农民工群体的社会救助该何去何从

刘怡文

摘 要：在工业化与城镇化浪潮的影响下，我国逐渐出现了规模庞大的农民工群体。然而，身份的特殊性使得这一群体始终介于农村与城镇之间，处于“半城市化”的状态。这一状态使得农民工群体面临着无法享受应有的社会救助等一系列社会福利的尴尬局面。结合现有的社会救助政策，分析目前农民工群体社会救助的“真空”现象，以及导致这种现象产生的原因，并针对这一现象提出相应的建议，以期为今后农民工群体的社会救助制度的完善提供一定程度的借鉴。

关键词：农民工群体;社会救助;半城市化;户籍制度

中图分类号：F840        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）12-0046-02

引言

所谓的农民工是指流入城镇地区，提供劳动以谋求在城镇的长期生活，但户籍仍停留在农村地区的一类特殊的候鸟式流动群体[1]。有学者认为，这一群体是“半城市化”背景下的产物[2]。也就是说，城镇化与现代化发展速度的加快对农民形成了强大的“拉力”，同时农村地区人多地少的矛盾形成了强大“推力”，两股力量共同作用使得大量的农村居民前往城镇工作，进而形成了农民工这一群体。尽管农民工群体长期居于城镇，但实际上这一群体并未完全实现身份的转换。相对于其他发达国家的农民工群体的“一步转移”模式，我国的农民工群体向城市转移的模式包括“生存空间城镇化”和“户籍保障城市化”两个步骤。而就目前的情况来看，我国的农民工群体仅仅完成了转移的第一个步骤，被称为“城乡边缘两栖人”。

由于身份的特殊性，农民工群体在城镇中的处境十分尴尬，在许多方面遭受着诸多不公平的待遇。其中，社会救助存在严重的缺失。以建筑行业农民工为例，该群体工作的危险系数较高，然而，这一群体目前能够获取的社会救助十分有限，这为社会的良好运行埋下了重大隐患。鉴于此，本研究结合现行的社会救助政策和农民工群体的生存现状，对这一群体的社会救助问题进行了探索。

一、农民工群体的社会救助现状

2014年，我国颁布《社会救助暂行办法》，成为我国社会救助遵照的法律。随着法律的颁布，完整的救助体系逐渐成型，各項条例或规定的规范性与可行性也逐渐提高。除了内容更加系统化以外，农村社会救助和城镇社会救助完全隔离的局面也逐步改善[3]。由于社会救助起步晚、发展速度缓慢等原因，尽管《社会救助暂行办法》取得了很大的进步，但仍然不太成熟，存在一定的缺陷与漏洞。

就目前来看，我国的农民工群体目前大多只完成了两步转移中的第一步，即日常工作与生活在城镇地区，但自身户籍关系并未发生改变，这导致了农民工群体社会救助的尴尬处境。以最低生活保障为例，《社会救助暂行办法》规定，当共同生活的家庭成员人均收入当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况的规定时，国家给予最低生活保障。但在申请过程中，需向户籍所在地提出书面申请。也就是说，尽管农民工群体长期生活在城镇地区，但若农民工群体需要申请社会救助时，他们需要向户口所在地的乡镇人民政府提出申请，再由相关人员进行评定。不难发现，这不仅加大了农民工群体申请最低生活保障的难度，并且由于农民工群体长期不在户口所在地生活，申请成功的可能性也大大降低。

由此可见，由于身份的特殊性，农民工群体的救助权益被忽略。作为农民工群体社会保障的最后一道防线，现行的社会救助办法对于该群体的适用性不高。

二、农民工群体社会救助缺失的原因

从制度层面上看，《社会救助暂行办法》覆盖面的缺失是导致农民工群体社会救助缺乏的原因之一。除此之外，申请社会救助的繁杂程序也会阻碍群体社会救助的获取。尽管制度的缺漏会导致农民工群体社会救助缺失问题的产生，但仅仅以此作为解释是不全面的。事实上，除了政策的缺漏之外，这一问题还应该从政府、社会组织以及农民工群体本身进行分析。

