祁连山自然保护区环境执法调查研究

郑刘涛

【摘 要】祁连山保护区已经受到多部环境法律的规制，环境破坏却屡有发生，针对祁连山保护区环境执法调查研究，将有助于了解这种现象出现的原因，破解当前这种有法不依的困境。文章通过实地调查研究，针对祁连山保护区独特的环境破坏成因、在西部地区独特的生态地位、自身独特的地理环境进行分析，对保护区环境执法进行针对性调研，有利于制定出有针对性的对策，尝试构建起对政府责任的追究机制，进而解决好环境执法难，治理好祁连山环境。

【关键词】环境执法;政府责任;执行难;祁连山保护区

【中图分类号】D927;D922.68【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2019）02-0239-03

0 引言

执法在广义上是指国家司法机关、行政机关及其委托的组织和人员，依据法律赋予的职权和规定的程序，对法律进行贯彻实施的活动。执法在狭义上是指法的执行，是指在行使行政管制权过程中的国家行政机关及被授权、委托的组织和人员，按照法律规定的程序和职权，对法律的实施活动。环境执法是执法活动的重要组成部分，环境保护部门依据法律规定做出决定过程，依据环境执法部门在行政审批、排污费征收、许可、监管、处罚的过程中，实施法律法规和政策，来达到减少污染排放、预防环境污染、处理环境纠纷的目的。

为了研究祁连山保护区环境执法存在的问题，本文以祁连山保护区祁连县作为重点研究对象，主要采取了文献资料分析法、问卷调查法、数据统计法等，对环境执法的现实情况进行分析，问卷调查分为两部分，一部分问卷的主要对象为保护区附近的居民，另一部分的问卷为当地环境执法人员;借助该创新项目总结保护区环境执法存在的具体问题，提出一些改善环境执法的对策，尝试构建起当地的环境责任追究机制，将有助于针对性地研究当地环境执法的特殊问题，对于破解祁连山保护区环境执法困境有重要意义。

1 对祁连县祁连山保护区调研的基本情况

本次调研随机选取祁连县祁连山保护区附近居民为一部分调研对象，被调研对象的主要职业为牧民、农民、环境执法人员。这次调研对祁连县祁连山保护区附近居民发放调查问卷200份，回收181份，有效回收率为90.5%，针对当地环保部门执法人员发放调查问卷100份，收回92份，有效回收率92%;综合调查问卷反馈的意见，反馈的主要问题为以下几点。

1.1 祁连山保护区地理位置制约了环境执法

本次调研显示，对当地居民调查问卷中有180人次认为保护区地理位置偏远，属于高寒地带，交通不便，每年因大雪等封山期较长，有的年份8月份起当地就开始积雪;对环境执法人员的调研中，有88人次认为是由于保护区所辖的范围太大，根据2014年规划调整后，祁连山自然保护区面积为198.7万hm2，再加上外围已经划定的66.6万hm2的保护地带，总面积达到265.3万hm2，相当于天津、北京两市面积总和。在甘肃省辖区内有金昌、张掖、武威3市8县及山丹军马养殖场。祁连山东西方向长度为800 km。但是现实情况是，保护区内执法人员数量有限，执法设备简陋，限制了执法手段的选择，很难进行有效执法。

1.2 祁连山保护区经济发展水平制约了环境执法

祁连山保护区内矿产资源丰富，植被资源也很丰富，但是按照国家政策，为了保护好生态，在这广阔的保护区内不能搞开发，势必将严重影响当地经济发展，虽然可持续发展一直在提倡，但真正落到实处的很少。

各级地方政府对环境问题的重视程度远不如环境政策所倡导的那样高：环境破坏往往是特定生产力水平下经济发展的伴生物，当面临经济建设这一中心任务时，地方政府往往优先考虑的是能够为解决地方社会治理问题提供物质保证的经济增长问题，因此地方政府往往在面临诸多利益的权衡时将环境利益暂时放在一边。长此下去，当地政府对于环境保护的重视程度和环境保护部门的执法力度与环境保护法制定所体现的意图相差太远。这样会使得环境保护执法部门对环境破坏行为实施打击的过程中，常常会遇到手中的执法权利不能顺利执行下去的尴尬境地。地方政府的财政收入中相当部分来自当地的企业，有些企业对当地税收的贡献甚至达到了40%，政府官员因此就成为企业的保护伞。一旦环保局等职能部门开始着手对污染企业进行治理整顿，政府就会出面干涉。

1.3 认为当地环境遭到破坏的时间久远、短期难以恢复的所占比例较高

对当地居民的调研显示，认为是由于环境破坏历史较长，因而导致短期之内难以恢复原状的有170人次，占比达85%，当地的环境破坏开始于20世纪60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盗伐为主，当年有“吃得苦中苦，为了两万五”（每年要完成2.5万m3的森林采伐任务）的说法;20世纪80年代以矿山开采为主;90年代后以小水电开发为主[1]。早期大规模破坏留下很大的生态创伤，需要时间去慢慢恢复。因此，短期之内的环境执法很难收到效果，看不到环境状况的改良，打击环境破坏行为作为当地政府的一项任务，需要被长久地坚持下去。

