美国公共图书馆管理外包的案例分析与争论借鉴

摘   要：图书馆外包首次出现在美国，并逐渐从非核心业务扩展到核心业务，甚至是管理外包。美国公共图书馆管理外包存在两种方式：部分管理外包即只外包业务管理，但不包括全部人员;还有一种方式是整体外包。通过管理外包，美国公共图书馆在政府责任、成本效率和公众使用等方面取得了一些成效，但同时在专业性、人员、利润、透明度等方面存在诸多争议。我国公共图书馆的管理外包，需要吸取美国经验：把握政府责任尺度，开展专业化监督，注重效率和公平，采取适当的外包方式，并对合同进行规范化管理。

关键词：美国;公共图书馆;管理外包

中图分类号：G259.712;G251   文献标识码：A   DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2019012

Abstract Library Outsourcing first appeared in the United States， which gradually expand from non core business to core business， or even management outsourcing.There are two ways of public library outsourcing management in the United States， namely， part of management outsourcing， that is， outsourcing management， but not all personnel.Another way is overall outsourcing.Through management outsourcing， public libraries in the United States have achieved some results in terms of government responsibility， cost efficiency and public use， but there are many disputes in terms of professionalism， personnel， profits， transparency and so on.Considering outsourcing the management of public libraries in China， it is necessary to learn from American experience： to grasp the scale of government responsibility， to carry out professional supervision， to pay attention to efficiency and fairness， to adopt appropriate outsourcing methods， and to standardize the management of contracts.

Key words The United States; public library; management outsourcing

外包（Outsourcing or Contracting Out）是指一个机构向外采购，委托外部供应商代为承担自身业务。图书馆将其内部业务以合约方式委托给外部供应商的这种做法已经延续多年。然而，在发展进程中图书馆外包却一直是一个变动的事项，其在不同的国家遭遇了不同的情形，即便在同一国家也展现出不同时期的不同发展轨迹。图书馆服务作为公共服务之一，其发生和变化与世界各国的公共管理思潮密切相关，图书馆外包的规模、内容和特色也在不同时期有所不同。本文对美国公共图书馆管理外包的发展历程，典型案例的成效和问题分析，以期对我国公共图书馆开展管理外包有所启示和借鉴。

1   美国公共图书馆外包的发展历程

1.1    非核心业务外包（20世纪初-20世纪80年代）

图书馆外包萌芽于1847年，美国耶鲁大学学生威廉·波尔在学生社团创建了图书馆期刊索引，并于1848年由普特南森出版公司出版。1901年，美国国会图书馆馆长赫伯特·普特南宣布共享国会图书馆购买的目录卡。编目集中化为图书馆业务外包奠定了基础。但外包方式其实源于商业领域。企业普遍认为，对于非核心业务，交给外部機构提供更有效并能降低成本。于是20世纪80年代初美国法律和专门图书馆带头开展外包。因为当时外包在工商企业领域，尤其是在信息技术领域已经相当普遍，且效果明显，而多数法律和专门图书馆附属于私营公司，所以它们积极采取这种管理模式以求降低运作成本并提高生产力。这股趋势继而吹向公众、政府和学校图书馆。图书馆外包业务也在不断扩展，从图书装订、后勤安保延伸到编目等业务领域。逐渐地，图书馆界开始接受这种趋势，并受益于外包服务[1]。

1.2    行业附属图书馆外包（20世纪90年代前期）

20世纪90年代，美国图书馆外包的范围与速度达到了前所未有的程度。随着外包服务日渐普及，许多行业图书馆不仅开展了部分业务外包，甚至将整个图书馆外包。1995年，总部设于美国芝加哥的贝克与麦肯奇法律事务所图书馆全体人员被公司裁撤转而外包。这次事件对美国法律图书馆，甚至是整个美国图书馆界都造成极大震撼。美国法律图书馆协会（American Association of Law Libraries，AALL）将其1995年12月版的通讯月刊（AALL Newsletter）封面设为黑色以示抗议。随后，美国联邦政府的许多图书馆开始尝试采取部分外包或是整体外包，如环境保护署、航空暨太空总署（NASA）、劳工部（Department of Labor）等政府内部图书馆皆交予承包商管理。

