改革开放以来我国政府职能转变的发展历程与趋势

李 丹

（中共中央党校科社教研部，北京 100091）

1978年以来，在建设和发展中国特色社会主义的新征程中，为了不断顺应社会经济发展的需要，突破传统的计划经济体制，建立起比较完善的社会主义市场经济体制，我国政府在改革中持续推进职能转变，取得了很大的进展。当前，认真回顾并梳理40多年来我国政府职能转变的发展历程及经验，进一步分析持续推进政府职能转变的趋势，有利于在全面深化改革的进程中找到政府职能转变的战略突破点，处理好机构改革的各项工作，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

一、改革开放以来我国政府职能转变的发展历程

政府职能转变，在狭义上是指政府在原有职能内涵、范围、重点以及职能履行方式基础上进行的有目的的转移和改变。改革开放以来我国进行的比较大规模的政府机构改革分别是在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和2018年。政府职能转变正是伴随着政府机构改革不断推进的，相应地呈现出阶段性、渐进性特征。经过改革，全能型政府、管制型政府的理念被冲破，取而代之的是有限型政府和服务型政府。具体来说，这40多年来的政府改革可以分为以下几个阶段来看。

（一）围绕转变政府经济职能进行初步探索阶段

改革开放以前，出于巩固新生政权、保证国家环境安全的需要，政府在履行职能过程中大多以政治职能为主，整个国家的工作都围绕着阶级统治来进行，经济、文化、社会管理职能则被忽视。为了提高社会经济发展水平，十一届三中全会审时度势地指出要以社会主义现代化建设为中心，并相应地转变政府的经济职能。在这一决策的指导下，政府不再重视政治统治职能，将重心转移到经济管理职能上来，关注经济发展和人民生活改善。1982年开始了我国第一次大规模的政府机构改革，通过精简部门组成机构和人员，提高了政府的工作效率。这次改革的贡献是废除了领导干部职务终身制，使干部年轻化。从这次改革来看，政府职能转变还没有被纳入议程。

为了避免在改革中陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的困境，党的十三大报告正式提出“转变职能”一词，“这次改革要以转变职能为核心”，明确了政府机构改革的核心任务。1988年则首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，提高了转变政府职能的重要地位。相比于1982年改革，这次改革的重点是一些经济部门，要求政府对企业进行间接管理，赋予企业相应的自主权，处理好政府与企业、中央与地方的经济关系，加快突破计划经济体制。围绕转变政府职能推进机构改革，成为我国以后行政体制改革的一个基本要求和标准。虽然1988年改革明确了转变政府职能的重要性和必要性，也迈开了一定的步子，但要顺利实现政府职能的真正转变还需要很大的努力。

在这个阶段，对于政府的职能定位还不明确，虽然已经开始逐步转变经济职能和经济管理方式，但这种转变重点在于改变“全能政府”带来的权力过度集中、效率低下等弊端，尝试着对地方和企业放权让利，以减少经济体制改革面临的阻力。在持续推进的政府改革中，指令性计划的范围不断减少，地方和企业的自主权被扩大，生产的积极性逐步提高。但是也不可避免地存在通货膨胀等问题。可见，这一阶段的政府职能转变尚处在初步探索阶段。

（二）政府职能定位逐渐明晰下的调整和加强经济职能阶段

1992年，党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制。这个目标的确立奠定了很长一段时间内我国政府职能转变的总基调。政府职能转变在实践中开启了一个新的阶段。在这个阶段，政府职能的定位逐渐清晰，继续调整和加强经济职能，并逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的政府管理架构。

按照十四大的战略部署，1993年政府机构改革就紧紧围绕着适应社会主义市场经济发展要求来推进政府职能转变。这也是首次将“适应建设社会主义市场经济体制的需要”作为机构改革的目的。全国人大八届一次会议指出：“要按照建立社会主义市场经济体制的要求…坚决把企业的权力放给企业；把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决”，［1］这就明确了转变政府职能的重点任务。此后，党的十四届三中全会再次强调了转变政府经济职能的要求。

