共建共治共享社会治理视角下城市基层党建网格化问题研究

张 恺

（中共广州市黄埔区委党校党建研究部，广州 510700）

近年来，在改革创新社会治理过程中，网格化治理方式在提高城市社会治理效率和水平方面发挥了积极作用，日益成为我国城市社会治理的流行模式和发展趋势。城市基层党建网格化是网格化社会治理新形势下城市基层党建理论和实践的创新。学界对城市基层党建网格化问题的研究始于2004年，自2013年党的十八届三中全会肯定和推广了网格化社会治理后，从网格化视角研究城市基层党建的成果逐年增多。现有成果对城市基层党建网格化的内涵、功能作用和实施方式等问题进行了初步探索，形成了具有一定理论创新和实践指导意义的研究成果。如王芳认为，城市基层党建网格化是指借鉴网格管理的理念，把城市社区按一定标准划分成若干网格，以网格为党建基本单元，以信息化为支撑，创新党组织设置模式、党员教育管理方式和党建工作协调机制，有效整合街道社区各类资源，构建开放式、区域化、全覆盖的街道社区党建工作新格局；［1］周敬青认为，城市基层党建网格化有利于打破条块分割，发挥社区内各类党组织和党员参与社区党建的积极性，便于实现党建资源的共享和高效应用。［2］部分城市把基层党建网格化付诸实践，探索了诸如舟山的“网格化管理、组团式服务”、宁波的“党建引领、网格联动、资源共享”和上海的“网格化党建引领城区治理”等模式和经验。当前城市基层党建网格化还处于摸索阶段，尚存在着一些理论困惑和实践难题。概括起来，目前关于城市基层党建网格化的理论研究和实践探索还存在一些不足，如网格划分差异多，统一规范标准少；实践经验介绍多，理论提炼升华少；单纯关注党建多，与社会治理结合少等。笔者在吸收借鉴现有研究成果的基础上，对城市基层党建网格化的内涵要素和主要特点等基本理论问题进行了探讨分析，从打造共建共治共享社会治理格局视域提出实施城市基层党建网格化的功能作用，并基于推动打造共建共治共享社会治理格局目标导向，从建立组织基础和构建领导责任体系、统筹协调机制、党员作用发挥机制等方面提出了实施城市基层党建网格化的具体路径。

一、城市基层党建网格化基本理论问题分析

城市基层党建网格化是网格化社会治理新形势下城市基层党建工作理论和实践的创新。网格化社会治理是借用信息网格技术理论而推行的一种新型社会治理模式，即将城市社区管辖地域划分为若干网格单元，配备网格管理人员开展网格内人、事、物等基本信息采集，进行动态巡查和上报处置，依赖网格化信息系统管理平台和移动智能终端软件等现代信息技术，对每一网格单元里的“事件”和“部件”实施综合化、协同化、主动化、动态化、精细化和智能化的治理，强调整合原有职能部门的服务管理资源，加强横向协作、资源共享和信息互通，有利于打破“条块分割”和“信息孤岛”，实现变过去传统、被动、定性、分散和多头的管理为现代、主动、定量、系统和综合的治理，既提升了城市社会治理效率和水平，又体现了共建共治共享的社会治理新理念和新要求。把网格化理念从社会治理领域引入城市基层党建工作，推行城市基层党建网格化，就是在城市社区辖区，根据党员的数量和分布情况，按楼宇、住宅小区、街区、企事业单位、商圈、园区等单元划分若干个网格，成立网格党组织，把在城市社区居住、工作的党员纳入网格党组织进行信息化、精细化管理，通过建立共驻共建和互联互动机制，打破条块分割，整合各类网格党组织的资源优势，探索区域性横向联动的城市基层党建工作机制，实现党建资源的整合共享和高效应用，发动各类网格党组织和网格党员参与社区建设和管理服务，从而整体提升城市建设管理工作水平，进一步巩固党在城市的执政基础。

