蚌埠市城乡结合部土地增值收益分配机制与土地利用研究

李钰

[摘要]通过对蚌埠市城乡结合部土地增值收益分配机制的研究，探究了土地增值收益分配机制对城乡结合部土地利用的影响。调查研究表明城乡结合部土地增值收益分配机制的不合理会导致耕地减少严重以及土地利用率底下。提出将城市和乡村的用地市场进行统一，缩小征地范围，开通农民提建议和表达渠道等措施。

[关键词]城乡结合部 收益分配 土地利用 蚌埠市

近年来，在城镇化的加速发展下，我国各地区对于非农建设用地的需求显现出持续增长的态势，政府征收愈来愈多的农用地，将其转变为城市发展所需的建设用地。在这个变化的过程中，不仅转移了土地的权属，土地的价格也随之大幅度的提升，土地产生的增值收益在多个利益主体之间进行再次分配。大多数专家学者关注的是土地增值收益分配的过程，是否保护了农民的利益以及土地增值收益制度本身存在的问题，土地增值收益分配机制是否对土地利用产生一定的影响却被忽视了。但是土地增值收益分配机制在一定程度上影响了土地的利用，土地利用效率不高，导致土地的空置浪费等现象依旧存在。因此，本文以蚌埠市为例，探究蚌埠市城乡结合部土地增值收益分配机制以及其对土地利用的影响。

一、蚌埠市城乡结合部土地增值收益分配机制

建立全面考虑国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，确保农民公平分享土地增值带来的收入，蚌埠市主要依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《安徽省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》等有关法律法规，对蚌埠市征地补偿标准进行划分，可以根据当地经济条件适当增加固镇县、怀远县和五河县的补偿标准。根据蚌埠市的具体情况组织制定征地补偿、安置方案。

城乡结合部土地增值收益分配机制中征地拆迁补偿是其中一个重要成分，包括以下几个个方面：一是征地拆迁补偿费，是对被征地农民财产损失的补偿，土地补偿费主要是指对于被征收土地在征收前的价值，例如，怀远县取得的土地，按照被征用土地的原用途给予补偿;征收集体农用地的土地补偿费是耕地前三年平均年产值的7倍，土地补偿费由农村集体经济组织拥有，具体补偿标准如下;第一，给予土地所有权的农村集体经济组织，用于发展当地的生产和公益性事业占总额的30%。具体使用及管理由乡镇（区）政府（管委会）负责监督，具体办法由当地政府另行制定;第二，占总额的30%用于被征地农民的养老，直接转入被征地农民养老保障基金的财政账户;第三，土地补偿费总额的40%给予被征地集体经济组织内部承包土地的农民，用于被征地后的生产生活。二是房屋拆迁安置费用，对于农民房屋拆迁后农民自行安置的费用，蚌埠市的安置补助费标准：征用农用地的应付费用是其前3年平均年产值的3至4倍;征用农民集体建设用地的支付是其所在村（组）耕地前3年平均年产值的2至3倍，而怀远县的安置补助费标准是支付当地耕地前三年平均年产值的15倍。

二、蚌埠市城乡结合部土地增值收益的分配机制对土地利用的影响

（一）耕地面积锐减，粮食安全受到威胁

在征地过程中，政府的征地补偿费较低，但土地以较高的市场价格出售，中间存在巨额的差价，从而增加了地方财政收入。2010年，蚌埠市省级开发区土地开发收入有8.4亿元，2014年直接涨至31.2亿元，可见土地农转非带来的巨大收益，但是土地出让金以及出让土地后的税费大部分被地方政府占用，较大程度的刺激了当地政府对土地进行征收和出让的行为。以“为集体的利益”为口号，过度使用土地征收权，导致我国耕地面积大幅度减少，尤其是在城乡结合部，导致国家的粮食安全面临危险境地。

（二）土地利用不经济

根据蚌埠市“土地利用总体规划（2006-2020年）实施评估报告”的数据，蚌埠市各类建设用地规模不断扩大，其中，2005-2013年间，蚌埠市建设用地面积总计增加11866.24公顷，蚌埠市建设用地占土地总面积在2006年至2013年间由13.68%上涨到15.41%，而土地利用率在2006年至2013年间仅从1.0040%上涨至1.0142%，虽然土地利用率呈上涨趋势，但增长幅度较小，速度较慢，全市土地利用系数仍在下降。可见，仍旧存在大部分未被合理利用的建设用地，导致了土地利用的不经济，带来一定损失。

三、政策建议

（一）建立城乡统一用地市场

有学者认为，农村集体土地的价值不仅包括国家粮食安全的保障、社会保障、生态安全、市场价值、还包括了农村土地发展权的价值。但是，目前我国对于农村集体土地征收的补偿是对农民进行一次性间接補偿，农地的产权人丧失了土地实际发展过程中将会获取的机会成本的补偿利益。我国的相关法律规定农村土地是农民集体所有，但没有明确说明土地属于谁。在一些地区，土地被当地政府强制买卖，因为农民个人不拥有土地的产权。农村土地被征用后，大部分资金被政府或村集体中的小部分人控制，而农民只得到其中的小部分，失去土地的同时自己的生活也难以保障。政府从土地转让中获取巨额利润，作为财政收入的重要来源，导致房地产价格上涨和土地市场变形，给建立统一的城乡建设用地市场带来了困难。因此，建立城乡统一用地市场是非常重要的。

（二）利用规划控制，缩小征地范围，允许集体建设用地按照规划控制直接进入市场

为了能够降低征收土地对农民土地权力不同程度的侵害，同时避免政府为了获取大额收益一味征地的情况，推动城乡结合部集约、节约利用土地，提高土地利用率，可以做确定保证公众利益的征地规划，严格的控制征地的面积和范围，缩小征地范围。因此，政府在进行规划和政策设定时应当明晰属于为提高集体利益进行的征地范围，不在这一范围之内的征地行为，可以被认定为非公益性用地。允许村集体建设用地直接进入市场，并且统一交由市场协调解决，同时确保集体建设用地与国有建设用地具有相同的法律地位和产权，通过这种方式，农民和村集体可以通过集体建设用地以产权人的身份直接进入市场，进而获得土地增值收益，农民的权力得到保障并且有机会从土地上获得增值收益。

（三）畅通农民利益的表达和实现渠道

一是农民与政府在土地征收过程中拥有平等的地位是至关重要的，将农民的参与权、社会保障和话语权落在实处，并且加派土地征收时信息收集的人手，同时设立可以把农民建议直接送到政府中的绿色通道，保证农民的想法、意见和期望能被政府知道，并采取一定的措施进行协调解决;二是落实土地征收相关法律法规的宣传工作，相关知识在农村宣传和普及，将农民的维权意识提升;三是为了解决征地过程中出现的纠纷，政府应加强对农村地区的法律援助。