兰州市城市建设用地绩效评价研究

张吉雄 孙鹏举 刘学录

摘要：目的： 为科学掌握新时期兰州市城市建设用地绩效水平及障碍因素，方法：文章从经济绩效、社会绩效、生态绩效、管理绩效和科技文化绩效构建评价指标体系，运用熵权法、改进TOPSIS模型和障碍度模型，对2006～2016年兰州市城市建设用地绩效水平及因子障碍度进行测算。结果：十一年期间兰州市城市建设用地综合绩效水平呈波动式上升，年均增速为2.92%，经济绩效、社会绩效、生态绩效、管理绩效与科技文化绩效同步提高。进一步分析，社会绩效障碍度最高，后面依次是生态障碍度、科技文化障碍度、经济障碍度、管理障碍度。 结论：兰州市城市建设用地综合绩效总体呈上升趋势，但仍处于中级水平，其中社会指标居民用地比例和城镇居民收入为首要障碍因素，调控居民用地空间和切实提升居民收入是提升绩效的重要砝码。

关键词：建设用地;“五维”体系;绩效评价;改进TOPSIS;障碍诊断;兰州市

引言

城市建设用地作为城镇化实施的重要载体，是土地利用最活跃，矛盾最突出的部分，其利用过程和产生结果的好坏直接影响到城镇化的质量水平。2014年出台了《国家新型城镇化规划（2014～2020）》，就如何深入推进新型城市化做出了一系列重大决策部署，并在《国土资源十三五规划纲要》中再次强调，对城市建设用地严格实施“双控”。因此实施城市建设用地绩效评价可以很好地厘清城市建设用地的行为过程和效果，更全面地了解其土地利用效率和利用效益，从而为新型新型城市化背景下城市建设用地“双控”政策的灵活实施提供参考。

土地绩效评价可以看作是土地效用的综合、全面体现，学术界对此研究也较为广泛，但目前针对新型城镇化背景下城市建设用地如何评价的问题研究较少，关于土地利用绩效评价的研究则较为充分。从现行土地利用绩效评价体系方面主要侧重经济硬指标，忽略了其它软指标，难以找出城市建设用地面临的紧迫问题，不利于城市建设用地不同功能的比较优势，最终导致政策调控失灵。从现行研究的视角来看，热点多集中在效率评价、可持续发展评价、集约利用等方面，其他方面研究较少。

基于以上分析，本研究在新型城镇化“五位一体”赋予的内涵为切入点，以兰州市建设用地为评价对象，为更能丰富的反映出新时期建设用地在社会服务、人民生活、管理公平和创新水平等软性功能的目标，构建“经济+社会+生态+管理+科技文化”五维评价指标体系，并选用改进TOPSIS法，对兰州市2006～2016年城市建设用地绩效水平进行分析，同时采用障碍度模型诊断障碍因子，进而为正确指导新时期城市建设用地合理规划提供科学依据。

一、区域概况及数据来源

（一）区域概况

兰州市位于北纬35°35′～37°7′和东经102°36′～104°34′之间，东南临定西市，西南临临夏回族自治州、西临青海、北临白银市。自2006年以来兰州市城市土地扩张速度明显增快，到2016年城市建设面积达308.43km2，增长了2.05倍，年均增加7.43%，兰州市第一二三产业增加值为2203.88亿元，是2006年的3.58倍，2016年城市建设中工业用地、道路广场用地、绿地面积占比分别为16.02%、21.37%、16.34%，根據国家用地结构衡量标准，其占地比例还均在标准值范围内。

（二）数据来源

本研究所有数据源自于《兰州市统计年鉴》（2007～2017）;《中国城市统计年鉴》（2007～2017）;《中国城市建设统计年鉴》（2007～2017）;《中国环境统计年鉴》（2007～2017），同时也参考了兰州市土地经济发展公报的相关资料，本研究的各项指标数据是以初始数据为基础计算得来，本研究的对象是兰州市市辖区建设用地。

二、研究方法

（一）评价指标体系构建

城市建设用地绩效评价指标是测算城市建设用地绩效水平、判断绩效水准是否高低的前提基础和重要条件。本研究选取指标的总体思路是：首先分析现有的与城市建设用地相关的评价指标体系，从中筛选出符合城市建设用地绩效内涵的指标;其次再根据新型城镇化对城市建设用地绩效的评价要求，补充和完善其相应指标;最终构建经济-社会-生态-管理-科技文化“五维” 指标体系（见表1），从而全面的评价城市建设用地整体绩效水平及发展趋势。