从城市基层党建网格化的内涵要素可以得出党建网格化具有如下四个特点：一是区域化共驻共建共管。城市基层党建网格化体现了区域化党建的要求，为建设区域化党建提供了重要平台和载体。在网格化社会治理模式下，将社区划分成若干网格状的单元，把治安、城管、消防、环保、社区服务等资源整合集中到比社区还精细的网格中，使各种资源在网格中都能够得到有效利用和发挥作用，以实现网格事务共建共治。对基层党建工作而言，网格化治理模式的启示是：把网格内各级各类党组织有机整合起来，以党组织为纽带，把网格内各种社会治理主体凝聚整合起来，把网格内不同身份和类别的党员组织动员起来，把封闭式的单位党建变成开放式的区域性党建，真正实现网格内社会治理的共建共治以及网格内党建工作的共驻共建共管，从而提升城市基层党建的工作合力。二是工作协同与资源共享。网格化社会治理围绕提升社会治理水平这个共同目标，各部门各司其职，各负其责，协同配合，可以有效避免传统社会治理相互扯皮推诿的问题。把网格化治理的协调性机制应用到城市基层党建工作中，就要求党建工作领导方式从封闭的行政管理方式转变为协调整合和指导服务，工作运行机制从纵向隶属行政关系转变为纵横交错的协调和合作关系。实施城市基层党建网格化便于把党建模块添加进社会治理网格化信息管理系统，有利于整合党建、治安、城管、消防、环保、社区服务等各种服务管理资源，加强横向协作、资源共享和信息互通。实施城市基层党建网格化既可以实现管理手段和工具的共享，又可以实现管理力量和成果的共享。三是载体工具信息化智能化。提高社会治理智能化水平是党的十九大提出的新要求。利用智能设备、信息网络和大数据的手段创新社会治理，逐渐成为提升社会治理效率和服务水平的必然选择。源自信息网格技术理论的网格化治理模式是社会治理信息化和智能化的生动实践。信息化和智能化是网格化治理的内在要求和重要技术支撑。实施城市基层党建网格化的目标之一就要把党建工作纳入社会治理网格化信息管理系统，促使党建工作和社会治理工作的有机对接，体现了信息化党建、智慧党建和“互联网+”党建的时代新要求。四是手段方式精准化精细化。把社会治理区域细化到比社区还小的单元网格，网格员“责任田”变小，便于实现巡查和处置的全覆盖和无缝隙。社会治理网格化信息管理系统可以对网格内的人、地、事、物、组织等对各类数据信息进行智能化汇总和分析，并可以依据分析结果，针对办理事件的时限和质量等指标进行考核排名，便于形成事事有考核、人人有考核以及责任追究机制。这种精准化精细化的治理模式对党建工作的启示是：一是推进党务工作标准化规范化，推行党建工作精细管控。二是把网格内各类型、各领域党组织和党员的信息录入社会治理网格化信息管理系统，通过该系统分派工作任务给各个党组织和党员，并对各党组织和党员的作用发挥情况进行分析统计并排名考核。城市基层党建网格化是提升党建工作精准化精细化的有效手段和方式。

二、城市基层党建网格化促进打造共建共治共享社会治理格局的作用机理

党的十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，明确了新时代社会治理的目标要求和实现路径。打造共建共治共享社会治理格局需要多元社会治理主体共同参与构建，但各类社会治理主体难以自发、自觉地主动参与。这就需要党组织积极发挥其政治优势和组织优势，组织动员和协调整合各类主体和力量。城市基层党建网格化具有的共驻共建共管、工作协同与资源共享、信息化与智能化、精准化与精细化等特点和优势，与打造共建共治共享社会治理的理念和要求不谋而合。探索实施城市基层党建网格化，有利于推动党建工作紧跟社会治理网格化新趋势和新要求，便于发挥城市基层党建对打造共建共治共享社会治理格局的引领推动作用。

（一）实施城市基层党建网格化有利于调动和整合共建共治主体和力量

多元社会治理主体共同参与构建是打造共建共治共享社会治理格局的内在要求。但是，各类社会治理主体具有不同的利益诉求和参与动机，难以自觉有序地参与到共建共治活动中。城市基层党建网格化是区域化党建的升级版，其组织架构包括市委、区委、街道党工委、社区党组织和网格党组织五级组织体系，通过建立各级党建统筹协调机制，有利于调动和统筹共建共治主体和力量。当前的社会治理实践中存在着政府内部协调不足和社会协同乏力的困扰，治理体系存在部门分割、多头执法、各自为政等治理碎片化问题。实施城市基层党建网格化既可以发挥市委和区委两级地方组织对政府治理体系内部的协调整合功能，又可以发挥街道、社区和网格三级基层党组织的联络和统筹作用，从而有利于更好地促进社会协同，有效组织和汇聚社会资源和力量共同参与社会治理。