1997年，党的十五大报告进一步指出，“转变政府职能要把企业的生产经营权交给企业；把大量的服务、协调、监督职能转给社会中介组织”。［2］1998年开始的又一轮政府机构改革将转变政府职能、实现政企分开作为行政体制改革的重要原则。为了与转变政府职能相适应，这次改革之后对政府部门职责权限进行了调整，下放政府经济权力，撤销工业经济类部门，国务院的组成部门减少了11个，在很大程度上消除了政企不分的组织基础。可见，1998年的改革在政府职能转变方面做出的努力是很大的。

在前一阶段对政府职能进行初步探索的基础上，这个阶段的10年时间里主要是围绕建立与社会主义市场经济体制相适应的政府职能体系来加快推进政府职能转变，以适应不断发展变化的经济环境。概况说来，这一阶段政府职能转变有三个特点：一是进一步调整和完善政府的经济职能依然是重中之重；二是分权和放权相结合，加大企业、地方的自主权，提高企业和地方政府的积极性；三是政府的管理和服务职能相对弱化。

（三）政府更加注重社会管理和公共服务职能阶段

适应我国加入世界贸易组织后全球经济一体化加速发展的新形势，以及适应完善社会主义市场经济的需要，我国的改革进入到了加快推进政府职能转变的新阶段。2002年党的十六大明确地界定了政府职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。这就扩展了政府职能的内涵，即在注重政府经济职能的同时，也开始强调政府在社会管理和公共服务方面的职能。2003年爆发的“非典”事件暴露出了我国公共服务不到位、政府公共服务能力弱化的问题。为此，2003年的政府机构改革主要围绕当时我国经济社会发展中的突出问题来推进政府职能转变，强调要“完善政府社会管理和公共服务的职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。［3］值得一提的是，在这次改革中我国开始注重深化行政审批制度改革，并成为转变政府职能的突破口。

提升政府的社会管理和公共服务职能在转变政府职能中的重要性日益突出。十届全国人大三次会议把“建设服务型政府”写进了《政府工作报告》。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再次强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七大报告则明确了建设服务型政府的目标。在这个基础上，还首次提出了要实现基本公共服务均等化的战略目标。十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，要通过改革促使政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义这三个方面转变，从根本上明确了转变政府职能的重要地位和总体方向。同年开始的新一轮国务院机构改革在调整部门职责、整合部门功能的同时，更加强调保障和改善民生。

在内外发展环境变化压力作用下，这个阶段我国政府职能转变的力度加大，基本确定了建立服务型政府的目标模式，取得了实质性的进展。其特点为：一是转变政府职能的地位越来越重要，已经明确成为深化行政体制改革的核心任务；二是对于政府职能的定位越来越清晰，政府职能转变的方向也越来越明确，初步建立起了适应当时经济社会发展需要的政府职能体系；三是政府的社会管理职能和公共服务职能日益凸显，在调整好政府经济职能的同时，重视推进政府与社会分开，维护社会公平和稳定的发展环境。

（四）全面重塑政府职能，构建科学的政府职能体系阶段

在总结改革开放30多年经验、并结合我国发展实际的基础上，党的十八大对政府职能转变做出了新的战略部署，提出要“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。［4］这是对政府职能转变提出的新的更明确的要求。十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，第一次在党和国家的重要文件中将职能转变与机构改革相并列，直接表明了转变政府职能的重要地位。该方案指出要从更大力度上转变政府职能，理顺与市场、企业等各方面的关系以及中央和地方的关系，取消和下放权力，推进简政放权，同时加强事中事后监管，提升政府治理水平和能力。

十八届三中全会强调要加快转变政府职能，其通过的决定还专门对转变政府职能的目标和方向进行了明确阐述：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。［5］这就明确了政府改革的目标，即推进政府治理现代化，构建服务+法治的现代政府。十九大报告进一步强调：要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”［6］随后，着眼于建设人民满意的服务型政府，党的十九届三中全会又对如何优化政府机构和职能配置进行了更明确的界定。