（二）指标权重确定

本研究选取熵权法对各项指标客观赋值，使用熵权法能够尽可能减小因主观原因导致的偏差，各指标权重值见表1。

（三）TOPSIS评价及障碍度模型

1. TOPSIS评价 TOPSIS是系统工程中通过多方案多目标决策的一种分析评价方法，在已有所有方案指标中筛选出最优解和最劣解，有待于决策的方法越与正理想解相近，表明该方法较好，越适合作为决策的目标方案。与过去的TOPSIS方法进行对比，发现优化之后的TOPSIS方法重点改变了评价对象和正、负理想解的评价运算式。其计算步骤是：

第1步，数据规范化处理。即采用极差值法对各项指标进行标准化处理。

三、评价结果分析

（一）兰州市城市建设用地绩效评价结果

由图1可以看出2006～2016年兰州市城市建设用地综合绩效呈总体上升趋势。其指数从2006年的0.3750上升到2015年的0.6040，2016年绩效指数值下降到0.5000，年均增速为1.25%，表明城市建设用地综合绩效有所提高，但仍然没有改变其处于中级水平阶段的状况。本研究将从新型城镇化“五维”视角对绩效方面做进一步评价分析。

1. 经济绩效

2006～2016年兰州市城市建设用地经济绩效评价结果如图2，从中可以看出兰州市经济绩效水平走势与综合绩效水平趋势基本一致，并呈波动上升趋势。结合表3经济绩效贴近度由2006年的0.2366上升到2010年的0.2677，并处于低级绩效水平阶段，究其原因，此阶段为“十一五”期间，并处于土地利用结构布局调整期，因此难免滞后性所带来的绩效水平波动。同时，兰州市2009年3月16日发出《关于加强建设用地保障全力促进经济平稳较快增长的实施意见》的通知，提出“扩增量，挤存量”扩大已有建设用地中先行范围，并提高其利用效率，使得绩效水平在此期间呈现出总体上升趋势。而在2010～2016年期间，其绩效水平呈现出大幅度波动上升趋势，绩效贴近度由0.3388增长到0.9296，绩效水平处于中级和优质阶段，尤其是在2015年接近绩效最优状态，2012年兰州市确定了高新区以“兰州东部科技新城”项目建设为重点，建设阶段加大了建设用地的投资力度，实现高度密集建设。因此，兰州市建设用地经济绩效呈现良好的上升趋势。

2. 社会绩效

2006～2016年兰州市城市建设用地社会绩效评价结果如图2，从中可以看出兰州市城市建设用地社会绩效呈现出“波动式”上升趋势，其幅度在2010、2011和2015显著，结合表3发现该项绩效都处于中级绩效阶段，在2010年和2011年达到本绩效的最优状态，绩效贴近度分别为0.5723和0.5866，在经济繁荣的当下，这似乎是社会服务发展停滞的现象，但也不尽然。一方面本项绩效的评价指标来看，多是增长性指标，但在此阶段始终保持着稳定发展状态，没有出现大幅度升降;另一方面，从实际发展来看，这一时期兰州市社会服务发展水平处于转型发展攻坚期，由第一、二产业向第三产业迈进阶段，因此社会绩效水平放缓并不是坏事但同时也是不争的事实，主要原因在于該市在近几年就业岗位压力倍增、社会服务方面的改革不能及时跟进、单位城市建设用地人口密度虽然集中但人才外流严重，劳动者素质普遍较低，导致社会服务发展水平受限，故社会贡献度降低，从而影响到社会绩效的水平的下降。

