全国社会保障基金投资问题研究

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610000)

一、全国社会保障基金性质及投资运营的必要性

随着我国社会保障体系逐步的健全完善，养老金并轨带来的转型成本问题、退休人员的不断快速增加所带来的养老金支付问题都对社保资金提出了严峻的挑战。为了化解这些挑战带来的风险，使社会保障制度平稳运行，促进我国经济社会稳定和谐，全国社会保障基金应运而生。2000年8月，我国政府设立了全国社会保障基金，基金的来源包括中央财政拨款、国有股划转、投资收益、发行彩票收益以及国务院批准的其他方式筹集的基金。基金设立的目的旨在筹集和累积社会保障资金，该基金由中央政府直接筹集，全国社会保障基金理事会管理运营。

全国社保基金作为国家社会保障储备性基金，是社会保障制度得以生存下去的最后一道保险。一方面，全国社会保障基金的充实可以弥补通货膨胀带来的资金缩水。在通货膨胀影响下，人们的生活费用会增加，尤其是退休职工，要想维持现有的基本生活水平，就必须领取更多的养老保险金；另一方面，缓解人口老龄化的压力。据预测显示，我国到2050年的时候，城镇企业的退休职工和在职职工的人数的比例将高达55.46%，将会多出8000万人次的离退休职工。人口老龄化现象的加速进程，使得我国社会上需要享受养老计划的人数增多，缴费群体变少，这就增加了给付的压力。另一方面随着人均寿命的提高，享受社会保障待遇的期限会大大延长，也就是说社会需要支付养老保险的期限也在延长，这无疑增加了社会和国家的支付压力。全国社会保障基金实现保值增值，可减轻未来社会这方面的支付压力

二、全国社会保障基金投资运营现状分析

(一)全国社会保障基金运营成效

1.投资规模

自全国社保基金创立吋，其投资规模仅为200亿，经过了十几年的发展，截止2017年末，基金投资规模已经达到20716.9亿元，近乎制度建立之初的一百倍。两大资金来源财政净拨入和投资增值贡献，分别累计达到8557.18亿元和9,744.85亿元(其中累计投资收益8,984.98亿元，基金公积和报表折算差额合计759.87亿元)。2005年之前，全国社保基金或因处于前期探索试水阶段的原因，规模增长较为缓慢，2005年以来近十年间规模扩张趋势明显，仅在2011年、2016年因国内资本市场低迷等因素而出现增幅放缓或轻度负增长现象。

2.投资组合

目前全国社保基金的投资组合经逐步发展，主要由三个方面构成：一是境内金融资产投资，以银行存款、债券、股票及证券投资基金等为主，二是境内实业投资，涵盖直接股权投资、股权基金投资及信托投资等。三是境外投资，具体涉及包括境外的银行存款及票据、大额可转让存单、债券、股票、证券投资基金，以及短期、远期等衍生金融工具等。全国社保基金的投资组合遵循如下规定：一是银行存款和国债比例不能低于50%，其中银行存款比例不得低于10%，在一家银行存款数额占比不得超过基金银行存款总额的50%；二是企业债、金融债、地方政府债投资比例不高于20%；三是证券投资基金、股票投资比例不得高于40%；四是信托投资比例不得高于10%，股权基金投资比例不得高于10%；五是境外投资比例不高于20%。根据目前公开资料整理分析，第一、三项即银行存款、国债、证券投资基金、股票等占据了全国社保基金投资组合的绝大部分。

3.投资收益

整体而言，全国社保基金投资收益处于不断向好的趋势当中。经过十几年的持续投资运作，如图1所示，自全国社保基金成立以来，一方面中间经历了2008全球性金融危机及其持续的后续效应影响所产生的金融市场环境变化，以至2008年、2010年、2011年、2016年收益分别较前一年有大幅下跌，出现了一定的不稳定性。另一方面考虑到全国社保基金战略储备的特殊属性，从长期性投资的角度而言，其年均投资收益率8.37%，而同期年均通胀率仅为2.33%，较好的完成了基金保值增值中抵御通胀的相关要求。

图1 全国社会保障基金历年收益率

资料来源：全国社会保障基金理事会网站

(二)全国社保基金投资中存在的问题

1.投资目标不明确

成立全国社保基金的主要目的是筹集和积累社会保障基金，弥补社会保障支付缺口。发挥社会保障储备与积累及经济预防的作用。然而，缺口的大小难以准确衡量，目前全国社保基金理事会在实际配置其投资组合时，投资目标不明确，并没有实行总体规划，确定投资的目标收益率。而只是按照相关规定的比例限制，安排自身的直接投资与委托合格的基金管理与托管人进行间接投资，而对受托人的投资绩效没有明确的要求。使得自身的直接投资随意性比较大，谨慎性考虑不足，直接投资收益率有限；委托的间接投资不能充分调动市场机构投资者的积极性与专业性，进而影响到总收益率的提高及基金安全性的保证。