1.3    核心业务外包（20世纪90年代中期）

在美國首都华盛顿附近聚集着许多图书馆业务承包商，如Tele Sec Core Staff、LABAT、Library Management Systems等。他们承接的图书馆业务范围由装订、缩微影片处理到编目、参考咨询等。一些知名机构如OCLC、Baker & Taylor、Blackwell North America等也都另设部门专门承接图书馆业务外包。其中，OCLC在1996年成立AISALINK，承接亚洲语言图书的选购、编目，积极地开始向国际化进军。1997年，夏威夷州立公共图书馆将馆藏采访外包的做法再一次引起了美国图书馆界的广泛争议，该合同随即被取消。

1.4    管理运营外包（20世纪90年代后期-）

20世纪90年代后期以来，图书馆外包开始扩展到整体管理运营，先行者包括加利福尼亚州河滨县和新泽西州泽西市等。为此美国图书馆协会（ALA）成立了外包行动组（Outsourcing Task Force）来研究外包相关问题，ALA在1998年冬季会议上还设置专门论坛来讨论外包对图书馆的影响，并在1998年1月会刊《American Libraries》上刊登探讨外包的专文。这些做法都充分显示了美国图书馆界对外包问题的重视[2]。

从1997年到2007年，美国共有13个图书馆系统先后选择了管理外包，2007到2010年出现了短暂的停滞，2010年之后又出现了迅速增长的态势，并增加了5个图书馆系统进行管理外包。美国社区图书馆也开始探索管理外包。但从总体数量上来讲，据ALA于2011年12月统计，美国共有公共图书馆9225个，仅有69个总体外包的图书馆，不到总数的1%[3]。在美国承接图书馆管理外包服务的私营公司只有一家——美国图书馆系统和服务公司（LSSI）。

在美国，图书馆管理外包实际上可以简单归纳为两种不同的方式：第一种是部分外包，外包内容包括日常管理运营或管理决策，涉及到部分人员岗位，或者是管理者（馆长）职能外包。在这种情况下，外包通常被视为一种临时解决方案，以减少当地政府的管理压力或为图书馆带来创新服务。原有图书馆人员仍然保持公共雇员身份，但可能由承包商监督。这种方式在美国并没有构成争论的焦点;第二种整体外包的方式是争论的焦点。在这种情况下，外包的不仅仅是图书馆的管理者，还包括部分或全部图书馆员，即图书馆管理者和大部分工作人员都由私人承包商提供，更有甚者原有图书馆员很大程度上会因为外包而遭到替换、辞退或者转为私人雇员。

2   美国公共图书馆管理外包的案例分析

为了与我国现阶段公共文化机构社会化管理运营发展水平相参照，本文主要选取了美国公共图书馆管理外包兴起初期的几个外包案例。为了具体分析美国这些图书馆管理外包案例的效果，本文从委托代理关系、成本和效率以及公民使用等方面进行粗略地数据和事实比较，通过审查案例的财年数据，根据预算、馆藏量、借阅量、访问量、参考咨询量等数据来粗略地评估图书馆外包以后在公共资金有效使用、服务提供与公众参与、需求满足等方面的成效[4]。

2.1    河滨县公共图书馆系统

2.1.1  外包背景

河滨县公共图书馆系统（The Riverside County Library System ，RCLS）位于加利福尼亚州河滨县，系统由35座分馆和2个流动分馆组成，它是美国第一个外包给私营公司的图书馆系统。

在1911-1997年的86年间，河滨县政府一直与河滨市公共图书馆（Riverside City Public Library）[5]签订合作合同，由市图书馆提供县的图书馆服务，市图书馆董事会负责图书馆政策制定和人员雇佣。县政府拥有图书馆服务网点的建筑、家具和设备等。然而在1993年，州图书馆税法的修改使得该县用于支付图书馆服务的资金大幅削减，市图书馆随即降低了服务水平。县政府对该做法提出抗议，并声称托管收费太高，所获服务与支付资金并不符。这场争论持续了好几年，最终县政府投票结束了与市图书馆的合作，选择了一家私营公司，建立起独立的县级公共图书馆系统。

2.1.2  合作内容

河滨县与私营公司合作的内容包括：（1）合同于1997年7月1日生效。该县拥有图书馆的有形资产;私营公司提供管理运营服务，雇用全部工作人员;（2）该县设立顾问委员会，负责制定图书馆政策，但仅限于一般事务性政策;（3）该县另外聘请一名专职图书馆员（馆长）担任合同管理人，负责审批采购、运营政策，监督合同执行，直接向县长汇报，但没有管理运营的具体行政权力[6]。