（二）实施城市基层党建网格化有利于推动实现共享社会治理资源和成果

城市基层党建网格化具有工作协调与资源整合的特点和功能，便于把街道社区党建、机关党建、企事业单位党建以及“两新”党建等各种党建资源整合利用起来，以实现资源共享、信息互通。不同社会主体拥有不同的资源，且社会治理资源具有排他性和不均衡性。推进社会主体间合作协同和资源交换共享可以大大提高社会运行效率。但是由于信息不对称和集体行动困境，造成资源的闲置和低效率利用。在中国特色的社会治理体系中，由于党组织具有特殊的组织优势和政治优势，其“总揽全局、协调各方”的领导中枢性作用和“立党为公、执政为民”的执政理念和追求，有利于解决信息不对称和集体行动困境问题，便于把各种党建资源和各类社会治理主体可供共享的各种资源整合利用起来，以实现资源共享和信息互通，有利于推动实现共享社会治理资源和社会治理成果。

三、基于打造共建共治共享社会治理格局目标导向实施城市基层党建网格化的路径

网格化社会治理方式具有综合协同、共建共管、合作共治、互通共享和智能精准等特点和优势，符合共建共治共享的理念和要求。在大力推进网格化社会治理新形势下，城市基层党建需要主动适应网格化治理新模式，探索实施城市基层党建网格化，创新符合共建共治共享社会治理格局目标要求的城市基层党组织设置形式、工作方式方法以及作用发挥的载体和机制，从而推动党建工作紧跟社会治理网格化新趋势和新要求，充分发挥城市基层党建对打造共建共治共享社会治理格局的引领推动作用。

（一）探索“把支部建在网格上”，建立实施城市基层党建网格化在网格层面的组织基础

划分网格和建立网格党组织是进行城市基层党建网格化的基础和前提。在“属地化管理”、“区域性党建”理念的指导下，遵循便于党组织加强管理、便于调动党员参加活动的积极性、便于党员和党组织发挥作用的原则，按照党员数量适中、党建资源分布相对均衡的要求，保持原有的街道社区行政区域划分格局，把社区居委会辖区划分为大大小小的网格，成立网格党组织，把在社区居住、工作的各类党员统一纳入网格党组织管理。网格划分要有机衔接，不留空白，真正实现无缝隙、全覆盖。

网格的具体划分办法要根据社区内党员的数量和分布情况，按住宅小区、街区、商务楼宇、机关企事业单位、商圈市场、经济园区等划分出若干个平行的网格。网格的类型主要有三种（见图1）：一是单元型，即一个相对独立封闭的居民小区或党员比较集中的商务楼宇等楼栋形成一个网格；二是街区型，即一个或几个小街区形成一个网格；三是单位型，一个商圈市场、一个经济园区、一个大型企业或几个性质和特征相近的企业、一个机关企事业单位或几个相邻的机关企事业单位形成一个网格。

需要特别指出的是，目前很多城市已经推行了城市社区网格化管理。社区网格化管理中的网格基本上是按上述原则和标准来划分的。在探索实施城市基层党建网格化工作时，尽量不要“另起炉灶”再划分党建网格，直接依托社区管理网格开展党建网格化工作即可，以避免社区管理网格和党建网格交叉重叠。社区管理网格在划分的时候，主要考虑的是人口数量和街区分布，没有充分考虑到党员分布和党建资源配置情况。确有需要单独划分党建网格的，如部分新园区、商圈市场和商务楼宇等党建新兴领域，可以打破原有社区管理网格划分格局，再重新划分党建网格，但不宜过多。在组建网格党组织时，具备组建条件的，就成立网格党组织，不具备的可以暂不组建网格党组织，或几个网格联合起来组建网格党组织亦可。加大在党员人员少的网格发展党员工作力度，争取每个网格都组建党的基层组织，逐步实现基层党组织在网格的全覆盖、无盲区。