党的十八大以来，我国政府职能转变以深化行政审批制度改革为突破口，取消和下放了权力，尤其是审批权，加强市场监管，不断优化公共服务，取得了突破性的进展，推进了政府治理体系和治理能力的现代化。较之前几个阶段，这一阶段我国政府职能转变的特点主要体现在：一是将政府职能转变作为全面深化改革的重要内容，对政府职能进行全面重塑，着力于构建科学的政府职能体系；二是将放管服改革作为转变政府职能的重要抓手，放权、管理、服务齐头并进；三是将坚持以人民为中心作为转变政府职能的重要原则，更多地重视民生因素和人民的获得感，提升人民对服务型政府的满意程度。

二、改革开放以来我国政府职能转变的主要举措及成就

经过改革开放40多年的努力探索，我国政府职能转变取得的成就是举世瞩目的。政府职能的内涵、范围以及履行职能的方式都得到了很大转变，政府越来越做到了把市场和社会的权力分出去，管好、管住自己应该管的事情，将职能更多地向加强社会管理和提供公共服务方面转变。通过多种改革举措，我国政府已基本上建立起与社会主义市场经济体制要求相适应的政府职能体系。

（一）逐步调整政府和市场关系

政府职能转变不是一蹴而就的，是一项庞杂的工程，涉及到方方面面的权力和利益关系，其中最重要的是政府与市场的关系。这是政府职能转变的核心问题。40多年来，随着社会主义市场经济体制的建立与逐步完善，我们党明确了政府与市场的关系，逐步调整政府和市场的关系，建设有限政府。

十一届三中全会就曾提出要尊重价值规律，这可以说是重视市场作用的开端。直到1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标要求，强调发挥市场在资源配置中的基础性作用，市场的作用才真正被重视。在以后的多次党和国家重要文件中，都强调政府职能转变要围绕着适应社会主义市场经济体制来进行。2013年党的十八届三中全会进一步提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这里，从“基础性”到“决定性”的转变，意味着更加强化市场的作用。这是我们党对政府与市场关系的最新认识。

由此可见，调整政府和市场的关系一直伴随着我国政府职能转变的过程，从改革开放前实行的指令性计划经济、完全排斥市场机制的作用，到现在发挥市场在资源配置中的决定性作用，极大地提高了配置资源的效率和效益。在过去的40年时间里，政府在转变职能的过程中逐步理顺与市场、企业之间的关系，由对微观经济的直接干预变为宏观管理为主，把市场、企业应有的职责、权力坚决交给市场和企业，推动政府职能为市场主体服务，创造良好的发展环境。但是，发挥市场作用、尊重企业自主权，并不意味着政府职能减弱，相反，政府要加强市场监管，尤其是事中事后监管，以保障市场经济有序健康发展。

（二）持续推进简政放权

简政放权一直贯穿在我国政府职能转变的过程中，并成为政府职能转变的一项重要举措。改革开放40年来，我国政府不断推进简政放权，逐渐取消和下放了越来越多的管理权，并把下放的权力交由市场、企业、社会、公民个人进行有序管理，市场活力、社会创造力得到了充分的发挥；同时，中央政府则逐渐分权赋予地方政府更多的自主权，取得了很大的成效，地方政府的积极性不断提高。

我国各级政府的管理权大多体现在具有较大的行政审批权力，因此减少行政审批，取消和下放权力就成为简政放权的一项重要措施。行政审批制度改革的主要内容是简化行政审批程序和手续、减少审批项目、缩短审批时间，进而达到规范行政审批权力，提高办事效率的目的。改革的核心是合理界定各行政部门的职能，避免出现权力交叉和相互扯皮现象，从而促进政府职能转变。我国从2001年起开始进行行政审批制度改革，并为此专门设立了行政审批制度改革办公室。此后，贯彻落实中央部署，各级政府不断减少和下放审批事项。“据统计，2001—2012年，国务院共取消和调整了2497项行政审批项目，占国务院各部门当时全部行政审批事项的近70%，而地方各级政府取消和调整的行政审批事项多达数万项，占原有项目总数的一半以上”。［7］

