论提升新时代政府新闻执政能力

霍卓莉，陈绍俭

（1.中共湛江市委党校政治学教研室，广东 湛江 524032；2.西安交通大学金禾经济研究中心，西安 710049）

一、问题的提出

中国特色社会主义进入新时代，新闻执政逐渐成为一种重要而不可或缺的治国能力。新闻执政（governing with news）最早起源于美国，由清华大学国际传播研究中心的李希光教授（2005）首次将“新闻执政”理念引入国内学术界，由他主导的清华大学政府发言人制度课题组提出，党和政府应学会用表态、行动制造新闻，精心策划新闻发布会，通过新闻向公众传播执政者的决策、方针、路线等讯息，传播正确的价值观与意识形态，从而提高公共政策部门的执政形象、执政公信力和执政合法性。［1］2017年10月，习近平总书记在十九大报告中提出：坚持正确的舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力。他同时强调，注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。［2］如何更好地提升政府新闻执政能力已成为中国各级政府需要面对的重大课题，它不仅关乎中国改革发展稳定大局与党和政府公信力的提升，亦是全面建成小康社会决胜阶段完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的新课题。关于新闻执政方面的研究，Bennett分析指出，对于一个民主政府而言，新闻不仅是公众了解社会、政治和政府最基本的信息来源，更是政治系统中必需的组成部分。［3］Burton则进一步提出，新闻生产者对事件的解读有助于维护和复制威权实施和分配上的现存秩序。［4］这说明，通过对新闻和信息的合理使用，政府能够有效维护权威和实施社会治理。此外，Postman还提出“媒介即隐喻”的观点：包括印刷文字和电视摄影机在内的很多种媒介，其呈现的内容更像是一种隐喻，暗示并定义着这个世界。［5］媒介影响着人们的思维方式和相应处理事务的能力，其重要性因此而凸显。Fitzwater认为，良好的危机传播建立在事先制定好的，适合并健全的新闻发布机制之上。［6］对此，王彩平具体提出：政府新闻发布协调机制的不健全是制约新闻发言人“不敢发言”的瓶颈，故而，必须建立高效的部门联动沟通和协调机制以协助突发事件新闻发布的顺利完成。［7］此外，孟建认为：中国政府应在传播策略上更加积极主动地塑造自身形象而非硬性地宣讲，提高公众认同度。［8］郑丽勇则进一步提出，政府新闻传播要重视社会认同，其关键要在充分尊重公众新闻价值观的基础上提高社会认同。［9］

综合上述国内外学术界的观点，本文在此基础上结合典型案例，分析了新时代政府新闻执政能力提升面临的困境及破解困境的路径选择。

二、新时代政府新闻执政能力提升主要面临的困境

（一）新闻发布主体本位与受众心理脱节所致不良后果

瑞士语言学家索绪尔认为：虽然人类使用、制造、诠释符号，却很少注意到符号的产生就是意义产生的过程。［12］由于长期受定势思维影响，部分兼具新闻发布主体身份的行政主体惯于采用行政思维、管制思维方式处理问题，反而较少地思考新闻发布过程中出现的物品、发布内容、语言表情、肢体动作等符号背后所代表的意义，以及采用这种思维方式带来的后果如何。例如表1中，这种行为方式直接导致突发事件来临时，出现新闻发布主体本位与受众的新闻价值观和心理相脱节，尤其当前公民意识空前增长，部分新闻发布主体对自身错误的定位以及漠视受众心理诉求的做法已充分显示出与新时代社会发展的不适应性，它导致政府新闻发布意义崩塌，政府公信力受损，难以得到社会认同。

表1 新闻发布主体本位与受众心理脱节导致新闻发布意义崩塌案例

上述案例中，无论新闻发布主体是否了解并良好地控制自身在新闻发布过程中的作为，对于公众而言，这都是一种被释放出来的符号，这些符号隐含了各种意义。然而，无论这些意义是否代表了新闻发布主体的初衷，在这个“把新闻的即时性标准提高到前所未有的程度的数字时代”，［10］作为第一时间接收信息的一方——公众，都会认为新闻发布主体已经准备要让他们看到真相。遗憾的是，上述案例中，虽然事件的后果并非新闻发布主体本意，但公众看到的却是在其行政思维和管制思维共同作用下所释放出来的符号，导致这些符号背后的意义并非真正地代表了服务人民。鉴于此，当新闻发布主体忽视了在新闻发布过程中的作为所带来影响的应然和实然之间的差距，当为人民服务的理念被“偷换”时，政府新闻执政的合法性基础——民众的衷心拥护就会受到动摇。

