我国乳业发展政府激励性规制的主要实践及启示

郝晓燕，魏文奇

（内蒙古工业大学经济管理学院，呼和浩特010051）

0 引 言

新中国成立到今天，经过近70年的发展中国已经从一个贫乳国家变成全球第三大产乳国。从发展来看，奶牛存栏数由新中国成立之初的12万头增加到2017年的1 340万头，增长率高达110多倍；奶类总产量更是由新中国成立之初的21.7万t增长到2017年的3 648万t。新中国成立之初我国人均奶制品消费量仅为0.37 kg左右，2017年达36.9 kg。伊利、蒙牛两家龙头企业分别以年销售额99亿美元和88亿美元位列世界乳业的第9和第10名。我国乳业已经发展成为一个庞大的产业经济系统，相关的利益主体涉及乳品制造企业、奶农、奶站、奶牛养殖户、零售商、投资者、政府等，面对日益复杂的乳业大环境，对政府规制提出了更高的要求。

1 我国乳业发展政府规制的总况

我国乳业发展起步较晚，对乳业发展的规制也在逐步完善，文章以2008年三聚氰胺事件为分界点，对我国乳业发展的政府规制状况进行介绍。

1.1 政府规制溯源

我国最早的乳品安全规制,可追溯到1958年由当时的轻工业部食品工业局颁布的《乳制品质量标准及检验方法》，该标准对乳和乳制品在质量标准上提出了有效的依据[1]此后20多年间国家没有颁布与乳业相关的法律政策，直到1980年国务院批准实行《兽药管理暂行条例》，而7年后的1987年5月才出台《兽药管理条例》。这7年间只出台了一项有关乳业的政策，为1983年9月卫生部发布《混合消毒牛乳暂行卫生标准和卫生管理办法》。到1984年7月，国家经济委员会在《1991年至2000年全国食品工业发展纲要》中首次将乳制品工业作为行业发展方向和重点。1988年4月,卫生部发布《混合消毒牛乳卫生管理办法》、1990年11月卫生部发布《乳与乳制品卫生管理办法》、1991年3月发布《乳品厂卫生规范》。

在1998年颁布的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》将乳业作为重点鼓励发展的产业。1998年以后我国乳业相关政策及其管理条例陆续出台。三聚氰胺事件前1998-2007年我国乳业的相关政策及其管理条例,如表1所示。

1.2 我国乳业发展政府规制的现状（2008-2017年）

三聚氰胺事件发生后,国家和地方出台一系列政策来对乳品安全进行规制。2008-2017年，国家各部门共颁布126项乳业安全规制措施，其中在奶源方面，对奶畜养殖者、奶畜养殖场、畜牧兽医人员、生鲜乳收

表1 1998-2007年我国乳业的相关政策及其管理条例[1]

购站成立条件、生鲜乳的检测、收购、运输都已进行规制。在乳制品生产加工环节的规制也较为完善；在销售方面规制较少，只涉及到发生食品安全事故后的召回机制。政府在乳品安全规制方面主要采用行政法律性工具，如图1所示。

图1 行政法律性工具图

在2008年至2017国家各部门颁布的126项乳业政策及其管理条例中专门针对乳业发展的有23项法律行政法规，分别为国务院令6部、国家质量监督检验总局1部、国家食品药品监督管理总局5部、国家发展和改革委员会1部、农业部3部、卫生部3部、工业和信息化部3部、多部门联合发布1部。具体如图2、图3所示。

图2中数据为农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局等部门资料整理所得。

图3中数据为农业部、卫生部、国家质量监督检验检疫总局等部门资料整理所得。（注：2018年3月国务院机构改革将国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局组建为国家市场监督管理总局）

2 我国乳业发展政府激励性规制的主要实践

图2 2008年-2017年国家各部门共颁布126项乳业主要政策及其管理条例

图3 2008-2017年乳业规制法律行政法规数量

我国政府在保障乳品安全方面出台了大量强制性规制措施，同时为了促进乳业发展也陆续颁布了一些激励性的政策法规和措施。文章从政策法规和财政补贴这两方面介绍促进我国乳业发展的政府激励性规制的主要实践。

2.1 政策法规方面的激励性规制

目前我国政府在政策法规方面对乳业的激励性规制主要在奶源和企业两大方面，具体如图4所示。

在梳理的针对乳业颁布的23项法律行政法规中包含60条激励性规制措施，其中鼓励废弃物综合利用10条、乳制品加工企业9条、先进技术6条、企业标准体系建设5条、畜禽养殖污染防治6条、规模养殖4条、节能环保4条、草原建设3条、畜禽繁育3条、生鲜乳收购站3条、奶源基地建设5条、人才培养2条。具体如图5所示。

