混合型权威下的官员治理行为分析

张沛 刘梦尧

[摘要]卡里斯瑪权威与法理权威混合并存的现实基础，决定了官员在治理行为的选取上具有复杂性，需要在考虑多重要素的情况下做出理性选择。这些要素包括：权威影响、偏好选择、规则灵活性、资源获取。而蕴含其中的核心逻辑则是在基于权威与规则、利益与风险、资源与能力等多重博弈下的约束选择。

[关键词]权威 官员 国家治理 行为逻辑

官员作为国家治理的重要主体，其治理行为的确立与选择对国家治理现代化的实现具有无可替代的作用，对这一命题展开研究，无疑是一个重要的议题。本文拟借用马克思.韦伯的权威理论，从中国共产党权威禀赋的视角对官员的治理行为予以分析。

一、基于马克思.韦伯的概念阐释：权威及其分类

根据马克思.韦伯的学说，任何权力都必须具有合法性基础。即“任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。……究其实，任何支配……的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要。”在这一意义上，“权威，即是建立在合法性基础之上的权力。”

马克思·韦伯将权威划分为三个“理想类型”：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。传统权威，即是在沿袭已久的历史传统、血缘习俗上建立其合法性基础，如传统社会中家族长老、部落首领权威的维系和延续。卡理斯玛权威则是以领袖的超凡禀赋来获得追随者的认同和拥戴，从而得到其合法性基础，这在社会运动及农民起义中尤为突出。法理权威则是通过民众认可接受的公正程序获得合法性基础，如选举产生的领袖或代表。正如马克思.韦伯对上述三种权威定义为“理想类型”，现实中少有单一的理想权威存在，更多是以某一理想类型为主，兼有其他类型的特点，即实际运行中的权威可能有着多重的合法性基础。因为权威的社会、政治双重属性使其自身的演变过程具有明显的渐进性，现时状态下的权威类型既有与之对应的合法性基础，也有历史演变过程中得以保存延续下来的权威，二者相互嫁接，融为一体。例如，通过合法选举产生的领袖虽是法理权威的产物，但也兼有卡里斯玛权威的色彩，尤其是在竞选的过程中，卡里斯玛权威产生的正面效用更为明显。这些不同权威的共生并存亦能导致不同合法性基础的兼容困难，增大官员队伍的不稳定性或矛盾冲突。正如我党历史上诸多领导人对干部队伍的一些批评指责、开展的整党整风运动，乃至当下进行的从严治党等，都体现了代表最高意志的党中央和各级官员之间的确存在着经常性紧张。

二、混合型权威：官员治理行为的逻辑起点

上文中矛盾冲突的出现正是基于我国法理权威与卡理斯玛权威混合并存的现实基础，究其成因，却具有历史的必然性。

我国延续千年的封建政治奠定了极为强力的卡理斯玛权威基础，即使进入近现代，仍然有着崇尚伟人的卡理斯玛权威的深厚土壤。百姓对“青天大老爷”、“明君”、“强人政治”的渴求就是例证。但依托于人物个体的卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难。而中国共产党在这个问题上的进步性就在于，通过制度革新克服了上述困难，将超凡禀赋领袖的个人魅力移植到稳定的组织设施上。正是在这样一个卡理斯玛化的过程中，党组织获得了卡理斯玛权威的禀赋，赢得了民众图腾式的崇拜。党的领袖毛泽东则更是体现这一权威的化身，“伟大光荣正确”的口号，国家民族之领导者的称谓，无不显示出这种超凡禀赋的光芒。党在卡理斯玛化的过程中，与之相适应的一系列制度设计也愈发完善，比如党政关系、干部制度等。

随着改革开放、依法治国的逐步深入，法理权威日渐显著，我国进入了卡理斯玛权威与法理权威并存的时代，但中央与广大官员在国家治理中的主从地位并没有发生质的变化，干部的权力仍然来自于自上而下的授权，体现在“向上负责制”的一系列制度安排之上。而基于法理权威的民众呼声与向上负责制和非正式关系的紧张，使得官员的治理行为充斥着诸多不确定因素。“以领导为中心”强调“对上负责”和“以群众为中心”强调“群众利益无小事”，这两者互相约束，呈现出不同的表现形式，官员的治理行为实际上镶嵌在这两类权威的约束中。