党的十八大以来，在党中央的领导下，针对我国现实发展情况，新一届政府持续向市场、社会和地方政府有序放权，分期分批减少、下放和取消审批事项，始终将深化简政放权、大力减少和取消行政审批事项作为转变政府职能的“当头炮”和“先手棋”，取得了很大成效，政府的办事效率和治理能力明显提升。2018年政府工作报告显示，“五年来，国务院部门行政审批事项削减44%，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资格许可和认定大幅度减少”。［8］这足以看出新一届政府对行政审批制度改革的力度之大。

党的十八届三中全会首次从国家层面明确提出了“权力清单制度”，明确各部门甚至各岗位的职能边界，使他们在各自明确的范围内履行职责，并有序公开政府权力以及运作流程，提高开放性。作为一项制度，权力清单制度不单是清理政府掌握的各项公共权力，更是强调权力运行过程的公开性和结果的有效性，对于创新政府管理、推行政务公开以及正确处理政府和市场的关系都具有重要的意义。同时，在推进权力清单制度、保证行政审批制度改革得以落实的过程中，还特别重视加强相关配套制度的建设，比如在全国范围内进行工商登记制度改革，重点在于减少前置审批事项。这些改革举措的实施在一定程度上能够限制政府的裁量权，扩大市场的自主权等。

（三）不断优化公共服务

向社会提供公共服务、促进基本公共服务均等化，不仅是政府职能转变的重要内容，也是政府改革的目标之一。改革开放以前，在主客观因素的影响下，我国政府的公共服务职能相对弱化。改革开放以后，随着我国经济社会的发展、财政实力的增长，尤其是人们对公共服务需求的不断提升，政府越来越注重履行公共服务职责，向社会提供优质的公共产品和服务。与此相适应，我国政府履行职能的重点也经历了由管制到管理、再由管理到服务的发展历程。

2006年在党的十六大报告中，首次将公共服务作为政府的一项重要职能明确地提出来，党的十八大报告进一步强调要建设服务型政府。此后的几次重要会议包括十九大，都重申把“建设人民满意的服务型政府”作为政府职能转变的重要目标。这就要求政府职能的履行不能过分偏重经济管理和经济发展，而应更多地重视服务职能，即根据社会发展的需要提供优质的公共服务，使人民的合理需求得以满足。贯彻、落实、实践“服务型政府”理念，是政府对传统管理方式的彻底变革，渗透着政府治理现代化的新思路。

根据十八大以来党中央对提高和完善政府公共服务职能的战略部署，各级政府积极创新公共服务体制机制，不断加强对教育、医疗、社会保障和住房、就业、环境等涉及到人民切身利益的公共服务领域改革，促进了科学完善的公共服务体系的建立。一是从方式上对政府购买公共服务进行创新。2014年8月对《政府采购法》进行了修订并出台了《政府采购法实施条例》，将政府向社会提供的公共服务列入其中，为政府购买公共服务提供了根本的法律遵循。另外，在购买过程中探索和引入监督评估机制、竞争机制，确保政府购买服务的有效运行。二是加大对公共服务的财政投入。根据统计，我国在2011—2016年用于公共服务领域的国家财政支出逐年增长，所占国家财政总支出的份额越来越大。我国实行财政转移支付制度、不断调节国民利益再分配格局，通过加强财政投入、制定相关政策等方式加大对农村、落后地区的扶持力度，力求促进基本公共服务均等化。三是优化政务服务中心建设。尤其是近年来，中央和各级政府多数部门都建立了政务服务中心，实行“一站式”办结服务，精简事务办结流程，在保证审批质量的前提下提高审批效率。这种综合服务平台的推广强化了政府的公共服务理念，是对中央层面强调“简政放权、放管并举、优化服务”的贯彻和落实。很多政府部门利用大数据、云服务推进网络化服务，让群众足不出户就能享受到政府提供的公共服务。

