治理“为官不为”的实践探索——以黔西南州干部召回管理制度为例

杨丹

（四川大学公共管理学院，四川 成都610065）

所谓“为官不为”，指的是党政干部没有按照岗位要求履行其应尽的职责，表现为履职不及时、准确，甚至是不履行职责，给国家治理和人民利益造成危害。“为官不为”从来不是这个时代独有的问题，而当下之所以暴露出来并成为一个严重的问题，与特定的时代背景分不开。十八大以来，党中央以反腐为切入点开启了全面从严治党的新篇章，着力整治党政干部生活中、工作中的“不正之风”。随着从严治党的深化，我国党风政风明显好转，“吃拿卡要”、“乱作为、胡作为”等官僚主义现象明显减少。然而，干部中却也产生了“为官不易”的思想，面对从严治党的高压态势，一些干部怕因工作出错丢了“官位”就干脆不干事、没了“油水”就不想干事。“为官不为”一旦在干部中滋生并蔓延，就会使国家的各项政策执行受阻，进而影响干部与群众的关系，损害政府形象。积极探寻“为官不为”的治理之道符合当下的实际需要，并对国家治理能力的提升具有重要意义。

一、困境：当前治理“为官不为”的制度难点

“为官不为”行为本身的复杂性和表现形式的多样性，使得治理的难度相当大。治理“为官不为”的难点在于：如何精准识别“为官不为”行为并对不为者进行有效的问责。

识别是问责的前提，“为官不为”不同于干部其他明显的违规违法行为，它的表现形式多样，影响程度大小不一，且具有很强的隐蔽性，现有制度和机制很难将其精准识别出来。在我国公务员考核中，虽然要求对公务员“德、能、勤、绩、廉”进行全面考核，但由于“为官不为”的表现形式多样，像工作态度不积极、思想上不积极进取这类具有较强主观色彩的指标，在考核中往往难以科学量化。此外，我国《公务员法》规定：“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。若在年度考核中，连续两年被确定为不称职等次的，按规定予以辞退。”这条规定明显过于严厉且缺乏灵活性，“结果导致很多领导和同事不愿意将不作为的干部评为‘不称职’”[1]，也就无法及时将不作为的干部识别出来，这在一定程度上让不作为的干部更加有恃无恐，却打击了认真积极工作的干部的积极性。

我国目前的问责制度主要侧重于干部有错的显性问责，却很难对“为官不为”进行问责。我国行政问责尚未制定出专门的全国性法律，只有地方政府层面制定的问责办法，各地标准和程序不一，实施起来缺乏统一和规范。问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守，因此也没有形成常态化的问责机制，对于像“为官不为”这样随时随处可能发生的行为，行政问责所能发挥的作用明显有限。此外，就问责事项和对象来看，问责大多启动在严重社会不良影响、或严重危害国家和社会利益的重大事件发生后，“且往往把目光盯在‘一把手’身上”[2]。对于普通干部出现的影响可大可小、危害可轻可重且隐蔽性更强的“为官不为”行为，行政问责却鲜有关注。

二、探索：黔西南州“干部召回”的具体做法

2013 年黔西南州兴仁县委在党的群众路线教育实践活动中开展“向惰政宣战、向惰政问责”主题活动，并在活动中研究出台了《兴仁县不胜任现职干部召回管理办法（试行）》，该做法随之得到了州委高度肯定。2014 年9 月州委组织部发布了《关于在全州开展不胜任现职干部召回管理工作的通知》，要求各县（市）以及州直各单位借鉴兴仁县干部召回管理的做法，结合本地实际出台召回办法。自此，一场着力整治“为官不为”的实践探索运动在全州铺开了。

（一）组建工作队伍

为保证干部召回工作在全州的顺利有序推行，黔西南州成立了州委不胜任现职干部召回管理工作领导小组，负责对全州的干部召回工作进行统筹和指导。为保证从上到下各级各单位信息沟通的及时、通畅，又建立了干部召回工作分管领导和联络员联系制度，负责传达上级要求和反馈执行中的问题，保证干部召回制度实施有条不紊进行。