图1 城市基层党建网格划分示意图

（二）完善市、区、街道、社区和网格五级压力传导机制，构建实施城市基层党建网格化的责任联动体系

城市基层党建是一项系统工程，需要完善市、区、街道、社区、网格五级责任联动的组织体系、责任体系、网络体系和制度体系（见图2），一级抓一级，层层传导压力、层层压实责任。市委是统筹协调中枢，负总责，要强化顶层设计，作出总体部署，制定全市政策措施，让全市各区既能统一标准、统一步调开展工作，又能结合实际创新一些有代表性的做法，推动全市城市基层党建网格化工作水平整体提升。市委牵头统一开发设计城市基层党建网格化信息管理系统，并把该系统接入社区网格化信息管理系统端口，实现党建工作和社会治理工作的有机融合和相互促进。区委是“一线指挥部”，负主体责任，重点围绕抓全局、管大事、解难题，从统筹指导、带头示范、班子建设、工作落实、投入保障、氛围营造等方面，列出党建网格化责任清单。街道党工委是“龙头”，负第一责任，重点围绕打基础、抓落实，从明确党建目标、建好网格基层组织、推进民主管理、加强网格党员队伍建设、组织机关党员干部入网格服务群众、加大党建投入、加强督查考核、培树推介典型等方面，列出党建网格化责任清单。社区党委（总支、支部）是战斗堡垒，负直接责任，重点围绕强化统筹协调，抓规范、强班子、重服务，从建强班子、带好队伍、规范管理、为民服务、促进和谐、用好阵地等方面列出党建网格化责任清单。网格党组织处于战斗一线，负具体责任，重点围绕发展党员、统计党内信息、扩大组织覆盖、开展网格巡查、联系服务网格群众，从发挥党员先锋模范作用、创新社会治理、开展便民利民服务等方面，列出党建网格化责任清单。

图2 城市基层党建五级责任联动体系示意图

（三）构建城市基层党建网格化统筹协调机制，以区域党建共驻共建共管促进社会治理共建共治共享

目前在同一区域内街道社区党建、机关党建和“两新”党建等相互封闭、各自为政，尚未形成城市基层党建和社会治理的整体效应。这就迫切需要构建城市基层党建统筹协调机制，形成“网格管理、条块结合、层级负责”的区域化党建新格局，从而实现以党建共驻共建共管促进社会治理共建共治共享。

1.构建区、街道、社区和网格四级党建统筹协调机构

区域化党建是城市基层党建网格化的内在要求。为把区域内各级各类党组织紧密联系起来，调动各方积极性，发挥各方优势，实现互联互动、共驻共建，可以探索构建区、街道、社区和网格四级区域党建统筹协调机构。在区一级成立基层党建指导委员会，街道一级成立基层党建协调委员会，社区一级成立社区党建联席会议，网格一级成立网格党建协商会，分别以区委、街道党工委、社区党组组和网格党组织为牵头单位，吸收辖区内的机关、企事业单位党组织和“两新”组织党组织参与进来，强化各类党组织的双向沟通和良性互动，对区域内需要协调解决的重难点问题，共同研究，现场交办，明确责任，层层落实，以实现区域内共驻共建。

2.强化街道党工委的“轴心”和“枢纽”功能

一是推进街道内设工作机构“大部制”改革。借鉴深圳罗湖区的做法，把街道内设的科室站所队精简调整为基层党建部、公共管理部、公共服务部、公共安全办部等机构，每个街道根据工作需要，可再自主设置2个办公室。围绕错位配置区街职责，街道主要承担基层党建、社会治理、公共服务和公共安全等职能。明确党建部专门负责基层党建工作，构建“书记+1名副书记+1名委员+1个党建部”专门抓党建的工作格局，确保有专门的机构，专业的人士来抓基层党建。二是探索实行街道“联合党工委”领导体制。街道联合党工委是统筹协调街道公共单位、“两新”组织等各类组织共同讨论决定辖区重大事务、共同参与和服务社区建设的新型党组织。赋予街道联合党工委委员具有和辖区党代表、人大代表、政协委员同等的提议权和视察权等权利，可向区委提出工作意见和建议，并履行相应义务。