（四）不断创新政府行政管理方式

以往政府履行职能最主要的方式是单一的管制，通过强有力的控制手段来管理社会公共事务。改革开放以来，政府在转变职能过程中对于行政管理方式也在不断变革和创新，以此来适应社会经济发展的要求，提高自身的治理能力和水平。

一是改变政府对经济的管理方式。政府对经济的管理由微观管理转到宏观调控，由最初直接组织企业生产、统一分配生产资料等转变为发挥市场在资源配置中的决定性作用，由直接管理为主转变到间接管理为主。尤其是十六大以来，我国对粮食、财税、投资、土地等方面进行改革，使得信贷、税收、利率等经济和法律手段在经济调节和市场监管中的作用越来越突出。十八大以后，面对经济发展的下行压力，我国政府仍然坚持宏观调控的基本政策不变，积极创新宏观调控方式，实施精准调控，把握住了经济发展的总体方向，维持了经济的总体稳定。二是政府履行职能的法治化路径得到加强。经过40多年的努力，政府“依法行政逐步规范，行政执法体制逐步健全，执法中存在的诸如多头执法、多层执法、执法扰民等突出问题正在逐步解决”。［9］尤其是十八大以来，建设法治政府逐渐成为全面深化改革的重要任务。三是加强事中事后监管。只放不管，必有大乱。改革开放后不久，我国就开始重视政府对市场的监管，以弥补市场自身的缺陷，并先后设立多个政府机构。政府将管理由之前的注重事前审批更多地转向加强事中事后监管，通过创新监管方式对市场经济运行中的违法违规现象进行严格处罚，确保市场环境公平公正。

三、当前进一步推进政府职能转变的重点任务

经过40年持续不断的改革，我国政府职能定位相对于计划经济时代已经有了根本性的转变。政府与企业、市场、社会的权力边界逐渐被划清，企业作为市场主体的地位基本得到确立，政府对经济的微观管理大为减少，相应地社会管理职能尤其是公共服务能力得到提升。但是也应看到，政府职能转变中仍然存在某些问题和不足，这主要包括：政府职能定位还不够明确，缺位、错位、越位现象依然存在；法治化程度不高，关于政府职能的立法不足、体制机制不完善；政府公共服务水平仍然不高，等等。这些问题导致我国政府职能与不断发展完善的社会主义市场经济体制还不完全适应，与实现政府治理现代化的目标要求还有一定的差距。在当前全面建成小康社会的决胜阶段，在全面深化改革的重要进程中，继续推进转变政府职能，解决政府职能转变中的不到位现象显得尤为重要。

（一）政府职能转变的总体目标和思路

把握好我国改革的方向，明确政府职能转变的目标，是持续推进政府职能转变的前提。2007年党的十七届二中全会提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”，为我国政府职能转变设定了明确的目标。十八大报告更具体地指出要按照建立中国特色社会主义行政体制目标来推进政府职能转变。十八届三中全会则进一步提出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。［5］2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出要形成职责明确、依法行政的政府治理体系，完善和发展中国特色社会主义制度。这些顶层设计为我国行政体制改革的未来发展提供了方向指引。作为行政体制改革的核心内容，政府职能转变的总体目标是要“建设和完善中国特色社会主义治理体系下的政府职能体系”。［10］这个职能体系与市场共力、与社会共治、与人民共享，有利于提高国家治理能力，完善和发展中国特色社会主义制度。

结合我国政府职能转变的总体目标和实际，今后一段时期内转变政府职能的思路是：围绕完善和发展中国特色社会主义制度，以放管服为重要抓手，以深化行政审批制度改革为突破口，坚持简政放权，明确政府、市场、社会各自的职责权限，尤其是从制度上保证使市场在资源配置中起决定性作用，保证政府职能为维护市场发展环境、促进社会公平正义服务，最终推进国家治理现代化。