（二）政府新闻发布指导原则不明，致使发布效果与目标背道而驰

新闻发布会是政府新闻发布工作的重中之重，而召开新闻发布会绝非是因一时一事而产生的短期行为。只有事先被赋予了价值导向的新闻发布会，才会使某一议题的政府新闻发布工作“形神兼备”，这个“神”指的就是政府新闻发布的指导原则，它包括政府新闻发布工作应提前确定的政府的表达立场、发布主题、核心信息等，是政府新闻发布工作的灵魂。而失去了指导原则，政府新闻发布工作不过是一盘散沙。2015年8月，天津市滨海新区天津港发生火灾爆炸事故，造成165人遇难，8人失踪，798人受伤。［11］事件引发国内外媒体与公众的强烈关注。然而，这样一起特别重大的生产安全责任事故，公众关注的焦点却从最初的救援工作、爆炸事件本身一路转移到与事件有关的种种猜测中。

表2 天津滨海新区爆炸事故系列新闻发布会出现的问题

天津滨海新区爆炸事故的14场新闻发布会，基本每场发布会后都出现了两个以上次生舆情。一时间，猜测、传闻在各大网站、微博、微信、热搜、贴吧、论坛不断发酵，引发新舆情。表2中所呈现的情况足以说明一个问题：由于缺乏统一的指导原则，天津滨海新区爆炸事故系列新闻发布会整体价值取向不明，新闻发布会应有的伦理规范缺失，因此，原本应当发挥解疑释惑作用的天津滨海新区爆炸事故新闻发布会，不但未能取得预期效果，反而加剧了舆情的热度，让事故处置主体陷入非常被动的境地，亦对事件本身的处置工作造成不利影响，更加不利于救援工作的进行。

（三）制度缺失使发布机制难以良好运转，造成新闻发布主体脱离事件真相

一名有效率的新闻发言人应当熟知部门行政长官的工作理念，特别当突发事件发生时，这种因为充分授权及良好协调而带来的工作灵活性虽然会打破常规，但结果往往是政府可以对媒体迅速做出回应。遗憾的是，相当一部分地方政府部门新闻发言人受制于新闻发布协调机制的不健全，致使其不能及时获得发布口径，不了解决策过程、不清楚行政长官意图，导致其掌握核心信息有限，从而影响信息发布的准确性，容易成为一名脱离事实真相的“新闻发言人”。例如，7·23甬温线特别重大铁路交通事故新闻发布会上，王勇平说出的“至于你信不信，我反正是信了”、“这是一个奇迹”，不仅让众人为之愕然，亦成为他职业生涯中最后一场新闻发布会。而事实上，其本人是在掌握信息不多的情况下召开了新闻发布会。试想，如果事发后王勇平本人能够获取充实信息和发布口径，那么，这次新闻发布会的结局也许就此被改写。

（四）政府新闻发布主体整体媒体素养能力参差不齐，导致政府新闻发布出现种种问题

政府新闻发布工作是一项系统工程，需要多个环节紧密结合，多个部门共同配合完成，其中，政府新闻发言人对于新闻发布整体工作是极其重要的。从整体来看，我国政府新闻发言人基本可分为三种类型：通常由政府副秘书长担任新闻发言人的“总管”型；由部门班子成员之一担任新闻发言人的“二把手”型；由宣传部门领导担任新闻发言人的“宣传部”型。由于缺乏职业工作机制的保障，在工作岗位上表现出色的新闻发言人随时会被晋升或调动，而政府部门则需要重新投入大量成本培养下一位新闻发言人。换言之，人才流动致使新闻发言人的培养易出现断层的问题，亦从根本上导致我国政府新闻发言人媒体素养能力参差不齐，最直接的表现即是政府新闻发布过程中出现各种问题，由此带来的负面影响非常不利于突发事件中处置主体对于事件的处理。