2.1.3  外包成效

在河滨县的案例中，地方政府保留预算、项目审批和雇佣批准权，还设立顾问委员会和专职馆长对私营公司进行直接控制。因此可以认为，此案例中公私合同形成的委托代理关系与之前由其他公共图书馆托管相比，政府直接控制有所增加。

绩效方面，河滨县图书馆外包以来，1997-1998财年到2001-2002财年，预算增长18%，使得馆藏增长6%。然而，馆藏增长并没有增加公众使用量。不但没有增加，流通量还减少了25%。其他分支公众使用也出现下滑，参考咨询服务量下降了25%，图书馆访问量下降了26%。总之，虽然预算增加18%，但服务交付总量下降了25%，单位成本上升了58%。这些数据表明，外包给不同的承接者或者政府控制的增加，都并不一定会提高服务使用量，实际上还可能增加服务成本。

2.2    赫米特公共图书馆

2.2.1  外包背景

赫米特公共图书馆位于美国加利福尼亚州，新馆于2003年7月开放，面积约为4800平方米。

1999年赫米特公共图书馆获得批准和建设资金，准备建设一座面积达4800平方米的新城市图书馆。然而在项目一开始，图书馆馆长忽然辞职。政府和图书馆董事会必须重新聘请一位有能力完成新馆建设的馆长。但前来的应聘者不是没有建造经验就是经验非常有限。鉴于建筑项目对图书馆未来的重要性以及可能面临的风险，政府决定雇用私营公司，同时开展图书馆建设项目和管理运营服务。

2.2.2  合作内容

赫米特与私营公司合作的内容包括：（1）1999年12月，公司接管建筑项目，合同期2年;（2）在新馆建成前的2年内为原图书馆提供管理运营服务;（3）市政府在2年合同期结束后将审查公司业绩，再选择延长与私营公司的合同，或重新雇佣全职馆长。2001年12月，市政府审查了公司业绩并续签了合同。

2.2.3  外包成效

在此案例中，私营公司的管理权限相当有限。除了管理者外，图书馆员仍属政府雇员，由市政府评估;服务和运营政策由市政府制定，并与图书馆咨询董事会协商;采購资金必须得到市政府批准。私营公司只提供一般的日常服务。实质上，此案例契约下的委托代理关系没有改变原先政府管理的权力格局。绩效方面，赫米特公共图书馆外包以来，1998-1999财年至2001-2002财年，流通量增加了15%，图书馆访问量增加了18%，参考咨询服务量增加了80%，服务交付总量增加了20%。虽然运营成本增加了6%，但单位服务成本下降了12%。此案例在建设阶段采取PPP模式引入了专业社会力量，在管理运营阶段，未改变原有的人事和管理格局，保证了稳定，使得外包以来图书馆的成本和公众利用都有所提高。

2.3    兰开斯特退伍军人图书馆

2.3.1  外包背景

兰开斯特退伍军人图书馆（The Lancaster Veterans Memorial Library，LVML）[7]位于美国德克萨斯州达拉斯郡，新馆于2001年5月6日开放，面积约23000平方米。

2000年新馆建设时，原馆长已经指挥完成了建筑主体工程，但室内陈设、设备和藏品仍有待采购，此时馆长辞职。图书馆其余工作人员均没有指挥工程且管理图书馆的专业能力。市政府被迫与私营公司签订了外包合同。

2.3.2  合作内容

兰开斯特图书馆与私营公司合作的内容包括：（1）合同于2001年7月1日生效，合同期5年，有效至2006年9月30日。私营公司完成新馆建设的剩余工作—采购图书馆所需陈设、设备和藏品等;（2）私营公司为新建图书馆提供管理运营服务，制定运营政策;（3）政府与全部图书馆员解除雇佣关系，截至2001年底他们全部转为私营公司雇员;（4）图书馆一般性政策仍然由市政府制定，市长是合同管理人，但对合同的管理仅限于履约问题，不涉及具体业务。

2.3.3  外包成效

在兰开斯特，市政府与全部图书馆员都取消了雇佣关系，使之成为私营公司雇员。除了采购资金审批外，图书馆采购也由私营公司执行。只有一般性政策由市政府制定，管理运营政策都由私营公司制定。市长是指定的合同管理人，但对合同的管理仅限于履约问题，而不涉及具体业务。因此在兰开斯特，委托人和代理人分离得更彻底。

