地铁突发事件应急能力评价指标研究

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引言

地铁应急管理是一项具有反馈功能的系统工程,建立起地铁应急管理能力的评价指标体系有助于推动地铁应急管理能力的建设。我国在地铁突发事件应急体系及应急能力的研究上还很缺乏,大多数的研究都着眼于地铁的火灾爆炸的方面,因此在具体内容的评价上有很大的局限性。就目前我国城市地铁发展形势来看,建立完善的地铁突发事件应急能力评价指标对我国城市安全和社会可持续发展具有重大的意义,也是城市综合安全减灾的当务之急。

一、地铁应急能力评价的特点

1.地铁应急能力评价是一个多参数、多系统的评价过程。可分为人员伤亡、经济损失、环境破坏和恢复时间作为衡量一个地铁应急能力水平的四个基本准则。而影响这四个方面的因素很多,应急体系的建立情况、法律法规的制定和实施情况到应急知识的宣传教育与普及情况,城市的政治地位重要性到城市的经济发展水平,城市的医疗救护能力到城市消防能力,城市交通系统应急能力到城市技术与设备的开发与研制能力等等,因此在选择影响城市地铁应急能力指标时,要紧紧围绕四个基本准则,突出重点,建立地铁应急能力指标体系。

2.地铁应急能力因素之间关系复杂。影响地铁应急能力的各个因素不单独起作用,此因素产生影响的同时,另外的因素也伴着起作用,甚至制约前一因素。比如地铁的消防能力受到通信能力、交通系统、供水供电的影响和制约。它们虽然各成网络各自独立运行,但相互制约,形成联锁。此外,还有一些因素对衡量地铁应急能力的评价准则起正反两方面的作用,在不同地铁城市发生同样的突发事件的条件下,经济发达的城市受的损失大,但更多可能配备先进的应急救援设备、充足的应急物资、发达的医疗水平,有利于应急救援和恢复重建,在一定的程度上可以减少人员伤亡,缩短城市恢复时间。

二、城市地铁应急能力的规划

城市地铁应急规划是地铁在运营过程中不断实现人、机、环境和管理的相互协调,最大限度减少事故损失。它需要全面、综合的考虑城市地铁的规模、城市人口密度,城市总体布局、财富集聚的状况等许多方面的内容。地铁应急规划本身除了符合国家标准外,在规划布局上应当服从城市总体规划的统一安排。

城市地铁应急能力规划制定的程序和步骤如下图：

图1 城市地铁应急能力规划制定的程序和步骤

1.应急机构。建立统一协调的专门应急机构,对应急处置进行统一领导和指挥,明确责任,及时了解和掌握突发事件和现场应急的信息,并根据所了解和掌握的信息做出科学的决策。同时整合政府职能部门的资源,形成有效有力的应急力量。加强地铁突发事件的监测预警,以及防范工作。在遇到突发事件时,能及时准确的进行上报,并采取及时、果断、强有力的相应应急措施。

2.应急资源的保障。应急资源包括资金投入、应急物资的准备、应急救援力量、应急设备配置,医疗救助等方面。在资金和物资准备上,地铁企业和地铁城市人民政府依照国家预案的相关要求,负责应急设施建设、应急救援等方面经费的投入,同时扩建应急物资储备网络,储备必要的应急物资。在救援力量上,以公安消防力量、武警的为基础,组建地铁专业救援队伍,通过培训,组建具有一定自救、互救知识和技能的志愿救援队伍,同时加快与国际性专业组织和志愿组织的接轨。

3.培训与演练。除了国家预案外,政府和地铁企业也需要制定相应的地铁突发事件应急预案,并与国家预案实现有效衔接。地铁突发事件应急措施采取之后,要形成真正有效的社会应急管理机制,必须有公众的配合和参与,这样能有效控制突发事件。因此,要加强民众的地铁突发事件应急知识的教育与培训,宣传,普及救灾与自救知识,全面提高人民群众的危机意识,提高民众的识别能力和突发事件应急应对能力。

4.信息发布。提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任,建立健全信息渠道和相关的汇报制度,并及时有效的发布突发事件信息。同时,要发挥新闻媒体的宣传引导作用,安定民心,安抚民众。