图4 政府激励性规制类别

图5 激励性规制数量及种类

2.2 财政补贴方面的激励性规制

为了进一步促进我国乳业安全稳健的发展，国家对涉及乳业发展的部分环节进行补贴，以激励相关从业人员从农田到餐桌为乳品安全保驾护航。目前国家对乳业发展给予的财政支持主要集中在上游部分的饲料、奶牛养殖、农机具、动物防疫等方面。在2008年前财政补贴主要集中在畜牧良种、畜牧标准化规模养殖、后备母牛补贴政策、奶牛生产性能测定补贴、动物防疫补贴政策、农业保险保费补贴、农机购置补贴政策，2010年后开始在苜蓿发展、草原生态保护方面实施补助。

我国从2005年开始实施畜牧良种补贴项目试点工作，试点工作取得了良好的成绩，补贴范围由最初的4省区15个县发展到奶牛的全面覆盖，补贴资金从最初的1500万逐年增加到2012年的12亿，随后几年，补贴金额均为12亿元，补贴畜种也是不断增加，由单一的荷斯坦奶牛扩大到乳用西门塔尔牛和牦牛；奶牛标准化规模养殖小区（场）建设项目从2008年中央财政安排2亿元资金进行项目建设开始，随后补贴资金逐渐增加，到16年中央财政总计已经安排了76.06亿元，对奶牛标准化建设起到了很好的促进作用，具体补贴金额如图6所示。

我国动物防疫补助政策从2004年提出发展到现在已经形成五大类别，这其中包括促进乳业发展的补助措施，例如对牛类发生疫病进行强制免疫的补助政策、对有疫病的奶牛进行捕杀的补助政策以及对从事于基层工作的动物防疫工作人员的补助；高质量的原奶离不开优质的饲料，我国从2012年开始实行“振兴奶业苜蓿发展行动”，努力提高我国优质苜蓿产量，减少对进口苜蓿的依赖。在每年3亿元的财政支持下，我国优质苜蓿产量逐年增加。具体苜蓿产量如图7所示。

图6 畜牧标准化规模养殖补贴金额

图7 2011-2016年全国优质苜蓿产量

随着畜牧业的发展进程加快，草原生态环境日益恶化。2011年起我国全面建立草原生态保护机制。2012年，实施范围从最初的8个省区扩大到全国13个省（区）。在该政策的支持下，我国草原植被状况明显好转。补偿金额具体如图8所示；我国从2008年开始实行奶牛政策性保险制度，保费逐年增加，覆盖范围日益扩大，补贴品种逐渐增加。截止到目前中央财政提供保险保费补贴的品种包括种植业、养殖业和森林3大类共15个品种，其中包含奶牛、牦牛。该措施对于保障奶农收入，稳定奶业发展具有重要意义。

图8 草原生态补偿金额

我国从2004年起实施农机购置补贴政策。2008年开始奶牛养殖机具纳入补贴种类，例如挤奶机。此后对畜牧养殖机械补贴种类逐渐增加,各省区还可以根据本地产业发展特点，添加部分机具种类；2008年起中央财政开始实施奶牛生产性能测定补贴项目，当年有近600个牛场25万头奶牛参与测定；国务院在2007年提出实施后备母牛补贴政策，可获得补贴的后备母牛是指进行了良种授精的母牛产下的犊牛，每头犊牛可以获得由各级财政补助的一次性补贴500元[2]。

3 国外乳业发展激励性规制的主要实践

国外乳品安全的政府激励性规制比较成熟，文章选取发达国家中的美国、日本以及欧盟对其规制进行介绍。

3.1 美国乳业发展政府激励性规制的主要实践

美国是一个产奶大国也是一个用奶大国，奶业支持政策主要体现为对内鼓励奶农生产，对外提高乳品的国际竞争力，具体分为三个阶段。

第一阶段价格支持阶段（1933-2001）。这期间政府收购所有在支持价格没有售卖出去的牛奶，通过实行边境贸易政策和国内政策严格控制进口，确保奶农的收益[3]。

第二阶段收入补贴阶段（2002-2008）。该阶段在第一阶段的基础上，创建乳制品收入损失补偿项目（milk Incom e Loss Contract,，miLC）来管理价格波动，降低奶农收入风险[4]。