绩效方面，将1998-1999财年，即新馆建设工程开始前的一年，和2001-2001财年，即私营公司管理运营的第一年进行比较，发现流通量增加了124%，参考咨询服务量增加了53%，访问量增加了30%。然而同期预算增加70%，使得单位成本下降了3%。究其原因：一方面2000-2001财年时原图书馆的空间、设备和馆藏量有限，并处于搬迁到新馆舍的过程中。私营公司运营第一年新馆开馆，扩充馆藏，使得服务需求一下子得到释放。因此案例中效率提高和公众使用增加都与预算增加和新建设施扩大开放有关，而不是由于采取外包的管理模式;另一方面，前期通过PPP这种公私合作模式，也的确解决了公共文化设施在建设装备阶段的燃眉之急。尽管如此，该馆2008年10月还是回归了公共管理。

2.4    法戈公共图书馆

2.4.1  外包背景

法戈公共图书馆（The Fargo Public Library）[8]位于美国北达科他州卡斯县。图书馆目前共由三处馆舍组成，包括主馆、南法戈的詹姆斯·卡尔森图书馆和北法戈的北港分馆。案例涉及的是主馆。

1995年法戈公共图书馆董事会就开始聘请馆长，5年中董事会先后雇用又解雇了三名馆长，中心问题始终围绕馆长、董事会与馆员之间的纠纷。馆长们认为，董事会应该支持馆长的决策，即便这可能引起馆员不满;董事会认为，馆员的不满反而是馆长缺乏行政管理能力和专业知识的表现。在第三名馆长被解雇后，董事会展开了全国性的招聘，但始终未能吸引到合适的应聘者[9]。由于长期招不到合适的馆长，董事会决定将图书馆管理外包给一家私营公司。

2.4.2  合作内容

法戈与私营公司合作的内容包括：（1）合同为期2年，于2001年1月1日开始由私营公司管理运营图书馆并制定重组计划;（2）由私营公司负责聘请新馆长，预期在2年合同期内，新馆长能够执行图书馆改组，解决人员问题，重建图书馆在当地社区中的信誉。

合同开始不久，该公司提出了一项计划外的新预算，市政府对此举非常不满。尽管董事会对公司的工作表现感到满意，也还是未续签合同，并帮助馆长同公司解约。2003年1月1日，图书馆与私营公司的合同终止，馆长成为政府雇员，直接为董事会工作[10]。

2.4.3  外包成效

在法戈案例中，委托人和代理人的分离受到限制。虽然原有人员的日常管理权委托给了私营公司，但董事会保留了行政管理权。行政问责依然由委托人承担，对代理人的控制明显。为了继续限制馆长的行政管理权，政府通过外包，重新代理了馆长权力之后，再次与私营公司解约，重新直接管理，实现了行政管理控制最大化的目标。

绩效方面，法戈公共图书馆外包以来，2000-2001财年到2001-2002财年，馆藏量增加了5%，流通量增加了14%，访问量增加了16%，参考咨询服务量增加了36%，总使用量增加了16%，而同期预算也增加了18%。公众使用的增加不足以抵消预算的增加，导致单位成本小幅增长2%。在这个案例中，预算的增加可能是推动使用量增加的主要因素。而管理外包随即解约的行为，实际上成为政府限制馆长行政管理权，实现政治控制的手段。

2.5    案例成效差异分析及主要影响因素

从选取的美国图书馆管理外包案例中发现，除了节省资金之外，选择外包往往是由多种因素导致的，如政府间托管合作纠纷、建筑专业人才市场失灵、行政管理冲突等。通过对外包案例的成效分析可以发现这4个案例中有3例都通过外包这种委托代理关系，增加了政府控制，说明外包不一定意味着“政府甩责”，也可能是政府“加大控制”的手段。这种“控制加大”导致的服务水平下降，恰恰证明了委托代理关系建立后，确立政府责任“尺度”的重要性。4个案件中有2例都没能降低成本、提高效率;尽管有3例都提高了公众使用量，然而运营成本的增加才是提高使用量增加的主要因素。4例都表明，委托方和代理方尽管都实现了委托代理关系分离，然而委托人的行政管理控制最大化行为往往在此关系中占据主导，而不是代理人的预算最大化行为或信息优势。法戈的案例也表明，聘用馆长耗时过长、牵涉行政因素过多不会提高服务效率或增加公众使用。最后，除了河滨县以外，其他3个案例都重新回归政府直接管理，说明原有管理体制中解决不了的政府甩责（原有图书馆服务交由其他图书馆系统托管）和行政管理冲突（图书馆董事会和馆长、馆员对具体业务的分歧）等根本问题，通过管理外包方式同样解决不了，反而会继续加剧服务水平下降的趋势（见表1）。

