维修应大力培育铁路行业内部交易市场，同时充分发挥市场活力。具体思路为：在保证安全、质量和经济效率的前提下，铁路局集团公司保留工务、电务、供电等专业技术力量以加强委外监督管理，而具体的维修作业实施工作可大规模委托给路内大机段和专业维修公司负责；部分技术垄断、维修难度较大、铁路局集团公司相关技术受限的业务（如电务相关专业），则采用委外模式委托给原厂家；维修劳务则可扩大社会力量委外范围，从而降低基础设施维修的人力成本。

4.2.1 进一步明确各类市场主体职能

在此阶段：总公司、铁路局集团公司、站段等路内单位应在当前“计划、统筹、管理、协调、作业”等“一揽子”维修职能基础上，逐步剥离具体的维修作业职能，向安全监管、质量监管、统一指挥、专业协调等管理职能转型；路内专业维修公司、大机段应通过公平、公正、公开的市场竞争及规范的招投标程序获得相应的外包合同，充分发挥自己的技术优势、管理体制优势及成本控制优势，保质、保量完成本局管内的外包维修任务。

4.2.2 加大路内委外市场的培养力度

根据各铁路局集团公司的优势技术能力，探索跨局间的业务委外模式，即各铁路局集团公司形成完善的横向合作机制，根据维修任务实际技术难题，通过外包合同方式委托其他铁路局集团公司下属专业维修子公司开展专业维修任务，重要、关键的设施设备主要委托路内专业维修公司及技术力量较强的大机段承担，从而实现18个铁路局集团公司针对具体维修业务协同发展的局面，用活路内资源。此外，对于技术难度高、涉及厂家知识产权的设备设施维修任务，则在保证铁路局集团公司统筹协调的基础上，通过委外方式委托社会专业厂家延续维保工作，从而保证铁路运营安全和维修质量，降低维修成本。

4.2.3 审慎推进各级单位的职能转变

由于工区是当前维修作业的主体，因而在本阶段推进委外维修模式过程中，应以各车间、工区技术力量的实际情况为试点，审慎推进各级单位的职能转变，自下而上逐步推进机构精简、人员优化及具体维修作业的外包，从而保证工区、车间、站段直到铁路局集团公司在职能转变和转型升级方面实现顺利过渡。

4.3 第三阶段（远期）：基于全生命周期的委外维修模式探索阶段

随着“八纵八横”高速铁路新战略的提出，我国将迎来新一轮的高速铁路建设高潮，未来铁路基础设施维修的压力将越来越大。因此，应从铁路全生命周期管理的角度，探索更加多元化的委外模式。

首先，结合铁路建设领域EPC、PPP等模式的逐步推广应用，各铁路局集团公司可在新线建设规划及设计阶段，探索与建筑企业、四电工程企业开展长期合作，通过BOT、PPP、EPC等多元化新兴建设模式，扩大建设项目范围（建设+运营维护）和建设周期（保修10年及以上），从而从建设、竣工、运营、维护等铁路全生命周期角度，将铁路基础设施维修业务以“维保”形式打包给建设单位，而路内单位则应加强在维保期内对建筑企业、四电工程企业的监管。

其次，通过推进多元化委外模式，促进建设单位相关技术力量从设计施工到运营维护期保持维修方案设计和维修技术的延续性和一致性，从而对相关维修路况更加了解，有效提高维修质量和维修效率，而铁路局集团公司等路内单位则进一步精简机构设置，节约人力、资源成本。

下一步，随着铁路基础设施综合维修模式逐步深入，各综合工区可探索向“综合维修监管”职能转变，从而推进全路基础设施维修模式的整体改革，进一步深化铁路基础设施维修的资源优化配置和社会合理分工。

5 结束语

新时期，我国铁路管理体制和经营机制改革将逐步深化，为有效应对外部环境深刻变化，推动铁路基础设施维修的高质量发展，铁路企业应更加紧密关注未来维修市场需求，主动融入社会分工，支持和培育路内外委外维修市场，以市场化手段提高维修效率和维修质量，确保我国铁路安全高效运营，促进铁路在“交通强国”建设中当好先行。