（二）推进政府职能转变的基本遵循

稳步推进政府职能转变，要坚持科学的发展路径，坚持渐进性和现实性相结合，坚持党的领导和人民主体相结合，坚持法治化和民主化相结合，坚持战略性和系统性相结合。

1.坚持渐进性和现实性相结合

改革开放以来，我国政府职能经历了由被动到主动、由单一的经济职能到“五位一体”的职能体系、由单纯的行政手段到运用经济、法律、行政手段相结合的巨大转变。在这个过程中，政府职能的内涵、范围、行使方式不断丰富和完善，与社会主义市场经济体制的要求不断契合。政府职能转变是一个不断发展和深化的过程，需要长久的努力。因为政府职能转变不仅取决于政府自身，而且受经济社会发展状况、思想文化、社会组织发育程度、传统体制等因素的影响。再加上政府职能转变涉及到方方面面的利益关系和利益调整，更对政府职能转变产生影响。因此，在以后的改革中，推进政府职能转变要坚持渐进性和现实性相结合。从现实出发，针对政府职能转变中的问题，对政府的理念、原则、组织机构、相关职能配置等进行逐步的改革，使之更加适合市场经济规律，从而形成科学的政府职能体系，实现政府治理现代化。

2.坚持党的领导和人民主体相结合

党是领导一切的。我国40年的政府职能转变始终是在党中央的领导下有序推进的。尤其是党的十八大以来，在全面深化改革中更加注重党的全面领导。政府职能转变也要以党的全面领导为统领。只有坚持党的领导才能在转变政府职能中站稳政治立场，始终沿着中国特色社会主义的方向前进；才能始终坚持为人民服务，把增进人民的幸福感、实现人民的利益作为转变职能的根本目的。这也就要求政府在转变职能过程中坚持人民性的原则，坚持人民主体地位，把提高公共服务职能作为职能转变的主要任务，把人民满意与否作为评判转变是否到位的标准，把解决与人民利益相关的就业、医疗、教育、养老等民生问题作为转变的重点内容，保证人民都能平等地享受到公共服务，达到权利与福利的统一，努力促进人的全面发展。

3.坚持法治化和民主化相结合

推进政府职能转变，要坚持法治化和民主化相结合。首先，政府职能的转变不能只依靠人的主观力量，更要通过制度、法律的形式将政府职能固定下来。只有通过制度机制完善来推进的政府职能转变，才能更有成效。这就要求坚持法治化原则，即政府在转变职能过程中的职能、程序、行为和责任都要通过法律、制度的形式固定下来，加大法律法规工作力度。尤其是用法律来制约和监督政府行为，防止权力滥用。其次，民主职能建设也是政府职能转变的重点，确保人民群众依法、平等地参与、管理国家各项事务，真正实现人民民主，是政府的基本政治职能。因此，政府在履行职能时要充分考虑人民群众的意见和利益，制定的政策法规真正代表人民群众的利益，在程序上要更加注重公开、公正、公平，保障人民对政府工作的知情权尤其是监督权。

4.坚持战略性和系统性相结合

加快政府职能转变关系到发展中国特色社会主义事业的大局，在全面深化改革中处于非常重要的位置。因此，要站在国家发展战略的高度来谋划政府职能转变，坚持战略性要求，从“五位一体”的总体布局出发，对政府的经济、政治、文化、社会、生态职能进行有目的地渐进性改革，以五大发展理念为内在要求，建设人民“共享”的政府。另外，要坚持系统性原则。在推进政府职能转变中对中央政府与地方政府、党的机构、人大机构等进行系统性改革；还要对系统与系统之间的关系进行改革，比如要理顺中央与地方的关系、政府与市场的关系、党政关系等。这样才能增强政府职能转变的协调性、提高有效性。

（三）推进政府职能转变的重点任务

加快政府职能转变，成为今后一段时间内政府改革的重要内容。要在把握好政府与市场、政府与社会的动态关系中合理界定政府职能，建设有限政府；要继续深化简政放权，建设有效政府；要在坚持依法行政中建设法治政府；更重要的是提高公共服务职能，建设服务型政府。