3. 生态绩效

2006～2016年兰州市城市建设用地生态绩效评价结果如图2，从中可以看出兰州市环境绩效水平呈微幅下降趋势，结合表3发现绩效指数从最高的0.6833下降到0.4361，除2007年和2008年该项绩效处于良好阶段外，其他年份均处于“中级”绩效阶段。其工业固体废弃物综合利用率和工业废水排放达标率呈现出98.46%和98.84%的好趋势，除此之外的单位生态各项指标值都呈现出下降趋势。究其原因，在此期间，兰州市为贯彻“可持续发展”的理念，兰州市人民政府印发《兰州市“十二五”节能减排规划》两项重要通知，并将围绕十大节能工程和兰州石油化工、冶金有色循环经济基地建设，固定资产投资累计达到300亿元。以此在建设用地上调整优化产业结构，加快资源智能利用以及可再生资源与建筑一体化的开发和建设，重点实施新增百万亩绿色生态建设工程，实施了全方位环境治理，故生态绩效水平稍有下降势态，但依旧保持中级水平。

4. 管理绩效

2006～2016年兰州市城市建设用地管理绩效评价结果如图2，从中可以看出兰州市管理绩效总体呈现出“上升-下降-上升”的趋势，2008年和2015年有两个峰值，之后在其他阶段有小幅下降，但总体上管理绩效略有提高。由表3可知绩效水平都处于中级。究其原因，一方面，兰州市人民政府加大了单位城市建设用地维护资金的投入力度，从2006年的363.05万元·km-2增长到2016年的1626.99万元·km-2;单位城市建设用地维护税从2006年的313.04万元·km-2增长到2016年的652.38万元·km-2，年均增速为7.6%，反映了其相应部门对城市建设用地维护税费加大了控制强度，使管理逐渐向公平迈进;城市建设用地收益分配公平程度为负向指标，越接近1，反映其公平程度越高，公平程度值从2006年的3.25下降到2016年2.85，总体上管理公平程度向好的趋势发展，但离最佳公平状态还有较大差距。另一方面从政策机遇看，兰州市进入“新一轮西部大开发战略”期，充分发挥兰州中心城市辐射带动作用。同时市委实施了“再造兰州”战略，在市辖区面积拓展和经济总量上再造一个兰州，并加大了对建设用地的公平维护，创新其管理机制，以维护其最大公平，故管理绩效在此作用下呈现出稳定发展状态。

5. 技文化绩效

2006～2016年兰州市城市建设用地科技文化绩效评价结果如图2，从中可以看出兰州市科技文化绩效水平在2006～2011年呈平稳趋势，2011～2016年呈波动上升趋势，并与综合绩效趋势走向保持一致。结合表3可知其绩效指数由最低0.3863增长到最高0.6358，除2012和2015年处于良好绩效阶段外，其它年份均落在中级阶段。究其原因，兰州市在此阶段实施“651”科技发展规划，市县区图书馆要加强数字化建设，大力发展文化、广电、体育、科技、教育等文化资源，逐步构建起以兰州为中心的高层次文化圈。其中在城市建设用地学生培养能力在逐渐提升，由最低515人·km-2增长到2342人·km-2;单位城市建设用地人文古迹传承水平也在逐年上升，2016年达到最大116.56元·m-2;其单位城市建设用地创新能力水平（国际与国家）由最初的1项·km-2增加到4项·km-2，故科技文化绩效在此期间呈现出总体上升的趋势。

（二）障碍度诊断结果与分析

在绩效评价结果与分析的基础上，对影响兰州市城市建设用地绩效的障碍因子进行诊断，并列出指标层障碍度指数排名的前6位主要障碍因子进行分析。

由表4可知各个准则层绩效影响程度各不相同，社会障碍度在2006～2016年间呈波动式上升趋势，年均增速为1.15%，排名仍为第一位。生态障碍度在2006～2016年间基本上保持水平，有上升趋势，年均增速为2.68%，除2007～2009年之外其障碍度仍为第二位。科技文化障碍度在第二位和第三位之间交替出现，并其障碍度呈现出下降趋势，其降速为1.63%。经济障碍度呈现出波动式下降趋势，下降速度为年均7.58%，其排名在2015年位第五位之外，其它年份均在第三位和第四位。位于第五位的管理障碍度，从数值大小程度看，一直在5%～8%范围内，其影响绩效的程度不如前四项准则层的程度大。从整体来看，2006～2016年影响兰州市城市建设用地绩效的首要方面为社会公共服务，平均障碍度达到38.68%，后面依次是生态障碍度、科技文化障碍度、经济障碍度、管理障碍度，均值分别为21.90%、18.41%、14.56%和6.43%。