3   美国公共图书馆管理外包争论的焦点问题

图书馆服务作为专业服务，其外包的弊端成为发展遭遇诸多争论的重要因素。

3.1    专业冲突

图书馆行业已经离不开外包，外包的范围从安保、装订、流通、编目、参考咨询、管理运营，甚至延伸至整体外包。外包对很多图书馆业务来说已经成为必然选择。在美国外包逐渐成为应对资金不足的一种有效工具，而且上述外包案例表明，政府并没有因为管理外包就放弃了对图书馆的控制。反而，私营公司能通过简化程序、提高自动化、改进工作方法和加强员工培训来改善图书馆服务。如上述案例承接公司LSSI就在运营中研发了自己的虚拟参考服务系统。

然而外包从馆藏采访、管理运营到整体外包的范围扩展，却正在逐步触及图书馆专业的核心，可以说业务外包对图书馆核心竞争力的影响是不容忽视的。

在河滨县，私营公司提供管理运营服务，雇用全部工作人员;在兰开斯特，市政府与全部馆员都取消了雇佣关系，使之成为私营公司雇员。私营公司在取得人事权以后，为了追求利润很可能会通过减少工资福利和人员数量，选择受教育程度较低的人员来控制成本。专业人员的减少将会直接影响机构的专业化程度。外包的初衷是将非核心业务分离出去，以便集中精力开展核心业务，而一旦整体外包可以实现，由大量的非专业人员长期管理运营之后，那么图书馆专业的核心价值将不复存在，专业人员的职业价值将荡然无存。

3.2    样板案例

1997年7月1日，LSSI正式接管河滨县图书馆系统。在服务时间上，LSSI将服务时间延长了一倍;在人员上，LSSI接收了之前的人员，并给予相同待遇，曾经在经济危机中被裁掉的人员也重新得以聘用。在购书经费上，LSSI接手之后增长了250%;在整体运营费用上，之前为630万美元，LSSI接手后，1998年已经将运营经费降至540万。河滨县政府委托一家第三方机构对LSSI的运营表现进行评估，报告最终认为LSSI较好地完成了管理图书馆的任务[11]。截至2016年，图书馆系统由24个分支扩充至38个;全职馆员从125名增至218名;每周运营时间由612小时增至1488小时……[12]。河滨县图书馆系统管理外包计划因其成功而成为1998年国家公私伙伴关系委员会项目奖获得者[13]。

LSSI一直用河滨县作为成功案例来宣传自己，试图让图书馆界认为，由该公司管理外包是一种更好的选择。然而，上述案例中法戈公共图书馆2003年、赫米特公共图书馆2004年、兰开斯特退伍军人图书馆2008年都回归了政府管理。河滨县作为LSSI承接的第一个整体外包的图书馆系统，为了打开市场，LSSI一开始就将这个项目作为样板来打造，投入相当的人力物力。在外包过程中，LSSI确实帮河滨县取得了一定的服务创新，但它的模式是否具有可复制性，能够在一定程度上推广？这一点仍有待长远考察。

3.3    人员减料

眾所周知，在管理运营外包费中，人员成本占最大部分。为了节约成本增加利润，承接管理运营的私营公司普遍采取了增加非全职人员和志愿者，降低工资福利待遇等做法。

如兰卡斯特新馆的建筑面积是老馆的三倍多，然而全职员工数量在外包后仅从原来的7名（包含3名专业人员）增加到8.5名（包含2名专业人员）。志愿者数量却在成倍增加，工作时长累计是之前的四倍。另外，私营公司没有公布过志愿者是否正在从事参考咨询、编目等专业性工作，也没有公布志愿者是否已经替代了全职图书馆员，作为其控制成本的一种手段。在河滨县，私营公司不愿意员工因为工资稳定而产生懈怠情绪，声称他们通过奖励的方式来激励员工努力工作。在福利方面，公司雇员有机会加入401（k）养老金计划。而原图书馆员本属于加州公共雇员退休计划（California Public EmployeesRetirement System，CALPers），在55岁工作满20年即有资格获得终身养老金。外包造成了馆员公务员身份的丧失和养老金归属发生变化等问题。