三、新时代政府新闻执政能力提升的路径选择

（一）关注政府新闻发布工作本身

1.新闻发布主体科学理性地建构新闻发布意义，提升社会认同

第一，转变思维方式。陈旧定势的思维容易使政府新闻发布陷入瓶颈，政府应从思维方式开始进行自我革新。一是强化法治思维。无论是否常规型新闻发布，各级政府都应将行动置于法治框架下。这是因为，使用管制思维和行政思维是以政府为中心，而政府运用法治思维考虑的则是如何不滥用公权力，对政府而言是职责的履行，对百姓来说是权利的维护与实现。同时，法治思维也是一种非选择性思维，任何触碰了“底线”的行为都要受到法律的制裁。因此，政府首先要具备法治思维，保证突发事件的处置以合法为先行标准，这种思维方式同样映射在政府新闻发布过程中，亦保证了政府新闻执政的公信。二是建立用户思维导向。所谓用户思维，意为“一切以用户为中心”、“用户体验至上”。将用户思维运用至新闻发布工作中，政府需要思考：谁是新闻发布的“用户”？显而易见，政府新闻发布需要面对两个“用户”——公众与媒体。公众不仅代表舆论的力量，而且是政府服务的对象；而媒体虽是传递信息的媒介，但不可否认，其本身也是一种强大存在的力量。因此，无论对于公众还是媒体，政府新闻发布工作都需要将自身的服务属性充分发挥出来，这有利于政府以一种平衡的、公平的、诚实的执政形象出现在媒体与公众面前。

第二，注重新闻发布过程中释放的符号及其象征意义。索绪尔认为符号由两部分构成：能指（声音、物体等）与所指（能指所生成的概念、意义）。“语言符号连结的不是事物和名称，而是概念和音响形象，它是一种心理印记和感觉。”［12］这就是所指：更加抽象的概念，和人们的心理与联想有关。因此，新闻发布主体不仅要学习能指的意义，更要学习能指与所指的关系，避免机械性的强势传播。同时精心策划新闻发布，包括出场人物及其语言表达、肢体动作、发布现场出镜物品等等，科学引导公众舆论，同时使之生成的意义为公众认同。2015年东方之星沉船事故系列新闻发布会中，参与救援工作的某舟桥团团长出镜并回答记者提问时，其嘶哑的声音、熬红的双眼、坚定的语气无一不让记者动容，可以说，这些细微之处皆为政府新闻发布传递的符号。总体来看，东方之星沉船事故系列新闻发布会召开非常成功，获得了公众的一致称赞，为政府救援工作提供了良好的舆论环境，重点是能够让政府专心投入到救援工作中，而这与新闻发布主体在幕后的“用功”密不可分。由此，突发事件中时间紧迫，不能浪费任何一个符号所生成的语言和意义，对新闻发布主体而言，应力求每一帧画面、每一句表达都传递出既具有积极意义又让公众认同的信息，为事故处置主体创造良好的舆论氛围，亦为突发事件的解决赢得更多宝贵的时间。

第三，新闻发布主体通过传递知识产生影响力。新闻发布过程中，新闻发布主体对于公众的疑问及时回应，对公众理解有误的内容及时纠正与澄清，对公众未能想到的主动告知，即通过生产并赋予公众知识建构话语权，同时产生良好的舆论影响力。2015年东方之星沉船事故第10场新闻发布会中，一位水下打捞专家就四大专业问题进行了回答：为什么没有在第一时间对船舱进行切割？为什么要扳正沉船抽水起浮？为什么没将沉船向岸上拖移？为什么船体看上去没有太大损伤？上述问题皆为公众心存疑惑而又极为关心的敏感问题，其专业化程度非常人所能解答，如若不给出令人信服的回答，极易滋生负面舆情。值得称赞的是，东方之星沉船事故新闻发布会安排得当，由资深专家出席发布会为公众和媒体解疑释惑，回答专业而权威，充分满足公众对于突发事件中陌生专业领域知识需求的同时，亦充分建构了话语权，使得公众与媒体逐渐信任新闻发布主体并产生认同感，并对公众舆论产生积极的引导作用。

