惠山区低效产业用地再开发利用规划研究

姜 敏

（无锡市规划设计研究所，江苏 无锡 214031）

1 产业用地利用现状分析

惠山区土地总面积约325km，随着工业化和城市化的快速发展，惠山区土地开发强度已接近50%，而惠山区“十三五”规划期末（2020年）建设用地总规模为24.5万亩，当前建设用地实际规模已达24.3万亩，可用空间仅2 000亩。

根据《无锡市惠山区工业用地综合效益评价报告》，选取其中4 886宗工业用地（面积为85 561.6亩）进行评价分析。截至“十二五”规划期末，惠山区工业用地综合效益评价范围内的企业总营业收入1 776.3亿元，总税收69.6亿元，综合容积率平均为0.75，建筑密度平均为48%，地均从业人员为3.3人/亩；企业亩均计税销售收入207.6万元/亩，在无锡市排名第7，低于全市234.4万元/亩的均值；亩均税收8.1万元/亩，位列第6名，同样低于全市11.9万元/亩的均值（见表1）。

表1 工业用地地均产出情况统计

根据表1统计分析，全区亩均产出高于200万元的宗地面积占总宗地面积的26.94%。

如图1所示，亩产高的地块，在整个空间上呈现出零散分布的态势。

图1 工业用地地均产出示意

2 现状产业用地利用存在的问题

2.1 部分现状用地与城市规划存在矛盾

调查显示，惠山区约有30%的现状产业用地不符合规划要求，主要由于惠山区早期乡镇企业发展处于村级区域。2003年，为了实行“三集中”模式，惠山区停批村级新增产业用地，产业项目实行招拍挂模式，所有产业项目根据相关规划逐步向园区集中。

2.2 部分土地利用强度较低，闲置率较高

部分土地投入量少、利用强度低，同时有部分闲置率较高的土地，其建筑占地面积和建筑面积均较小，闲置率大于90%，此类工业用地主要分布于各镇、街道老旧工业园区，属于第1批向园区聚集的小型企业。由于当时政策环境较为宽松，早期工业项目实行花园式工厂建造模式，导致项目用地容积率偏低，实际建设容积率普遍为0.7左右。

2.3 部分工业企业存在历史遗留问题

部分企业用地存在少批多用、未批先用等行为，该类企业主要分布于原村级工业小园区和老城镇区域。

2.4 缺乏企业有效退出机制

一些低效工业企业存在退出顾虑，主要是企业退出后的保障性工作，如员工安置等问题；企业自身对低效的认识不足，认为只要污染不严重，就可以接受；缺乏相应的补偿措施，导致企业主动退出的积极性不高；部分地方政府担心企业退出后，年终经济指标考核完不成、数据不好看或排名落后其他乡镇，面子上过不去。

2.5 市场供求信息不对等

政府尚未建立有效的市场资源信息共享平台，部分老旧企业发展主要依靠自身信息渠道经营。市场主体收购或租赁多宗地块实施再开发、部分企业有空余厂房想转让出租、部分企业发展需要空间的过程中，出现供求信息不对等情况。

3 低效产业用地再开发利用模式及策略

3.1 政府主导模式拆迁新建型

1）位于规划建设区内的土地，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，政府与拟改造地块内所有土地权利人协商收储，促使原低效工业用地转变为规划确定的经营性用地和其他公共设施用地，提高土地开发强度。改造后用地性质和开发强度均有改变。

2）位于规划建设区外的土地，对政府因实施城乡规划进行再开发改造，需异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，通过协议置换方式依法收回原土地使用权后，对原土地重新开发利用。

3.2 政府引导企业与市场合作再开发型

1）在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，政府引导市场主体与拟改造地块内所有土地权利人进行合作再开发，市场主体必须依据规划建设条件编制改造方案。改造后的用地性质不变，开发强度提高，提高了企业的生产和经营能力。

2）经县（市、区）政府批准，根据城乡规划，政府引导企业实施“退二进三”，企业利用已有存量建设用地对原有建筑进行拆除重建、拆改结合等，改变土地用途并依法办理土地使用手续。

3.3 政府引导企业自身整治型

1）根据政府相关政策，对符合规划要求的企业项目实施增资技改，指原土地使用权人为提高企业综合用地效益、提升环保指标，对企业进行扩资、技术改造等。

2）政府出台相关政策，鼓励位于规划工业园区的老旧企业进行改造整治，充分利用原存量用地进行整改扩建，提高土地使用强度。即经城乡规划主管部门批准，在不改变用途的前提下提高土地容积率，增加建筑面积，对超过规划用地容积率的用地免征土地出让金并给予一定补偿。

4 低效产业用地再开发规划应对措施

4.1 提高规划协调性，实现多规合一

充分运用弹性规划技术，提高规划横向和纵向的协调性，注重城市规划与其他专项规划结合，将惠山区城市用地规划、土地利用规划及其他专项规划衔接融合，实现多规合一，实现优化城市空间结构、土地利用结构与人居环境的多元目标。

4.2 坚持规划引领，促进低效产业用地再开发的合理利用

坚持规划引领，及时修编各镇、街道控制性详细规划和实行控规动态更新，合理确定改造开发的方向和目标，促进城镇低效产业用地再开发的合理利用；严格控制城市增长边界，确保城市规划用地布局与土地利用、基础设施配套等规划布局合理、规模相配、定位相符、功能相适，科学划定重点项目建设用地区域，为今后重点项目落地创造条件。

4.3 优化工业园区产业结构，推动产业用地节约与集约利用

依据《无锡市“十三五”工业用地布局规划》，结合低效产业用地再开发专项规划，优化调整工业用地的空间布局与产业结构，进一步科学规划惠山工业转型集聚区、石塘湾工业园区、原溪南工业园区等工业园区发展定位，推动同类产业向同类开发区和工业集中区集聚，强化节约与集约用地、高效利用土地资源相结合，加快工业转型，推动传统制造向高端制造转变，惠山制造向惠山创造升级。

4.4 坚持依法行政，实施规划优化服务，强化规划实施管理

坚持依法行政，严格按照城乡规划法律、法规、技术规定等进行建设项目规划审批，强化规划实施管理，维护规划的严肃性，确保建设项目依法规范建设和土地高效利用。

加强规划服务意识，积极主动与相关部门进行沟通协调，协同配合，对列入低效产业用地再开发的企业进行规划前期指导。对符合城市规划要求且由企业自身主导低效产业用地再开发的项目，实施规划绿色通道服务，及时做好项目审批、实施、竣工验收工作。

5 结语

目前，惠山区建设项目可利用年度农用地指标只有500亩左右，实行低效产业用地再开发利用已迫在眉睫。坚持规划引领，实施高效的规划研究与服务工作是促进城市低效产业用地再开发利用的前提与保障。推进低效产业用地再开发，有利于更新惠山区城市景观格局，推动城乡统筹发展，进一步完善惠山新城的城市功能，改善城乡面貌，带动生产生活生态环境全面优化，切实推进惠山区城乡统筹发展。