乡村振兴背景下对乡村规划师制度的思考

2019-07-03广东省城乡规划设计研究院

城市建筑空间 2019年5期

文/广东省城乡规划设计研究院黄浩

0 引言

2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》由中共中央、国务院发布，《意见》指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。实现民族复兴的中国梦，重点在农村；建设美丽中国，重点也在农村。随着城乡统筹实践进一步深入，乡村地区规划建设需准确把握乡村振兴科学内涵，挖掘乡村的多种功能和价值，而广大乡村地区长期以来缺乏专业人才，对进一步发展造成极大限制，规划建设领域专业人员需深度介入，持续助力乡村地区规划建设，满足乡村地区对强化规划建设工作的迫切需求，推进乡村规划师制度是实现上述目标的重要途径。

1 乡村规划师制度实践概况

1.1 成都

成都首创乡村规划师制度，自2003年以来，乡村规划师招募面向社会，采取公开招聘、征集机构志愿者和个人志愿者、选调任职、选派挂职等方式，配置到乡镇一级，具有“全域覆盖、事权分离、广泛参与、持续长效”特点。通过推进乡村规划师制度，吸引了海内外、行业内的专业技术人员参与乡村规划建设，为成都城市建设作出了巨大贡献。

1.2 杭州

杭州市通过实施驻镇规划师、乡村规划员、乡村规划联络员制度，为乡村规划科学编制和实施、乡村规划建设监督管理提供人力和技术支持，三者在乡村规划建设中分工明确，各有侧重又相互配合，目前正在试点推进中。具有“全域覆盖、全程服务”特点。

1.3 珠海

珠海市通过村庄建设规划编制项目后期跟踪服务的形式，由参与珠海市村庄建设规划项目编制的规划设计机构以“结对”方式，选送符合条件的专业技术志愿者配置到村。由于乡村规划志愿者全程参与“结对”村庄规划，熟悉情况且专业程度较高，能较好解决村庄规划实施过程中遇到的问题并将规划持续贯彻进村庄建设活动中，对珠海市美丽乡村建设持续推进作出巨大贡献，具有“人村结对、持续实施”特点。

各地乡村规划师制度实践对提升乡村规划建设水平起到巨大推动作用，但因尚处探索阶段，在乡村规划师制度实施过程中，暴露出一系列亟需完善之处，尤其是在乡村规划师的定位与职责、人才构成机制2方面。

2 乡村规划师定位与职责

2.1 问题分析

成都市对乡村规划师的定位为“成都市郊区（市）县乡镇乡村规划师”，是由区（市）县政府统一选拔任命的专职乡镇规划技术负责人。在职能上仅代表乡镇党委、政府履行规划编制职责，不代替相关职能部门的行政审批和监督职能。乡村规划师只配置到乡镇，而乡镇本身的规划建设工作就很繁重，乡村规划师常无暇顾及真正的“乡村”基层规划建设，其实主要在进行“乡镇规划师”工作。

杭州市通过《关于实施驻镇规划师和乡村规划员制度的工作意见》《杭州市乡村规划联络员工作规程》2个文件明确了驻镇规划师、乡村规划员、乡村规划联络员各自的定位与职能。驻镇规划师主要对乡镇整体发展进行跟踪研究并参与规划建设的研究决策，提供技术服务与指导，不参与具体的规划管理工作；乡村规划员更偏重于乡村规划的实施管理，主要包括乡村建设规划许可证核发、批后跟踪管理及农村住房的定位放样、基槽验线、主体完工复核等具体工作；乡村规划联络员主要通过参与村庄规划编制和规划宣传来推进村庄规划实施。成都、杭州将乡镇一级的乡村规划建设监督管理工作分为3方面且由专人负责，能更有效推进乡村规划建设。杭州市在2018年年底开始推行这一制度，尚未有相关实践反馈。

珠海则是以乡村规划志愿者的形式，直接服务于村“两委”，对村内涉及规划、建设事务的决策提供参考意见，但因以志愿者形式参与村庄规划建设，参与时间有限，且各村对村庄建设的热情与投入度参差不齐，导致推行乡村规划志愿者的实际效果不如预期。

2.2 完善建议

因乡村地区规划建设工作纷繁复杂，且地方财力有限，综合分析成都、杭州、珠海的建设经验，建议乡村规划师由2个层级构成，即由配置到乡镇的专职乡村规划师及“结对”到村的乡村规划志愿者构成，实现对乡镇、村两级全覆盖。

专职乡村规划师定位上应是杭州的“乡村规划员”与成都“乡村规划师”的结合体，在县（区）级规划管理和乡村基层规划建设之间起到纽带作用，重点是“乡村”而非“乡镇”，直接着力于“乡村”基层规划建设。乡村规划师作为专业技术人员，既从乡镇角度为上级规划决策提供建议，同时也由上级规划管理部门直接管理，对乡村地区的规划管理起到监督监察作用，同时还需将上级决策转译成百姓听得懂的规划建设指导意见，成为上下级沟通的桥梁。

乡村规划志愿者对口行政村进行一对一服务，直接服务于村两委，为乡村建设活动提供技术指导与协助，直接助力乡村建设。

3 乡村规划师人才构成机制的分析与建议

3.1 分析

3.1.1 成都

乡村规划师主要通过社会招聘、机构志愿者、个人志愿者、选调任职和选派挂职等途径选择。其中的机构志愿者和个人志愿者因无明确的工作任务要求，很少为乡镇规划管理工作投入时间和精力。

3.1.2 杭州

分别采取购买服务（驻镇规划师）、聘请任用（乡村规划员）、两委兼任（乡村规划联络员）3种方式配备。驻镇规划师任职包括全职和兼职2种形式，乡村规划员任职方式为全职，乡村规划联络员一般由村两委干部兼任，实现了从镇到村全覆盖。在该机制下，重心依然在镇层面，缺乏直接服务于村两委的专业人员，乡村规划员要面对全镇的乡村规划建设管理问题，工作量不可小觑。

3.1.3 珠海

通过对村庄建设规划编制项目的后期跟踪服务，专业技术志愿者来源于参与过珠海市村庄建设规划项目编制的规划设计机构。乡村规划志愿者不驻村，主要采用电话、电子邮件形式对所服务的村居的规划建设工作进行指引，但因缺乏在镇（街）层面的专业人员配置，在镇（街）内部的乡村规划建设方面的专业统筹有所欠缺。

3.2 建议

3.2.1 专职乡村规划师

以聘请任用为主，选调任职和选派挂职为辅，应强调专业性，招聘重视专业背景与工作履历。同时，完善人才流动政策，出台长效化政策，如明确社会招聘的乡村规划师被连续聘任若干期后可获得政府正式编制等规定。将乡村规划师纳入人才库管理，储备规划专业技术人才，根据工作需要适时补充到规划技术人才队伍中。

3.2.2 乡村规划志愿者

因乡村地区情况各异，面临问题各有侧重，应尽量保证人才的专业化和多元化，适应所服务乡村的具体要求即可，不强调其专业。根据实际需求确定乡村规划师选聘的专业范围，包括但不限于规划、建筑、结构、园林、景观、道路交通、市政工程、建设管理等专业领域。同时，应考虑乡村发展的实际情况，可将乡贤、乡村工匠等纳入考虑范畴。

建立共享交流机制，鼓励乡村规划师日常交流，保证乡村规划资源的开放和共享；定期组织乡村规划师的考察和培训活动，汲取先进经验。同时，应建立完善的流动机制，保证乡村规划师的多渠道人才流动，保障乡村规划人才资源的持续与更新。