第三阶段是利润保障阶段（2008至今）。美国在2014年对农业法案又进行了改革，具体改革措施包括取消乳制品收入损失补偿和价格支持扶持计划，新增与饲料成本挂钩的乳制品利润保障项目（M argin Protection Program，M PP）以及对奶产品的利润进行了很好保障的乳制品捐赠项目[5]（Dairy Product Donation Program,，DPDP）。

3.2 日本乳业发展政府激励性规制的主要实践

日本政府对乳业安全的激励性规制主要有生产和收入补贴、供给限额补贴、环境项目补贴、学校食堂用奶补贴和保险补贴这几种方式[6]。当市场价格较低，乳业生产者利益受损时，政府按指导价购买计划内奶制品。为了避免奶农过度养殖，过度放牧以及减少政府财政压力提出供给限额政策，奶农在规定供给范围内将收到一定的补贴。随着乳业发展进程的加快，环境问题也日益显著。日本政府对适度放牧，适度的草场规模等进行环境项目补贴。对学校食堂用奶以及社会养老机构购买牛奶提供保险补贴。

3.3 欧盟乳业发展政府激励性规制的主要实践

欧盟对乳业的扶持以共同农业政策为依据，主要包括价格支持、生产配额、直接支付、“交叉达标”机制。欧盟于1968年后开始对奶业实施价格支持政策，这一政策使得欧盟成员国的乳制品价格大大高于世界市场价格[7]，使得乳业工作者的收入增加。同时，在进出口方面，欧盟对一些奶制品通过征收关税的形式抑制出口，对另外一些奶制品的出口进行鼓励，而对进口奶制品普遍征收进口税。1984年4月1日开始实行牛奶配额制是为了解决政府面对高产出付出的高额补贴而采取的限制牛奶产量的政策。

2003年欧盟开启新一轮的奶业政策改革，改革后的政策演化为与产量脱钩的直接支付，同时由于环境问题日趋严重，欧盟引入了交叉达标机制。最初农场主得到的直接付款称为牛奶保险费，以农场主手中所拥有的配额为依据，这些支付用来补偿干预价格减少而带来的损失[8]。在牛奶配额制取消后，成员国的直接支付逐渐与生产脱钩，变为根据农村土地面积以固定费率进行补贴。“交叉达标”机制是将发放给农民的补贴资金与农业环境、生物多样性、保障动物福利等方面挂钩。

4 启示及主要建议

4.1 启示

我国政府对乳业发展的激励性规制政策不多且大都是原则性的建议，具体的措施方法很少。国外乳业发展政府的激励性规制对内有具体的产量价格扶持计划，对外努力提高国际竞争力，有相应的进出口关税政策来维护本国乳业生产者的利益。

（1）价格支持。国外的乳业支持政策目标清晰，政策执行具有连贯性和延续性，而我国在价格支持方面几乎没有扶持政策，追溯到新中国成立后，从上世纪50-80年代计划经济时期，国家对奶价实行统一控制，买卖价格基本上是政府部门统一制定[9]。到80年代后，大部分地区的奶价和饲料价格逐步放开，但诸如北京、上海这样的大都市仍旧由当地政府定价。而从计划经济时期执行到上世纪90年代初期的以奶换料饲料供给政策，随着原奶收购价逐步开放，该政策也就取消。进入新世纪后，奶价就由市场供求关系的发展决定，直到2008年发生三聚氰胺事件后，原料奶价格剧烈动荡，国家为维护市场稳定，相关部门发出通知建立原料奶价格协调机制，但该机制远没有达到价格支撑的程度。

（2）进出口关税。在进出口关税方面，国际上乳制品的进口关税平均为55.6%，美国、欧盟、日本实施的平均乳制品进口关税为74.9%，我国乳制品平均实施关税只有12.2%[10]。在缺乏相关关税保护的情况下，在2008-2017年，我国乳制品进口量由35.11万t增加到217.5万t，年均增长18.24%。

我国不仅没有对乳制品进出口实施保护政策，反而由于我国在奶牛养殖、饲料供给等方面物化投入成本过高的实际情况下，不少企业采取进口原料奶及其乳制品来降低成本提高利润，以致于出现奶农将原奶倒入山沟的现象。与国外相比，我国在进出口乳业政策方面对乳业生产者权益保障力度严重不足。

4.2 主要建议

（1）规制主体由单一向多元化转型。我国目前的规制主体还是以政府为主的单一主体，2008年三聚氰胺事件使得我国强制性规制进一步加强，2008-2017年，国家各部门颁布了126项乳业政策及其管理条例，但是乳制品安全问题仍旧频繁发生。2010年7月，三聚氰胺超标奶粉事件“卷土重来”、2011年12月发生牛奶黄曲霉毒素超标事件、2012年7月南山奶粉含强致癌黄曲霉毒素M 1超标。