1.合理界定政府职能

在一些公共事务领域，政府与社会、政府与市场的职责应该怎么界定，怎么明确职责边界，是影响我国政府职能转变的关键因素。比如，在经济领域，哪些事情应该由政府去做，哪些事情应该发挥市场机制作用由市场主体去完成；在社会领域，哪些事情应该由社会、公民去做，哪些事情归政府管，或者哪些事情是应该由政府和社会、公民一同完成的；或者不同层级政府之间、政府部门与部门之间的职责应该怎么划分，在我国并没有明确的规定。另外，过去遗存的“全能政府”和“放任政府”等过时理念也会影响政府职能转变的进程。这就需要明确政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系，合理界定它们的职能权限。首先，政府要保证市场在资源配置中的决定性作用。同时，政府要做好对市场的监督工作，加强事中事后监管，减少市场的“失灵”现象；其次，政府要提高社会治理能力，做到还权于社会，还权于公民，积极培育多元化的社会组织，营造有利于社会组织产生、成长和发展的环境。在这个过程中，要加强对社会组织的领导，规范社会组织运行秩序，以保证社会组织坚持正确的政治方向，使社会组织更好地自治和提供服务。

2.继续深化简政放权

政府要持续推进简政放权，减少管得过多、过细、过死的状况，通过减少和下放权力，提高政府办事效率，建设有效政府。同时，在简政放权过程中要充分调动地方政府的积极性。继续深化行政审批制度改革，进一步减少行政审批项目，简化审批手续和流程，对于保留的审批事项则更加重视规范审批，并及时向社会公开，确保公开透明；要全面清理并取消非行政审批事项，减少各种资质资格许可，提高办事效率。政府要充分发挥社会组织的积极作用，培育多元的社会组织，降低社会组织成立的门槛，优化对社会组织的管理，提高社会治理能力和公民自治能力，增强人民群众的主人翁意识。此外，要划清中央和地方、上级和下级的职能权限，加大对地方、基层政府的放权力度，中央政府主要负责对全国以及跨区域事项的政策制定和统筹、协调管理等，地方基层政府主要负责本地区的生产经营活动以及基本公共服务提供等。该由地方、基层政府负责的事项，中央、上级政府坚决不要干涉，使地方、基层政府拥有更多的自主性。

3.坚持依法行政

政府要依法履行职责。通过立法形式明确政府的职责，对政府与市场、社会尤其是政府各部门之间的关系要有明确、全面、详尽的规定，“把权力关进制度的笼子里”。加强法律建设，还意味着政府履行职能的方式也要受到法律的制约和规范，在法律和制度规定的框架内行使权力，提高政府工作人员的法治思维和法治意识。完善权力清单制度，向社会公示政府的权力清单及其他民众关注的事项，促进信息公开化。另外，还要改革和完善其他相关方面的制度。对政府机构的编制、人员、部门进行改革，精简机构，提高公职人员的整体素质。以政事分开为原则对事业单位进行改革，明确事业单位和政府主管部门的职责关系，使事业单位去行政化，建立中国特色的公益服务体系。此外，还要完善对政府公职人员的考核激励制度，对其工作定期进行政绩考核和量化，使公职人员相对“体面”地生活，以调动他们正确履行职能的积极性。

4.强化公共服务职能

向社会提供公共服务是传统政府和现代政府的根本区别。在转变职能过程中，政府要不断加强自身服务职能建设，弥补服务职能的不足，提高公共服务供给能力和质量，推进基本公共服务均等化。第一，丰富公共服务内容和方式。在内容上，面对不同群体、不同层次的各种需求，政府要向社会提供多元、个性化的公共服务和产品。另外，人们的需求是不断变化的，这就要求政府及时“更新”公共服务产品；在方式上，政府要彻底改变传统的大包大揽以及行政命令的方式，在合理定位市场和社会职责的基础上，引导市场和社会力量逐步参与到提供公共服务中。第二，加大对公共服务的财政投入。针对我国目前存在的公共服务财政投入较少的状况，要加大对这方面的财政投入，扩大公共服务的覆盖范围，尤其是要增加对教育、医疗、社会保障、生态环境等与民生密切相关的基本公共服务的投入力度，尤其是使基本公共服务更多地向农村地区、落后地区倾斜，扩大财政支出的公共性和普惠性。