5.合作协调。国内协作：地铁突发事件应急体系是一个复杂的系统工程,除了组织应急救援、实施各种果断措施外,必须统筹全局,考虑人民群众的安危、社会的稳定、经济的发展、应急知识的普及、科学的研究等方面。同时,加强职能部门资源的整合,明确责任,提高各方面的应急能力,完善突发事件应急体系。

国际的合作：在地铁突发事件发生后,需加强国际间的交流与合作。国际交流与合作可以吸收和利用国际的先进科学技术和理论研究,也可以借鉴国际在地铁突发事件监测预警、应急处理等相关技术上的经验和教训。

6.法律强制。加快应急法律的立法研究,将应急纳入法制化的轨道,促使我国城市地铁应急管理机制的完善,以法律法规的形式明确各职能部门和地铁企业在突发事件应急中的责任。加强应急法律法规体系的完善,确保“有法可依,执法必严,违法必究”的原则在地铁突发事件应急工作中得到落实。

三、评价指标体系建立

1.评价指标的选取

地铁突发事件应急能力的评价涉及到多个因素的综合,供选取的指标较多,若选取带有重复内容的因子参与评价,各指标间没有被过滤掉的信息会使评价结果与实际情况有很大的差距,因此,选取能够综合反映城市地铁突发事件应急能力的评价指标较为困难。

利用层次分析法,根据地铁突发事件应急内容的特点做相应的转换处理。在众多参考因子中选取出了较能综合反映城市地铁突发事件应急能力且没有重复内容的一个一级评价指标和多个二级评价指标,如图2：

图2 城市地铁突发事件应急能力评价指标层次模型

(1)地铁突发事件应急的监测、预报能力。城市地铁沿线都是人口、经济和工业的集中区,各种危险物品生产和储存使得城市有很多潜在的危险源,给城市留下安全隐患。因此,不但要针对现有的危险因素,还要评估、监测与预报可能存在的危险威胁,还要健全城市预测预报的设施建设,对预测预报的精确度等进行评估,注重对公众,特别是经常乘坐地铁的乘客，培养积极参与地铁突发事件报告的意识。

(2)社会控制能力。社会控制在灾害应急管理中发挥着动员社会力量和配置社会资源的作用,是实现灾害应急管理目标的关键因素。主要体现在应急的相关法律法规标准、应急机构职责、相关应急预案的完善程度、实施与落实程度,以及地铁应急知识的宣传教育普及率、应急人员、公众的接受教育的程度,还有针对地铁突发事件的培训演练情况。社会控制能力在地铁突发事件发生的初级阶段,起到了重要的保障作用,保障了初始阶段的应急行为合理性、有效性。

(3)地铁突发事件的防御能力。地铁突发事件防御设施建设对减少突发事件造成的损失有重要的作用。防御措施主要有工程措施和非工程措施两种,工程措施主要包括加强城市建筑的抗灾能力,如抗震、防火、通风、应急通道等非工程措施包括生物措施、加强公众的防灾减灾意识等。另外,加强公众对地铁突发事件的防灾救灾能力也是增强地铁突发事件应急以及城市综合防灾能力的一个有效途径,如定期进行群众参与的救灾演习,普及防灾救灾知识,提高他们的防灾救灾能力。

(4)城市公众的应急反应能力。地铁突发事件的发生具有典型的突发性和不确定性,而且会引起其他方面的危害事件的发生。当事件发发生，若现有的应急措施不能有效地控制事件事态的发展,人们面对突发事件的反应及行为就会成为应急处置中一个决定性因素，在很大程度上这取决于平时日常所受应急知识宣传及教育，主要从突发事件发生时的自救与互救的能力上体现,受应急知识教育程度高的居民自救与互救能力要高于受安全教育程度低的居民。

(5)心理疏导能力。地铁突发事件发生后,政府要通过新闻舆论对社会舆论进行精准控制。由于舆论引导不具备硬约束力,不能强制公众接受,因而要讲究方法。从心理学角度看,大多数人在接受信息时有先入为主的趋向,及时公布信息可以换取信任,制止恐慌。在危机期间,大多数人没有耐心听取长篇大论、进行理性思考,要用通俗易懂的语言简明扼要、真实可靠地给社会公众解释相关的情况及专业知识。另外,这些信息都应该具有较强的操作性,使公众在获得信息时能直接采取有效行动。