2.新闻发布主体审视问题需要做到系统而严谨

一方面，政府新闻发布需要统一的指导原则，这是因为，政府发布信息不仅要发布新闻事实，还要专注于表达立场和观点，更要表达组织的价值理念。因此，政府新闻发布的正确顺序应为：指导原则——新闻发布立场与态度——新闻发布内容。对此，新闻发布主体必须未雨绸缪，在日常模拟中得到正式训练，在常规新闻发布中得到强化，以便于在突发事件新闻发布中使问题得到规范化处理，如此，方能在忙中求稳，稳中求质，做到系统而严谨。另一方面，从整体来看，无论是否常态下，政府新闻发布工作都是一项系统工程，因此必须从系统的视角出发，思考和处理问题才更具高度。为此，各级领导干部需要将政府新闻发布视为一门学科进行长期学习。需要说明的是，优秀的新闻发言人需要具备综合素养能力，因此，学习的范围需要更广更深，而大量阅读关于历史、社会学、政治学、公共管理学、新闻传播学、心理学方面的书籍，不仅有利于政府新闻发布本身，并且更加彰显新时代政府新闻执政的力量。

3.从创新新闻发布的方式中开发新媒体的教育功能，提升新闻发布主体影响力

媒体并不单纯是传递信息的一种渠道。“媒介理论家认为，传播方式的改变是造成社会变化的一个重要因素。”［13］长久以来，电视、广播、报纸是公众获取信息并了解政府工作的最直接、有效的三种主流媒体方式。然而，由于自身属性原因，上述三种媒体只能单向地传播信息，缺乏与公众互动的能力。随着公民意识的觉醒，信息科技日新月异，以互联网为首的新媒体越来越多地被运用到人们的日常生活与工作中，比起不能产生双向交流与互动的传统媒体，新媒体更倾向于将信息发送者和接收者融合进个人经验和感觉的亲密网络，建立更加紧密的关系，这便是交互功能。当前，具有交互功能的新媒体对于社会交往具有重要意义。只需一部手机，在安装有WiFi的环境中，即使身处高墙和大门所建立的隔离空间，人们依旧可以随时随地与外界联系。这种实时的交互功能同样赋予了新媒体自身很强的教育功能。2014年3月，昆明发生暴恐事件后，北大医院随即派出普通外科医生参与救援工作，并在官方微博发布该信息，却遭到网友“普通外科医生分量不足，为何不派出高级外科医生？”的质疑，一时引发舆论轰动和网友之间的相互科普。与此同时，个人常识的缺失在这一刻得到了弥补，信息接收客体之间相互教育，增进了对新闻发布主体作为的理解，此时，新媒体已经发挥了教育功能。鉴于此，政府应顺合该趋势，在学习如何更好的使用新媒体的同时，更需要创新新闻发布手段与方式，设法开发其教育的功能，不仅使新闻发布主体获得更多信息接收客体的理解，亦使得来自不同领域之间的信息接收客体增进对彼此不同专业背景的了解，为政府新闻发布锦上添花，更为政府自身影响力的提升积淀力量。

（二）健全的政府新闻发布机制是新时代新闻执政渐进的保障

1.及时适度的新闻发布授权机制

图1 突发事件政府新闻发布效果与新闻发布授权关系示意图

图1所示，x轴表示突发事件中上级行政部门对新闻发布进行授权，y轴表示政府新闻发布效果。当授权到达x’时，达到政府新闻发布效果最佳y’。然而，上级行政部门对于新闻发布的授权是有边界的：突发事件中信息的公开透明并不意味着任何信息都可以公开，而是要科学适度地授权。如过度授权，不仅影响政府新闻发布，甚至会严重破坏突发事件的处置工作。2004年9月，俄罗斯别斯兰人质事件中，莫斯科一家报纸的记者询问当地政府部门某官员：“被劫持人质中有无高官子女？”得到回答为：“确实有，比如北奥塞梯议长马姆苏罗夫的一儿一女。”恐怖分子看到新闻后，迅速从人质中找到马姆苏罗夫的子女来要挟政府，造成政府营救人质十分被动的局面。［14］那么，突发事件中如何科学适度授权？第一，作为突发事件的处置主体必须充分考虑包括自身、新闻发布主体、媒体、公众在内的，事件中涉及利益纠葛的每一利益方的立场，在建构议题与授权发布之间寻求一个平衡点。第二，科学适度的新闻发布授权建立在对舆情判断的基础之上，因此需要建立科学的舆情分析研判机制；第三，给予新闻发言人充分授权和工作灵活性，让其列席重要会议及随时获得行政主官的指导；最后，整理并统一答问口径。