（二）做好宣传工作

任何一项新制度的推行都需要良好的社会舆论，否则就会面临很多阻力。获取人民支持的前提是让他们了解该制度，因此，宣传工作必不可少。黔西南州相关部门全方位、多渠道协调对接多家报纸媒体和网站进行该制度的宣传报道，包括《人民日报》、《贵州日报》、新华网、凤凰网等，并充分运用微博、微信公众号平台加大宣传报道力度，让人民广泛知晓并了解干部召回制度，同时也借此展示政府对此制度的重视和推行的决心。此外，州委活动办还编写并发放了极具可读性的《干部召回管理工作法》宣传手册，手册介绍了干部召回管理制度实施的目的、意义和做法，并配上流程图，让人一目了然。最后，州委活动办开通了干部召回专用电子邮箱，用于接收群众来信，解答群众疑惑。这一系列宣传工作为干部召回制度的全面铺开奠定了良好的社会基础，也有利于广泛听取社会各界的声音，及时调整制度中不恰当的部分。

（三）制定召回办法

州委在借鉴了兴仁县的做法的基础上，出台了《召回管理工作方案》，《方案》列出“不想干、不会干、完不成年度目标任务、闹不团结、违规违纪”的五类干部、30 种实施召回情形，并明确了召回的基本原则，同时强调各县（市）、义龙新区以及州直各单位要结合本地实际，因地制宜制定实施办法，这给各单位留下了探索空间。

干部召回实施程序如图1 所示，但在一些具体的环节中，各单位的做法又有所不同。在提出建议召回对象的环节，很多部门创造性地采用了不同的工作方法：州工商局、水库和生态移民局采用“负面清单”管理召回法，将干部在日常工作中出现履行岗位职责不到位、工作任务未按要求按时限完成、违反党纪政纪等情况列出详细清单进行管理，最后根据工作人员的负面清单记录情况提出建议召回的对象；州环保局采用“记分考评”召回法，每年度每人基础分为100 分，考评领导小组办公室对干部每月考评记分情况进行汇总，对在每月一次的常规工作考评中连续三个月被记负分人员以及在每年度考评周期内累计得分低于90 分的人员，提请党组会议研究确定召回对象。此外，还有督查通报召回法、民意调查召回法、业绩考核召回法、“双星”创建召回法等，大多部门单位都同时采用多种召回办法，以此畅通民意表达渠道。

在单位提出建议被召回的人员后，需要由相关党委组织部门研究决定是否进行召回，并决定召回管理的方式，其中达到辞退或解聘情形的直接予以辞退或解聘。召回管理方式有集中教育、跟踪考察和组织处理。集中教育是所有召回对象都必须进行的环节，一般以一定时期内的集中上课、培训、军训等形式进行，包括思想政治教育、工作技能培训等。教育培训不合格及初始确定为需要跟踪考察的人员还需进行跟踪考察，该环节通过把召回人员安排到一些重点项目建设或中心工作，进行为期1—6 个月的考察，以此观察他们的工作态度和实际行为有无转变。集中教育和跟踪考察合格的干部都能回到原工作岗位。跟踪考察不合格者及初始确定为需要组织处理的干部则需进入组织处理环节，组织处理方式有降职降级、免职、转岗和待岗。

图1 干部召回管理流程图（图片来源：本研究整理绘制）

（四）建立“四位一体”干部管理机制

2016 年5 月，黔西南州委出台了《关于建立完善“四位一体”从严管理干部机制深化干部召回管理工作的实施方案》，提出要建立和完善目标管理、岗位责任、正向激励保障、负向约束惩戒“四位一体”机制。目标管理始终坚持量身定制和动态增加，做到科学、合理、规范、精细，明确年度目标、季度目标和月度目标，在此基础上将目标进行分解，具体分解到各个单位、各个人，以保证目标清晰、权责明确。岗位责任落实机制坚持科学定岗定责，细化岗位责任，建立清晰具体的岗位责任清单，细化到岗、落实到人。在精准考评的基础上对干部实施正向激励，对按时按质完成给定目标任务、工作中认真落实岗位职责、综合表现优秀的干部，根据实际情况，采取“菜单式”、个性化激励方式。负向惩戒约束机制上强调推行干部召回管理，畅通干部“下”的渠道方式，及时调整不适宜担任现职干部。

三、破局：“干部召回”治理“为官不为”的有效性

在整治“为官不为”的问题上，黔西南州探索实施的干部召回制度是具有开创性的，在兴起之初就显示出强大的威力，一度引发社会各界的强烈关注，中组部还亲自到贵州省去调研了干部召回管理制度，全国其他一些省市也到黔西南州进行考察和学习，目前云南、湖北、江苏、浙江等省份也在大力探索实施该制度。