（一）政府方面

一方面，城市政府部门的财力有限。最新的社会服务发展统计公报显示，就最低生活保障而言，城市地区全年各级财政支出的最低生活保障资金达687.9亿元，政府面临着较大的财政压力。另一方面，部分城市决策者对于农民工群体的认识存在误区。一些城市决策者将农民工群体与城市职工视为两类对立的群体，认为农民工群体进城务工的行为直接加剧了城市原本的职工的失业现象。在财政压力和认识误区的双重作用下，城市政府对农民工群体的救助微乎其微。

（二）社会组织方面

在我国政府力不从心的现状下，包括非政府组织、媒体、公众在内的社会组织在解决农民工群体社会救助的事业上仍然没有体现出应该发挥的作用。第一，非政府组织方面。我国非政府组织还存在管理体制落后、法规制度不健全、资金能力不足、从业人员素质偏低等问题。因此，在实际的社会救助困境当中，非政府组织难以及时提供有效的救助与支援。第二，公众媒体方面。媒体对于农民工的报道存在以下几个问题：报道肤浅，大多只是简单陈述问题的表象，没有深入发掘原因及解决措施;报道内容比较片面，没有涉及到农民工问题的方方面面，报道大多停留在极端讨要薪资方式上;媒体本身对于农民工群体的报道态度存在不客观的现象。这些问题使得公众媒体无法对农民工群体的社会救助问题起到实质性作用。第三，社会公众方面。社会公众是社会当中的重要群体，一举一动都具有“蝴蝶效应”的巨大作用。然而，受舆论的影响，该群体容易对农民工群体产生一定程度的排斥与歧视，明显不利于农民工群体社会救助事业的开展。

（三）农民工群体自身方面

家庭的贫困限制了农民工群体受教育的机会，从而导致了该群体知识文化的欠缺，法律意识的薄弱，自我保护意识不强。这一欠缺主要体现在对法律的认识浅薄、对法律的认同感较高以及法律行为倾向弱几个方面。具体而言，对法律的认识比较粗浅，接触极少;对于判决结果，农民工群体的质疑较少，大多表现为服从;在面对权益受损时，很少有农民工会采取措施维权。尽管新生代农民工的知识素养较高，但大部分人保护自身合法权益的意识较弱。多个行业内很多农民工没有与承包单位或是雇主签订劳动合同;在与承包单位或是雇主发生劳动争议时，相当一部分人无力应对，最终选择忍气吞声。这种现象的普遍存在使得农民工群体对于制度完善、权益保护所起到的“倒逼”作用较弱，一定程度上加剧了农民工群体社会救助缺失的现象。

三、解決农民工社会救助问题的重要意义

（一）保障农民工群体的基本人权

近三十年来，我国的经济建设迅速发展，同时法制建设水平逐渐提高，人权主义在我国的发展到了里程碑的新高度。然而在“民工潮”期间，农民工群体的基本人权没有得到基本的尊重，甚至遭受到了侵犯人权的待遇，“乡巴佬”等带有歧视意味的称呼折射出了农民工群体遭受侵犯的状况。解决农民工群体的社会救助问题有助于加速农民工群体的社会融入，加快身份的转变，这是对农民工群体人权的有力保障。

（二）防范社会风险

目前的农民工群体包括老一代农民工与新生代农民工两大部分。老一代农民工亦工亦农，在进城务工的同时没有完全意义上地离开农村。相比而言，新生代农民工具有两个明显的特征。第一，较高的知识文化水平增强了他们在城镇地区安家生活的意愿，拥有强烈的愿望融入城镇生活。第二，由于对于农业种植技能的缺乏导致了新生代农民工必然无法退回农村生活。如若这部分群体无法融入城市，那么长时间的城市与农村之间的“漂移”状态将持续存在，从而引发严重的社会问题导致社会的不稳定。因此，在新生代农民工逐渐涌入城镇的必然趋势下，农民工群体的社会救助问题的解决符合现实发展的要求，保障了农民工的利益，同时也避免了大规模社会矛盾的发生。