这一事实表明，多元化规制主体的协同治理已经迫在眉睫。要实现主体多元化，就需要政府在强化强制性规制措施的同时，更加在激励性规制方面有所作为，鼓励企业以及第三方诸如奶业协会、消费者、社会媒体等多方参与，实现乳品企业自我约束、自我规制[11]。政府独自监管整个市场压力很大，难免会有疏漏的地方，企业与乳品行业协会应积极参与规制治理，变被动遵守为主动参与。

乳品行业协会应发挥协调组织作用，把企业、科研机构、政府部门等组织起来，而企业在遵守相关规定的同时积极进行自我约束管理，提高整个行业的自律水平[12]。消费者以及社会媒体积极参与，维护自己的合法权益，从而形成一个良性循环，减轻政府监管压力，保障乳业持续健康的发展。

（2）规制手段由以强制性为主到与激励性规制手段双管齐下。强制性为主的政府规制面对日益复杂的安全风险因素和紧缺的规制资源有些力不从心，而激励性规制手段的灵活运用即能有效缓解乳品企业以及生产者的被迫遵守感又能强有力的挖掘相关从业者的内在潜力，变被动为主动。我国目前的规制手段主要是以国家及各部门出台的法律行政法规强制性规制为主，激励性规制虽然也有提及，但具体的激励措施不多，如对奶畜养殖者的激励只是在广义上提出鼓励相关企业为其提供所需服务，但是奶畜养殖者需要什么，相关企业是否愿意免费提供帮助并没有详细说明。

目前已经实行的一些财政补贴政策主要集中在乳业发展的上游环节，而在生产、销售环节并没有具体的激励性措施来保障乳业生产者的权益[13]。如奶农在生产环节，奶量能否及时售出对奶农的收益有着非常重要的影响。由于各种不确定因素的存在，奶农面临着奶量供不应求以及更为严峻的供给过剩的现实，我国到目前为止并没有相关法律政策来调控奶量供应，维护奶农的基本利益，而国外的法律对奶农的权益有很好的保护，如果在规定产量范围内没有售出，政府会进行收购或者进行相应的补贴。激励性规制显然需要更加具体化和法律化，才能更好的促进我国乳业持续健康发展。

（3）规制环节由乳业上游向中下游拓展。目前我国政府对乳业发展的激励性规制主要集中在奶源和企业两大块。在奶源方面对草原生态建设、苜蓿发展、奶牛养殖以及生鲜乳质量都已进行激励；在企业方面，对企业的规模、生产加工过程、产品质量及其创新、税收方面都有进行激励性规制，但是在销售方面包括生产成品和原料奶都没有相关的政策条文来保护奶农以及各销售商的权益，更没有激励性措施来鼓励相关人员继续从事乳品销售行业。而国外的激励性规制贯通产业链上的每一个环节，例如美国的乳制品在加工环节有特级、标准级以及不认定等级之分来激励乳业生产者精益求精提供高质量的乳制品；在销售环节，各大超市有笑脸制度来激励从业者提供高质量的销售服务。销售服务不好就会得到哭脸表情，从而影响销量及其利润。我国目前的规制措施没有涉及到具体的产业链上的每一个个体的利益，规制环节停留在上游，应努力向中下游发展，建立全产业链的完整激励体系[14]。

（4）规制目标由实现国内安全供给向全面提高我国乳业国际竞争力转变。我国每年有80%的原料奶从国外进口，我国乳品质量与国际上的乳品相比还存在一定的差距，乳品进口对我国乳业的发展产生了很大冲击。近3年在进口原料奶激增的情况下，2017年我国牛奶存栏较2015年下降11%。乳制品进口贸易已经对我国乳业的发展产生严重的影响与冲击，严重影响了我国奶农以及乳品加工业的利益。所以对内我国乳业要增强自身的竞争力，继续推广规模化养殖，努力提高原奶质量，扩大乳品加工业的规模。我国乳业相关部门应出台相关法律政策来稳定市场价格剧烈波动给乳业生产者带来的损失，完善具体的价格支撑体系推动乳业发展；对外完善奶业贸易管理措施，在非关税贸易壁垒的前提下对我国乳品的出口进行一定的扶持，对进口乳品提高门槛，严格控制进口量，使得进口乳品及其原料成为化解我国季节性供给不足的途径，而非我国原料奶产业的替代者。