（一）促使干部干事创业的局面形成

据调查显示，干部召回制度实施一年后，全州7.5 万余名干部中，已有1900 名不胜任干部被召回，占干部总数的2.53%。其中处级干部26 名，科级干部397 名。经过教育培训，有1426 人回到原来单位，84 人转岗、67 人待岗、51 人被免职、36 人被辞退，全州千余名被召回干部无1 人申诉或上访。在群众满意度测评中，黔西南州从上一年的全省第9 位上升到第3 位，干群关系明显改善。此外，各个单位的领导也纷纷表示“人好管了，工作任务好安排了”。以前开会经常出现的干部迟到、早退、会场接听电话、随意走动、打瞌睡或开小会的情况不再出现了；以前一些干部上班喝茶、看报、上网、各个科室随处逛、与其他人聊天的现象明显减少了。干部召回制度的实施，使干部工作作风得到了极大转变，促使干部干事创业的局面形成。

（二）实现了从“领导干部”到“一般干部”的问责对象全覆盖

“为官不为”行为在发生对象上具有广泛性，既可能出现在领导干部身上，也可能发生在一般干部身上，且相对领导干部而言，非领导干部是一个更为庞大的群体，他们受到外界的关注更少，其不作为行为也就更为隐蔽，发生频率也更高。现行的行政问责制多把目光落在领导干部身上，对普通公务员的不作为关注度远远不够，更难以对其进行有效问责。干部召回制度正好弥补了这一缺陷，它在召回对象上实现了全覆盖，没有明确区分领导干部和非领导干部，不存在特殊性。眼光既向上看，也向下看，落实了全面从严治党的要求，对所有干部的“为官不为”行为震慑明显。

（三）在处理手段上实现了“人性”与“理性”的统一

“为官不为”情节有轻有重，危害可大可小，处理方式理应科学灵活。干部召回制最明显的一个优势或特点就是：对于不作为的干部，“它既非不问青红皂白的‘一棍子打死’，亦非无休止地‘下不为例’”。干部召回重在对有问题的干部进行“维修”，而不是将他们彻底“抛弃”，给了干部一次改正的机会，“维修”合格后，大部分的干部仍然能回到原有工作岗位，这充分体现了它的人性化。但这并不意味着对任何无底限行为的放纵，情节严重者仍将面临组织处理，包括转岗、免职、降职、降级、待岗甚至是辞退、解聘，这也给“为官不为”者一个警醒：干部召回制度不是隔靴搔痒，它具有制度的理性和刚性。干部召回制度在管理干部上能够做到宽严相济，手段灵活多样，兼具人性和理性，这是它的独特优势，也契合了对不作为干部处理的要求，更能让他们从心底接受并认可该制度。

四、思考：让“干部召回”对“为官不为”持续发力

干部召回管理制度在治理“为官不为”问题上具有其独特的优势和有效性，理应将该制度推向常态化。但目前来说，干部召回管理制度还属于“新生事物”，实践中也还存在一些问题，还需不断探索和完善才能保持其生命力，实现对“为官不为”的持续发力。

（一）建立科学的容错纠错机制

从根本上解决干部“为官不为”问题应包括两个步骤：一是聚焦问题，强化要求和惩治，以有效的制度和环境压力压缩“为官不为”的生存空间；二是跳出问题本身，营造良好的制度环境来引导和激励干部积极有为[3]。

黔西南州在实施干部召回过程中十分重视纠错，但也存在着过于急切、用力过猛的问题，没有合理“容错”。一些地方在实施该制度时，给各个单位强制分配“召回”指标，这给那些本身编制就很少的小单位带来了不小压力，导致被“召回”的干部也有很大情绪。比如兴仁县在制度实施初期，规定35 人以下单位最末一位“召回”，70 人以上单位末三位“召回”，中间规模的单位末两位“召回”，这一规定导致一些人本来就很少的单位的日常工作受到严重影响，如一些干部工作认真负责，但因为有指标要求还是被“召回”，积极性很受打击。迫于指标召回的压力，而又确实选不出需要被召回的人员时，有些部门甚至实行轮流召回、抽签召回的做法，种种“变异”的做法都违背了该制度设计的初衷，还产生了不少负面效应。