三、混合型权威下治理行为的权衡要素

著名学者俞可平认为，“好的治理意味着追求公共利益最大化的社会管理过程，是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家和公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，是国家权力向社会回归，其过程就是通过国家和社会或者说政府和公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。”改革开放以来，中国治理变革的总趋势是逐渐从统治到治理，从人治到法治，从一元治理到多元治理，从中央集权到地方分权，从管制政府到服务政府。这种转变自然会反映到权威禀赋。一方面，卡理斯玛权威禀赋要求每一名官员既要有政治家的“德”，又要有公务人员的“才”。“德”的要求清除了对国家治理合法性的组织障碍，“才”的要求则清除了对国家治理有效性的组织障碍。30多年来党对“德才兼备，以德为先”的反复强调与新诠释正是力求在卡里斯玛权威禀赋下持续获得一个保持高度一致的动员和组织体系。另一方面，法理权威的日益凸显又使得干部体系尽可能多的通过程序正义再次从人民那里获得合法性，同时通过持续的制度建设对官员进行德才兼备的规训并使其从中受到教化，从而服从甚至积极参与国家治理。

中国是一个一党领导、权力高度集中的国家，权威的核心是党中央通过各级党委、政府机构对整个国家的统辖与管理权，体现在党中央自上而下推行政策指令意图、在资源和人事安排上统辖各地的权力。中央具有泛利性，着眼于全社会整体利益。地方政府具有私利性，追求地区、部门、个人利益最大化。由此可见，中央政府与地方政府之间形成的是不完全契约。其冲突性就在于：中国是个幅员辽阔、区域差异性巨大的国家，中央意志的统一性与有效性难以符合各地区的具体状况，严密冗长的科层体系使治理的层级链条较长，治理信息的传递难免发生阻碍和偏差，对各级官员行为的监督比较困难。不少官员纠结的“向上负责与向下负责”的背后，其实是国家治理在集权与分权、卡里斯玛权威与法理权威之间的博弈。

这种博弈具体到各级官员的治理行为上，即会使其面临复杂的厉害关系评估，在考虑多重要素的情况下做出理性的选择。这些需要权衡的要素包括：

1.权威影响。在卡里斯玛权威主导下，官员面临的是“压力型体制”，政治命运主要掌握在上级手中，官阶越高，权威越大。由于行政和人事方面的向上集权，关心仕途的下级官员往往表现为对上级的自愿服从。在法理权威占主导下，各级官员的自由裁量空间放大，获得了更大的谋求自身利益的动机和行动空间。在行为选择上会更多考虑实际情况与民众诉求。所谓权威影响，其实就是一种“谁更重要”、“谁更有威慑力”的心理预期。

2.偏好选择。所谓偏好选择，就是对组织或个人喜好进行调整排序。比如，对于中央而言，其位于国家顶层，首要的偏好是关于国家主权、安全、稳定、发展等刚性指标，几无讨价还价的余地;而各级官员的偏好则有可能表现出多重性，比如在追求社会稳定方面，与中央保持高度一致，但在追求地域发展或局部领域的赶超方面又有自身考虑，甚至出现“地方保护主义”“上有政策、下有对策”的不当选择。

3.规则灵活性。规则既包括法律、纪律和契约等显性的控制方式，也包括历史形成的被公众普遍接受的伦理和惯例。在单纯的卡里斯玛权威或法理权威下，规则近乎处于一种完美的博弈情境，即各方都遵循相关规则。但在混合型权威背景下，官员既要严格服从上级的规则，最大限度地约束权力的自由裁量空间，又不断被兴起的现代行政国家赋予相机行事的权利。一些官员不按照上级的统一规定或要求来实践治理行为，或者“只能做不能说，更不能形成文件”的做法有时还会受到上级的默认。因而，是否遵守，以及在何时、以何种方式遵守规则，成为治理者时常面对的选择。