在表4的基础上，本研究进一步列出了2006～2016年障碍度指数前6位的障碍因子（见表5）。具体分时间段来看，2006～2016年障碍因子排序第一位是社会绩效，其最终居住用地比例C8和城镇居民收入C9成为影响社会绩效的主要指标，2015年城镇居民收入指标障碍度达到最高值为20.66%，排序第二位的障碍因子中，2009年以前仍为社会绩效指标，之后开始出现科技文化绩效和生态绩效指标，尤其是2010和2011年单位城市建设用地人文古迹传承水平C24为影响科技文化绩效的主要障碍因素，而在此阶段后，社会绩效指标又上升为主要障碍因素，为单位建设用地卫生机构床位数C11，科技文化绩中单位城市建设建设用地书籍普及水平C22和单位城市建设用地人文古迹传承水平C24两项主要障碍因素占据了第三位，出现频率为55%，其它的45%被单位生产总值能耗C15占据，第四位和第五位排序中社会绩效仍为2006～2016年间的主要影响因素，其中单位城市建设用地社会消费品零售额C6和单位建设用地卫生机构床位数C11占据大部分，而在障碍因子第六位中首次出现经济绩效指标人均GDP C3，在此11年中出现频率为2次，可见其影响程度并不显著。

四、结论与建议

本研究通过改进TOPSIS 模型和障碍度模型对兰州市城市建设用地绩效进行测算，兰州市在2006～2016年期间建设用地综合绩效水平有所上升，但依旧没有突破中级水平。本研究从五大目标绩效入手总结出五点结论并提出相应的建议，为兰州市城市建设用地绩效在新时期达到优质水平提供有效参考。

1. 经济绩效有所突破，土地经济贡献度接近最优。2006～2016年期间经济绩效水平处于中级阶段，其经济绩效障碍度在前六位障碍因子排序中仅出现2次，且排在末位，并没有成为影响建设用地绩效的主要障碍因素。对此，政府未来在已有规划和城市发展的基础上，继续加大对建设用地固定资产的投入力度，努力提升人均GDP，创新新时期现代化工业生产模式，提高建设用地上一、二、三产业值，向着更高的目标迈进。

2. 社会绩效障碍度有所增加，土地社会贡献度下降。2006～2016年期间社会绩效指数年均增速较为缓慢，但仍处于中级绩效阶段，社会绩效障碍度仍居首位，成为主要障碍因素。对此政府未来应在建设用地中突出社会保障功能地位，进一步提升社区卫生服务中心的数量和机构床位数，努力降低人口集聚程度，增加城镇居民收入，提升人民生活水平。

3. 环境治理突出，但生态绩效提升仍有瓶颈。2006～2016年期间生态绩效呈现缓慢上升状态，绩效水平除2007和2008年处于良好阶段，其他年份处于中级水平，但其障碍度对环境绩效影响显著，障碍度排名大多居于第二位。对此政府应建立环境监控机制，加大对城市绿化的建设力度，降低企业污染指数，最重要的是让人民成为环境保护的利益相关者，并给予人民个体、集体等环境诉讼法律主体资格，提升人民在环保中的参与度。

4. 公平效率微幅提升，土地管理绩效保持健康平稳。2006～2016年期间生态绩效呈现出平稳状态，其绩效水平仍处于中级，其障碍度最排名处于第五位。對此政府未来在此平稳的基础上努力降低社会公共服务设施的维护税费，定期更新社会老旧等基础设施，加大投资力度。

5. 科教水平有所受限，土地科技文化绩效仍有障碍阻力。2006～2016年其绩效水平处于中级与良好交替阶段，科技文化绩效中单位城市建设建设用地书籍普及水平和单位城市建设用地人文古迹传承水平两项主要障碍因素占据了第三位，对此政府在未来应将加大科教投资力度，提高教育水平，充分挖掘人文旅游资源，完善古迹遗址的保护机制，开展多种科教活动，提升人民参与的积极性。

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*基金项目：甘肃省自然基金项目“生态脆弱区的土地利用与生态安全研究”（GSAN-ZL-2015-045）。

（作者单位：张吉雄，甘肃农业大学管理学院;孙鹏举，甘肃农业大学管理学院、甘肃省自然资源规划研究院;刘学录，甘肃农业大学资源与环境学院）