1.4 认为环境执法困难的占据较大比例

总结了88位环境执法者所认为的环境执法难的表现。其中，认为“环境法律不健全”的人最多，有60人选择;其次分别是“执法人员、手段、经费不足”，50人;“环保部门没有强制执法权”，45人;“地方保护主义”，38人;“管理体制问题”，35人;“职能部门不协调”，20人。认为“环境法律不健全”的执法者对于现行环境法律体系的看法表述有很多，主要有“法律比较柔软，可操作余地不大”“法律法规太空”“法规本身内部有矛盾”“法律法规不健全，没有给环保执法很好的規定和依据”“法律是结果法，而不是行为法，但事实应该是结果法和行为法结合的，这种法律执法比较麻烦，可操作性比较差，不简单明了”“环境法规定太粗糙”等。

2 祁连山环境执法困境的原因

（1）中央政府自21世纪以来，开始将科学发展观确立为指导思想，直接否定了以GDP增长为中心的发展模式，将“绿色GDP”合并到对地方政府经济发展状况的考核当中。但是地方政府面对的最主要的压力和挑战，依然是促进经济的快速发展，因为完成上级任务、实现赶超发展及扩大税收财源等，都是需要财力的支撑，需要经济的发展作为铺垫。由此，当环境污染治理与当地经济发展发生冲突时，地方官员就强调对经济指标的追逐，而忽视环境保护等指标的评判。同时，地方政府依然把推动投资和增长作为首要任务，导致官员在决策和执行时，剔除了生态、自然等价值的思考，进而疏远大多数的群众，在现实中极力讨好资本和商人，不惜牺牲广大人民群众的切身利益以此满足自己的和投资商的利益;更有甚者，为了追求短期之内经济的快速发展，甚至奉行“为环境污染保驾护航”原则，漠视人民群众的健康，为此不惜走向群众的对立面，当出现环境侵权事件时，缺乏内在的激励机制去给当事人提供救济，甚至充当违法排污企业的保护伞。

（2）法律上有难点，要解决环境执法困境，还要实现规则之治。现行的立法没有规范生态破坏型侵权行为的规定，难以为规制生态破坏型侵权提供法律依据，这是执法者认为现行法律导致环境执法缺少依据的重要原因。目前，我国把“环境侵权”作为一种特殊的侵权行为，在立法条文上直接定位成“污染环境造成他人损害”的行为，法院如果受理环境破坏案件，这个法律规定就是最基本和最为重要的法律根据，但是现实中法律对此缺乏规定，导致法院受理该类案件缺乏法律依据，环境破坏行为很难通过诉讼机制被追究责任，进而，环境执法活动缺少司法系统的支撑。

3 调研结论及改善环境执法的几点对策

我国已经是一个处于重工业化中期进程的国家，进入了环境高风险时期，环境破坏事件的频繁发生，预示着生态环境存在着巨大的危机，严重威胁着群众的生命和财产安全及公共环境资源，但是我国目前在环境损害赔偿方面的法律体系存在着重大缺陷，《环境保护法》《水污染防治法》等确立的制度不仅十分原则抽象，而且仅对环境损害做出了规定，尚未建立充分完善的环境损害赔偿制度，致使一些重大的环境损害仍游离于法律的规制之外，处理法律调整的盲点。

3.1 完善环境保护法律体系

目前环境保护相关的法律法规还需要完善，现行环保法对于环境执法只是一些笼统简单的规定，缺乏可操作性，导致环保执法部门执行效力有限，使环保执法部门在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循。为此，可以在制定新环保法律法规时，邀请相关环境执法人员参与制定，借助他们的实践经验，可以使得相关法律的可操作性增强。在此背景下，也可借鉴发达国家成功解决环境问题的经验，包括环境损害立法的经验，制定一部全面系统的、专门的《环境保护法》。

3.2 解决地方经济发展问题

对于环境执法者普遍认为存在着法律不健全、执法能力不足、管理体制缺陷等问题，除了完善立法、進行专门的有针对性的立法之外，正如调研资料和访谈显示的，需要改变地方政府的经济决策和行为导向，在祁连山保护区要转变地方政府及经济发展为中心的思想，从根本上解决环境侵权的行政救济危机。

祁连山保护区内矿产资源丰富，但是为了保护好生态，广阔的保护区内不能搞开发，必将严重影响当地经济发展，为此有必要落实好国家对于保护区的财政转移支付，解决好经济发展问题，上级政府在政策制定上适当考虑地方发展权益，照顾好地方利益，让当地百姓、政府没有经济上的困扰，进而促进当地环境执法的改善。

3.3 构建对地方政府责任追究机制

强化地方政府责任的追究机制，为顺畅环境侵权行政救济机制提供切实的支撑与作用空间。政府承担环境保护责任的主体太过于单一，一般都是由有关的行政机关的工作人员或者环境保护监管人员去承担有关的法律责任，行政机关作为环境监管者却不用承担法律责任，法律法规对此处的规定为空白。因此，环境法律规范应明确规定政府行政首长及政府官员的考核指标体系，明确环境行政问责的对象、范围、条件、后果;同时，增加对地方政府或环境保护部门暂停某项职权的法律责任的规定[2]。只有完善政府环境责任制度，建立监管者的法律机制，改变法律体制的积弊，才能真正避免环境执法部门在环境监管和环境侵权救济中软弱无力的尴尬处境[3]。

参 考 文 献

[1]凤凰资讯.若祁连山继续被破坏“一带一路”通道将受阻[EB/OL].http：//news.ifeng.com/a/20170721/5147096-4_0.shtml，2017-08-08.

[2]吴志红.行政公产视野下的政府环境法律责任初论[J].河海大学学报（哲学社会科学版），2008（3）.

[3]吕忠梅.监管环境监管者：立法缺失及机制构建[J].法商研究，2009（5）.

[责任编辑：高海明]