2.投资工具单一，投资比例亟待优化

目前，全国社保基金的主要投资对象为银行存款、国债、股票和基金，对实业投资的一些投资形式初步有所涉及，海外投资比例较小，这种投资策略与现代投资理论的要求相差较大。国内外学者研究表明，两种或两种以上相关程度较低的资产能够避免因为同一因素导致的资产缩水可能。那么其投资的种类越多，就越能规避不确定性因素的影响，从而提高投资的安全性。面对未来养老金巨大的缺口，单一投资结构带来的低收益已经不能满足基金保值增值的要求，参照国外成熟市场国家在资本市场上运作的经验，对我们提高管理运作水平有重要意义。

3.投资收益率波动较大且风险较高

全国社保基金自2000年成立以来投资收益一直偏低且不稳定。从全国社会保障基金历年收益率变化情况可以发现，2000年到2005年社保基金的投资收益一直处在10%以下，投资收益率很低。2006年投资收益率有了较高的增长，接近30%的收益率使得全国社保基金迎来了最成功的一年，2007年基金的投资收益率达到顶峰。经历了由偏低到较高的收益率后，受2008年国际金融危机的影响，社保基金受利率影响跌至-6.79%，由此暴露出全国社保基金在投资方式上的问题，投资渠道单一难以抵御金融危机这样的系统性风险。经历了2008年的失败之后，理事会调整投资策略，开始利用多元化的投资工具开发新的投资渠道，使得基金在2009年的收益率开始上升，达到16.12%。但是2010年和2012年的投资收益率还是很低，分别为4.23%和0.84%，2016年投资收益率下降到1.73%，和基金刚开始运营时前五年的收益率相当。

三、优化全国社会保障基金投资运营的建议

(一)在保证全国保障基金的安全性下进行多元化的投资

在面临我国人口老龄化现象严重的情况下，全国社保基金的投资不能过于保守为了规避投资风险而放弃投资收益的投资工具而投资于银行存款和国债等安全性资产上，但是在确定全国社保基金的投资组合时也是应该首先考虑其特点和特殊性质的，同时还要考虑目前资本市场的成熟程度，进行科学合理地投资。然而降低全国社保基金的投资风险的其中一个有效途径就是多元化的投资，学习发达资本市场社保基金投资方式、结构，除了传统的政府债券和银行存款等低风险投资工具外，逐步实验性扩大公司债券、股票，证券交易所指数投资，基金投资，期货、期权投资，海外资产投资等，走出一条适合中国社保基金的投资组合模式。

(二)科学分配现有投资产品的比例

全国社保基金按照目前的资产配置结构，其投资的收益及抗风险能力相对于其巨大的增值力而言还有很大的差距。理事会及其委托管理人需要按照严谨的投资思路，计算分析其各资产的配置比例，以使其风险收益相匹配，实现安全性得到保证下的最优配置。首先预测社会保险基金的未来缺口，然后根据全国社保基金必须弥补社会保险基金的缺口这一设置前提，计算目标收益率，最后根据目标收益率确定现有投资产品的配置比例。当然随着国家经济的发展、人口结构的变化，社会保险基金的预测缺口也会发生变化。随着我国资本市场的不断完善、专业性人才的不断补充，现有投资产品的风险与收益情况也会发生变化，所以理事会及其委托投资机构需要不断更新其预测分析结果，不断调整产品配置结构，以达到增值的要求。政府规定的各资产比例限制也需要随着经济的发展及保值增值的需要而不断调整，已有的比例限制应该借鉴日本社保基金投资的经验，采取浮动范围的补充或者调整。

(三)建立严格的投资运营监管体系

过去 5年全国社社会保险基金监督制度建设快速推进，监督手段明显提升，投资市场不断规范，专业化队伍建设得到加强。按目前社会保险基金收支的规模，违规资金率每下降 0.1 个百分点，就意味着减少近百亿元的损失。但是近几年，社保资金违法违规运用事件频发，如广州社保基金挪用案和上海社保弊案，折射出地方社保之忧。这些案例反映出我们在公共基金管理方面存在的一些问题。为提高社会保障基金投资的效率，保证社会保障基金投资运营的保值和增值，必须建立一套健全的监管体系。加强全国社会保障基金运行机构的内部控制和基金投资管理的外部监督，各级社会保障经办机构以及有关运营机构作为基金收支运营管理的主体必须健全内部财务制度，加强基金规章制度建设，建立科学的全国社保基金投资决策的风险控制系统。另外，还应注重审计监督与社会监督的加强，对全国社保基金收缴和支出、运营和管理的监管，推进建立行政监督与社会监督结合的有效机制，使全国社保基金“在阳光下运行”。