(6)政府部门的快速反应能力。快速响应的目标是迅速有效的救援、迅速恢复社会秩序和防止灾情进一步扩大。快速反应包括快速组织疏散公众、组织应急救援、现场医疗救助和现场事态评估等。研究表明,救灾的最佳时间为灾害发生后的72小时以内。在这段时间内,政府部门的应急能力直接影响到应急救援工作的成功与否,医疗卫生部门要快速组织医疗队伍进行医疗救护。同时,对突发事件造成的损失进行快速评估,评估各级应急预案启动的必要性,以及争取跨区应急救援支持的必要性。在救灾过程中,对事态扩大和可能造成次生灾害的可能性进行预估,以免造成更多的人员伤亡。

(7)应急救援能力。应急救援的主要目标就是抢救伤员,保护公众安全,最大限度的减少突发事件造成的损失和影响后果。灾害发生后,政府部门是否能迅速地组织专业的救援队伍和医疗救援队伍投入救灾直接影响到应急救援的效果。因此要求救援队伍要集中力量抢救群众,快速准确确定突发事件的严重程度与影响的范围,且在救援时间和速度上都要求很高,力求越快越好,效率也要求达到尽量高。

(8)应急资源保障能力。地铁突发事件发生后,救灾物资的供应是救灾减灾中的一个重要环节,应急资源的供应是应急救援的基本保障,应急资源的保障能力主要包括以下一些主要内容救援力量保障、医疗卫生保障、交通运输保障、通信保障、科技支撑、设备储备、治安维护、物资保障、经费保障、人员防护与疏散等。各种救灾物品的供应能力、号召社会参与救灾的能力、通信能力、运输能力、灾民安置能力和救灾资金的筹备能力等。

(9)善后处理能力。事发地人民政府负责地铁突发事件的善后处置工作,对突发事件所造成的后果与影响进行评估,同时进行医疗救治、治安、人员安置、补偿、救援物资供应和恢复生产等事项。尽快消除事故灾难影响,妥善安置和慰问受害及受影响人员,保证社会稳定,尽快恢复地铁正常运营秩序。保险机构及时开展应急人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。同时,按照Ⅰ级响应行动、Ⅱ级以下响应行动的要求组建调查组,对突发事件进行调查,调查后的经验学习和改进也是很重要。

2.应急能力评价三级指标体系

地铁应急能力评价指标的设定,在空间上,必须涵盖城市地铁所面临的突发事件背景和各种自然与社会的致灾因素,这是应急能力建设内容设定的现实依据和客观基础。在构成要素上,必须涵盖从自然因素到社会因素、从制度设计到公众行为、从组织效能到工程能力等多种要素。根据地铁应急能力评价指标体系的设置思想、构建原则、国内相关应急管理经验和其他领域的研究成果,从地铁应急系统的功能结构出发,结合地铁系统的相关特点,充分体现地铁应急能力的内涵,运用系统理论中的层次分析法来构建地铁应急能力指标体系,利用专家调查法对选取的评价指标进行筛选,最终确定出了能客观、真实反映应急能力的36个评价指标,如表一。地铁突发事件应急能力评价指标体系可分为三个层次目标层(A)、准则层(B)和指标层(C)。

表1 城市地铁应急能力评价指标层次体系

四、结束语

目前我国地铁处于快速发展之中，地铁突发事件应急体系建设还处于初步阶段，关于应急体系的研究也只涉及突发事件预防与救援方面的研究，且应急能力普遍较为薄弱，对应急能力的研究也还处于初步阶段,急需的就是要建立起科学、规范、系统及完整的地铁突发事件应急体系及应急能力评价指标体系。随着灾害学的理论方法得到越来越多的人认识到，对灾害的研究不再是单一学科的问题，而是多学科交叉和综合的问题，必须要从整体的角度去研究,系统理论方法的应用能很好的解决这一问题。因此，强调运用系统方法研究地铁突发事件应急将是未来发展的一个趋势。