（三）保障国民经济稳定发展

根据国家发布的农民工监测报告数据，从上一代“两栖”农民工到现在的新生代农民工，农民工占第二、第三产业劳动力的比重占50%以上，农民工的力量不容小觑。然而，在此背景下，城镇职工对于相关行业的GDP平均分享率却是农民工群体的5.52倍，差距十分明显且仍在扩大[4]。农民工群体很容易因难以支付城镇的日常开支又无法申请社会救助，而不得不返回户籍所在的农村地区。大规模的农民工撤回农村将对国民经济的发展造成巨大的负面影响，这更加凸显了农民工群体社会救助问题的紧迫性。因此，应为生活陷入困难的农民工群体提供最基本的生存保障，防止大规模的农民工撤离现象发生，维持国民经济的稳定发展。

四、改善农民工群体社会救助现状的建议

（一）完善相关政策法规，扩大人群覆盖面

社会救助作为一项政府公共事业，从法律政策的提出、修改、颁布再到政策法律的贯彻实施都应充分考虑到各类特殊情况以及可能出现的各类问题。在政策法律方面，现有的与社会救助相关的《社会救助暂行办法》存在一定的缺陷与不足，新的法律政策在制定时应考虑三个方面的内容。第一，考虑政策人群覆盖面，将各类特殊人群纳入考虑范围，其中，农民工是应当重点纳入考虑的群体。第二，规避政策规定中的权责不清的问题，明确权利义务主体，避免需要救助的群体在申请社会救助时由于程序的复杂导致的申请障碍。第三，防止法律常常出现的过分抽象不具体的特性与概括性过强内容不详细问题。将权利与义务的内容具体化，具体的操作要具有比较强的可实施性。

（二）加大社会救助的资金投入

社会救助支出是政府履行收入再分配职责、维护经济和社会稳定的基础性工具，作为社会保障的最后一道防线，良好的社会救助有助于维护国家稳定，保障人民生活。改革开放以来，我国的社会救助逐渐呈现出规模大、项目多、受益面广的特点[5]。但就目前的社会救助现状来看，与英国、日本等国家相比，我国的社会救助的支出规模不大，仅占GDP的0.34%左右，远远低于英国的4.2%。除此以外，救助的水平偏低，占人均可支配收入的比重较低。随着需救助人数的增加，政府所提供的社会救助越来越满足不了现有的需求。因此，在财政有余力的情况下，国家财政应当加大社会救助支出，才能有更多的资金支撑农民工群体的社会救助开支。

（三）增强城市政府部门的责任意识

随着我国经济社会的快速发展，农民工已经成为社会当中的一支新型劳动大军，为城市建设和农村的新农村建设都起到了有效的作用。在城市当中，农民工存在于各行各业，促进了生产要素的合理配置和优化组合，既提高了资源的利用率，又推动了国民经济的增长。与此同时，作为城乡的衔接人，农民工有效地改善了城乡二元化现象，是工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。因此，城镇政府决策者应当正确认识农民工的地位与重要作用，尊重农民工群体的劳动成果，正确对待农民工群体。在农民工群体社会救助的问题上，城市政府也应尽一份力。

（四）增强农民工群体自身的法律意识

由于自身条件与环境的限制，农民工群体法制观念淡薄，权利意识较低，权益受到侵犯的现象时常发生。就社会救助而言，农民工群体是社会救助权利的享有者。基于农民工群体素养普遍偏低的情况，有必要提高这一群体自身的素质水平。通过对其提供教育等各方面的援助，提升其知识技能，缓解该群体在法律知识资源方面的缺乏，增强法律维权的能力。

参考文献：

[1]  王晓东.赋权增能视角下农民工社会救助模式转型——呼和浩特市个案研究[J].人口与发展，2013，（6）：52-57.

[2]  钟玉英，王艺. “半城市化”背景下农民工社会救助的政策设计与推进策略[J].开发研究，2015，（4）：173-176.

[3]  谢勇才，王茂福.《社会救助暂行办法》实施的局限性及其完善[J].中州学刊，2016，（3）：67-72.

[4]  韩兆洲，戈龙.农民工对中国经济增长贡献与成果分享的统计分析[J].统计与决策，2015，（4）：100-103.

[5]  张立彦.政府社会救助支出存在的问题与对策[J].经济纵横，2013，（9）：44-49.