2.高度衔接、有序的新闻发布协调机制

“应急管理活动中，由于整体性理念缺失，应急部门出现职权不清甚至相互推诿、缺乏协商协同的问题，造成资源分散或浪费等不良现象，确是当代公共管理的一大弊端。”［15］一场成功的政府新闻发布同样应是一次出色的组织协调与资源整合，使得配套的人力、物力、财力能够配合政府新闻发布工作步调一致。

图2 各级政府组织新闻办公室联络网络示意图

良好的公共关系主要包括两种协调：组织内部门间的协调、整合与组织与组织之间的协调、整合，这同样适用于政府新闻发布。建议建立本组织内部的新闻办公室，如图2所示（以下内容中新闻办公室简称新闻办），发挥连接上级新闻办与下级新闻办以及平级单位新闻办功能，例如定期通报彼此部门间的长期传播策略、近期发布活动，监察舆论并预测可能存在的舆论危机等。新闻办应是常态化的机构，其最高领导者由本组织内部最高级别新闻秘书或传播主任担任，其他人员来自下属部门的新闻秘书或是担任新闻秘书职能的人员。此外，当突发事件爆发，构建各级政府组织新闻办的强大网络功能随即发挥作用：各级政府组织新闻办能够迅速地相互进行沟通反馈，交互协调，及时统一新闻发布口径，配合政府新闻发布工作，直到突发事件处理结束。各级政府组织需要在平时工作中保持并维护这种联络关系，为此，彼此之间应制定相关制度，定期举行通气会，对工作人员进行培训与激励，为政府新闻执政能力的提升构建良好的协调机制。

（三）提高政府新闻发布主体的专业媒体素养

1.建立政府职业新闻发言人机制

新闻发言人是一种人力资本，这也意味着需要从更加职业的角度对其进行规划。对于我国政府来说，应从顶层设计方面对政府新闻发言人一整套完备的职业工作机制进行有针对性的设计与规划，包括政府新闻发言人的考录机制、更新机制（考任、退休、培训）、激励——保健机制（考核、奖励、晋升、工资福利）、行为调控机制（义务、道德、监督与问责）等。也就是说，一方面，从人力资本的角度对政府新闻发言人进行投资；另一方面，从工作机制方面保障政府新闻发言人的成长与发展，在此基础上培养部门中其他人员对于政府新闻发言人支持、合作的氛围，促进政府新闻发言人队伍的专业化，更加有利于从根本上提升其整体媒体素养能力，进而提升政府新闻执政能力。

2.新闻发布主体强化对自身媒体素养的训练

对政府新闻发布主体而言，真正走上新闻发布台发布新闻、面对镜头回答记者提问才能使自身媒体素养能力得到锻炼。同时，还需多观摩学习国内外一些重要的新闻发布会，聆听舆论的评价；重视通过培训获取技能，积极参与模拟新闻发布会课程。事实上，有相当一部分新闻发布主体从未参与过真实的新闻发布会，而一节模拟新闻发布会课程的真实性虽不能与正式新闻发布会相较，但通过情景模拟，能够使新闻发布主体产生身临其境的感受，检验自身媒体素养能力是否足以支持成功完成新闻发布并回应记者提问。因此，新闻发布主体需要切实抓住并利用培训的机会，主动走上模拟新闻发布台，结合自身工作实际，及时总结经验教训，达到从实践中获得，再到实践中升华的良好效果，这对政府提升新闻执政能力有直接的促进作用。