干部召回是为了让干部更好地做好本职工作，召回本身不是目的，如果为追求制度的噱头效应而硬性摊派召回指标，只会造成干部的过度紧张，反而影响他们的正常工作。治理“为官不为”的最终目的是要让干部“积极有为”，只有建立科学的容错纠错机制，才能让积极有为的干部有底气，胡乱作为或不作为的干部逃不过相应的惩罚。那么，到底哪些错可以“容”，哪些错又必须“纠”呢？习近平曾在讲话中提出：“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”[4]坚持“三个区分开来”的容错纠错原则，才能让真正想干事的干部不畏惧错误，敢干敢闯，也能让那些主观故意犯错的干部受到应有的惩罚，体现制度的公平正义。落实容错纠错原则需要建立科学的工作流程和具体的容错认定标准，这需要参照中央政策和法律的有关规定，同时，要根据各地区、各部门的干部队伍实际情况，制定符合实际和便于操作的办法[5]，在对干部进行召回时，要首先对干部进行容错纠错的认定，以免“误伤”干部，打击他们的工作积极性。

（二）尽快形成统一规范的制度文本

制度的规范化是保证其生命力的前提，形成统一规范的制度文本是保证制度规范化的关键。在实施干部召回制度时，黔西南州州委只规定了召回的基本原则和主要流程，各单位和部门可以结合实际情况制定自己的召回办法，这在制度探索初期阶段确实有利于鼓励创新、总结经验。但从长期来看，一项成熟的制度必须具备稳定性和执行的统一性，这就对形成统一规范的制度文本提出了要求。

从黔西南州目前的状况看，干部召回制度相关文本繁多，呈现碎片化。地方各单位都制定了自己的干部召回工作方法，并内容上呈现差异，尤其是关于召回情形的规定，各单位之间的差异较大。有的单位根据召回的基本原则，详细梳理了三十余种召回情形，并且具有较强的可操作性，而有的单位规定的召回情形就十分笼统，缺乏可操作性。即使对于同一召回情形，比如，有单位规定“连续旷工超过7 天”的干部要被召回，有的单位则规定“连续旷工超过5 天”的干部就要实施召回，这样差异性的规定实施起来会引起干部的不满，也就无法保证它的长效性。

由于“为官不为”行为本身的复杂性和多样性，在界定和梳理其表现形式时确实存在较大难度，即使形成了文本也无法将现实中的所有情形穷尽。但作为一项制度来说，我们必须保证它的稳定性和执行的统一性。因此，在实践探索过程中，相关组织部门要善于把实践中的成功经验总结并上升为统一的文本规范，对实施过程中出现的不科学、不规范甚至是有违原则的行为及时提醒或制止，并将规定及时写入制度文本中，才能做到及时纠偏止损，让制度运行真正有法可依，实施规范，防止执行的变异和走样。

（三）以召回制度为载体实现对“为官不为”的综合治理

防治“为官不为”是一个系统工程，要多举措并举。黔西南州在探索干部召回管理制度过程中已注意到了这一问题，因而提出了要建立“四位一体”机制，深化干部召回管理工作。以实行目标管理、制定岗位责任为前提，把激励作为鼓励干部有为的重要手段，把召回作为约束“为官不为”保障环节，努力形成一整套治理“为官不为”的工作推进机制，进而保证干部召回制度能发挥应有的效能。

人的任何行为归根到底都是受心理的支配，如果只是将召回制度作为对干部的一种负向约束来推行，将难以从根本上解决“为官不为”问题，甚至还会产生一些负面效应，令“为官不为”行为更加隐性。干部“为官不为”可能有多方面的原因并且存在个体差异，比如人岗不匹配、激励不健全、监督不到位或者能力不够等，企图单依靠“干部召回”来一劳永逸解决“为官不为”是不现实的，只有全方位完善干部管理制度，才能从根本上解决“为官不为”。

防治“为官不为”必须坚持系统思维，“从干部的宣传教育、交流培养、规范管理、监督问责等多个方面入手，重点构建内容协调、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系。”[6]从干部召回制度的实施流程中可以发现，该制度具有很强的兼容性，它实施的具体环节其实包含或交叉了干部管理制度中的监督考核、培训、组织处理等环节。未来对“为官不为”的治理中，完全可以以干部召回制度为载体，同时有效对接其他干部管理制度，在干部召回的具体环节中，实现干部考核、培训、问责、激励等制度机制有机结合，让干部召回制度不仅仅成为对干部的一种负向约束，更成为促使干部愿为、敢为的正向激励力量，最终实现对“为官不为”的系统、综合治理。●