4.资源获取。资源获取表现为聚合人际或调动资源的能力，这是一种被当事者所认可，却未被法律、法规、契约和规章确认的非正式资源获取路径。在卡里斯玛权威禀赋中，资源支配更多的是一种由上至下的单一路径，即上级承担资源的供给角色。在法理权威下，在程序正义的范畴内国家、社会、上级、民众等皆可成为资源供给者。在混合型权威背景下，官员面对的是多元化的资源配置形式，下级对上级的资源依赖明显减少。但在“压力型体制”下，各级官员无论是追逐经济利益还是政治升迁，仍需要上级的资源支持，所以要求更大的弹性运作空间。

上述四个因素在治理行为的确定中相互交织，构成了一组复杂异常的关系，对它们的比较权衡，则成为了官员选择治理行为的逻辑考量。

四、核心的行为逻辑：多重博弈下的约束选择

1.基于权威与规则的比较。基于中国巨大的地区差异性，位于政权顶层的中央很难对地方上各种细微的变化做出及时反应，因而在主观的控制意向和客观的控制能力之间存在落差，在推动中央意志、把控各级官员时，呈现出间歇性和选择性的特质，时放时收，忽松忽紧，表现出显著的“权威弹性”。此时，权威与规则的力量对比成为官员的重要参考。如果上级的权威影响力明显凌驾于规则之上，则以上级意愿来确定治理行为。这样，位于权威上层的一方既可以按规则出牌，也可以改变甚至另立规则，下级一般选择服从。如果规则凌驾于权威之上，则按规则出牌。若与上级权威冲突，则取决于上级的干预力度。不干预时，以本级决断为准，当强烈干预时，则在干预与规则之间寻求平衡点。

2.基于利益与风险的比较。在混合型权威背景下，基于领袖超凡禀赋的控制由中央往下渐次松弛，各级官员表现出了强烈的自利冲动;凝聚政党自身的个人魅力和传统权威的政治领袖弱化，相对而言，基于法理权威的合法性考虑回应民意的问责压力趋强;各级官员掌控社会的手段，不再是富于广泛社会动員能力的革命煽情，而是更多出自绩效考虑的“善治”，形成了自己的利益。随着党内政治文明的渐次完善，也较少出现原来那种通过路线斗争来使下级绝对服从的做法，而是通过人事操控这张牌，允许或默认下级的适当逐利。在这个逐利过程中，官员则承担着来自于内、外部的双重风险。就内部而言，有胆识的官员在突破旧体制，试验一些新的替代性制度时，承担着上级是否会善意的疏忽，继而善意的响应予以认可而不是“枪打出头鸟”的风险。回顾改革开放几十年，包产到户、股权改革、国企改制等，初始者无不面对着巨大的风险。就外部而言，目前民间力量已能够熟练的通过媒体、舆论或集体诉求，对官方施加影响。这种“外压模式”也成为了官员评估“利益风险”时的重要参照物。如果治理行为导致民怨沸腾，事态恶化，必定遭致上级问责，治理者风险极高。因此，官员在治理行为的选择中，往往会综合比较利益与风险，有机会捍卫利益或价值时，则选择捍卫，两利相权取其重;没有机会捍卫利益或价值时，则改按风险重新排序，两害相权取其轻。

3.基于资源与能力的比较。卡里斯玛权威下，官员的政治忠诚是向上获取资源的关键要素。在混合型权威下，虽然向上获取资源仍是重要通道，但依赖国家对人力、财政的大规模投入，不仅治理成本高，而且产生意外后果。反之，多元化的资源供给途径亦给官员提供了广阔的能力展现空间。通过对近年来诸多“明星官员”的考察不难看出，在上下级以及同级之间的竞争博弈中，既有向上获取资源通道又具备聚合各方资源的一方往往成为主导治理格局的强势者。当然，也有缺乏关系网络，依靠准确的判断能力和卓越胆识，抓住机会、踩线抢跑的官员，在竞争中占据主动地位。

结论：综上，官员的治理行为无论是对“向上负责与向下负责”的把握，还是对利益与风险的权衡，亦或是对资源还是能力的偏好都始终是在一种多维博弈的空间中进行的选择。现实的复杂性使得上述因素相互交织，错综复杂，但在混合型权威背景下，官员治理行为的选择只能是综合考虑各方因素，实现多重博弈下的约束选择。