3.强化社区党组织的领导核心作用

一是增加社区党组织的能量和资源。认真落实社区党组织社区人事安排权、重要事项决定权、领导保障权、管理监督权“四项权力”，突出社区党组织的领导核心地位，让其说话有底气、服务有能力。实行社区事务准入制度，切实为社区减压减负，确保社区党组织有足够精力抓好党建和领导社区治理。把社会治理资源和力量向社区倾斜，把各职能部门对社区的支持政策捆绑打包下放到社区。二是探索设立社区综合党委。将驻社区机关、企事业单位和“两新”组织党组织负责人，网格党组织书记，居住在社区内的党代表，具有党员身份的人大代表和政协委员、管段民警、物业小区业主委员会党员成员，社区服务站，协管站党员负责人，社区内诸如具有党员身份的名教师、名医生、名律师、名企业家等优秀人才和社会精英等吸收进社区综合党委任兼职委员。采取实事共办、大事共议、要事共决、急事共商的“四共工作机制”，发挥社区综合党委在社区党建和社区治理中的领导核心作用。

4.构建网格党组织互联互动机制

一是网格内外联动。建立和完善网格事务共商共议机制，吸纳驻网格单位、“两新”组织党组织书记代表、网格党员代表、网格群众代表等加入网格“党建协商会”，共商共议共决网格事务，推动形成网格内民事民议民决的和谐局面。社区党组织统筹调配使用各网格活动场馆、服务设施等有限资源。社区党组织定期（一周或半月，间隔最长不能超过一个月）组织召开网格党组织书记会议，交流工作，通报情况，并共同商讨解决各种难题。二是网格共驻共建共享。各网格党组织与共驻单位列出双方“供需清单”，共同研究编制“共建项目协议书”，明确服务内容和项目载体，动员共驻单位将部分党员活动室等党建资源以及运动场、停车场、洗手间等公共服务设施向其他单位和社会公众开放，推动网格内党建资源和公共服务资源集约利用，缓解公共资源紧张有限问题。

5.健全完善民主协商共治机制

搭建街道、社区、网格三级社区党员民情议事会，使社区党组织领导居民和驻区各类社会组织参与社区重大事务的讨论、咨询、协商、联络和监督，引导各类组织和社区居民参与公共事务的工作机制，形成街道层面协商办大事、社区层面为民解难事、网格层面上门常议身边事的民主协商共治模式。定期要求驻区机关事业单位、人民团体、“两代表一委员”等共同参与议事、协商共治，既集中反映社情民意，又协商解决有关社区发展、社区建设和民生改善等问题。

（四）构建党员参与网格治理新机制，充分发挥党员在打造共建共治共享社会治理格局中的先锋模范作用

1.设立网格党员责任田

做到定人定岗定责。定人就是将网格辖区再划分为若干责任片区，采取“1+X”的模式，确定若干个家庭作为网格内骨干党员的对口联系户，认领“党员责任田”，对口做好群众的联系沟通服务工作。定岗就是将巡查作为责任片区责任人的日常工作，协助网格协管员做好网格巡查工作，确保党员经常性地沉到“网格”中去。定责就是明确党员参与网格管理的职责内容，坚持一岗多责，让党员在网格中察民情、访民意、解民忧、促和谐。

2.组建网格党员服务队

由街道社区党组织牵头，整合驻区单位力量，组成相对固定的网格服务团队。利用城市基层党建网格化信息系统，根据各个网格的不同需求，在“党建资源”库结合不同党员的专业、职业、岗位、特长等要素初步确定人选，交由街道向其所在单位党组织发函或向个人发出邀请，吸纳为网格服务管理力量，组建法律咨询、社区教育、计生、安全生产、民政服务、帮孤助残、科教文体宣传以及家电维修等各类党员义工服务团队，分派到各网格中参与社区建设和管理服务活动。

3.扩充党员身份网格员

根据目前城市网格化管理责任体系，网格内的管理员、协管员、督导员和监督员分别由社区专职人员、街道各类聘用人员、街道机关党员干部和社区志愿者担任。为有效整合城市管理网格和党建网格的人力资源和工作力量，按照“一格容多员，一员担多责”的思路，将党员干部充实到网格担任管理员、协管员、督导员和监督员，并对管理员、协管员、督导员和监督员四个岗位分别设置对应的服务内容，赋予相应的责任，让岗位更加具体细化，驱动党员干部向网格汇聚，向服务网格集结。