3.4    利润谜团

外界很难得知私营公司到底通过承接外包能获得多少利润。河滨县2002年审计结果中显示，LSSI该年度的合同利润只有8万美元，占总外包费用的1.02%。但这是政府精明购买的结果，还是LSSI为打造样板而有意为之呢？私营公司管理运营公共图书馆，多少利润是合理的呢？

首先，私营公司本身确实运行效率高。2002年河滨县审计显示，公司仅使用外包费的5.29%来作为日常开销，远低于外包前的10%;其次，私营公司宁愿“赔本赚吆喝”。私营公司声称他们最初几年的首要目标是站稳脚跟，并没有考虑过获利。

同时，私营公司可能通过压缩运营成本中的人员经费和馆藏支出，以及提高预算等方式来扩大利润。兰开斯特2002年人员的预算为50%，2003年降为48%，这导致一名专业人员辞职。馆藏采购预算仅占8%，2003年降为6.6%。与其相邻的三个图书馆系统在人员预算上却达到64%-80%不等，馆藏采购预算达15%左右。查尔斯·佩斯于2001年6月被LSSI聘用担任法戈公共图书馆馆长。2003年图书馆取消与LSSI公司的外包合同，他也与公司解约转而直接受雇于政府，成为公共雇员。据他介绍，通过外包确实提高了工作效率。但对馆长来说，来自LSSI的巨大压力是如何能够提高利润，而不是花掉预算。在他运营期间，LSSI曾要求他申请增加28%的预算，并将其中的11%作为利润。馆长感到同时为公司和图书馆两方面服务很困难，因此最终选择了与公司解约，成为政府的公共雇员。

私营公司还试图通过承接外包来探索新的赢利点。LSSI公司业务发展副总裁史提夫·考夫曼（Steve Coffman）曾经呼吁图书馆更应该像书店一样运行。

面对每一个案例，私营公司承接以后到底利润如何，因为涉及商业机密，因此外界无法获知。但对于承接管理运营的LSSI公司这种多产业链、多赢利点的公司而言，其赢利模式是：企业从哪里获得收入，获得收入的形式有哪几种，这些收入以何种形式和比例在产业链中分配，最后的利润值等结果将在公司统一核算之后体现。换句话说，公司承接的外包，有些利润高，有些并不盈利，但经过总体核算，达到盈利即可。LSSI除了承接图书馆管理外包，还从事数据服务和系统开发等业务，承接图书馆管理外包这项业务即使全部不盈利，其他业务只要盈利，经过总体核算，达到盈利即可。这就是私营公司宁愿不追求利润也要坚持开展这项业务的原因。因为通过承接图书馆管理外包，私营公司可以打开市场，扩大宣传，将自己的其他产品和业务渗透进图书馆，对公司而言是一种更好的宣传。

4   美国公共图书馆管理外包发展对我国的借鉴意义

我国公共文化机构社会化管理运营的实践过程，针对图书馆、文化馆和综合文化服务中心等，社会力量参与的具体内容包括：（1）参与设施建设，如馆舍建筑、设施设备、藏品展品、自助图书馆、电子阅览室等;（2）参与部分业务外包，如承接编目、流通外包，开展培训讲座、参考咨询、阅读推广活动和服务等;（3）填补人员和岗位空缺，如担当职业馆长、志愿者参与等。然而，对整体管理运营外包而言，乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心（包括乡镇综合文化站）这类公共文化机构，由于层级低、灵活性强，可以通过社会化管理缓解运营压力，提升专业化水平，模式容易复制推广，产生规模效应。公共图书馆、文化馆，尤其是较大型馆，实行整体外包的尚属少数，并非主流运营方式，并且整体外包对公益性、专业性的影响较大，其社会化管理运营出现的问题，涉及政府甩责、专业性忽视、唯“效率”论、跟风式外包、专业管理人才任用受体制限制等。针对这些问题，美国的案例能给我国一些借鉴和经验。

4.1    政府问责

20世纪80年代西方国家掀起了新公共管理运动，其重要内容就是借鉴企业管理理念与方法，打破传统政府管理模式，采取更为灵活、多元的管理模式。作为市场经济下的合约制度之一，委托—代理关系也被广泛应用于政府管理活动当中，成为新公共管理运动最主要的改革内容之一。

委托代理研究者认为，委托关系一旦建立势必存在代理问题，政府与公民之间也不例外。为了解决政府与公民之间的代理问题，实际操作中必须建立政府问责制，并把握委托代理的问责尺度[14]。

在上述案例中，一方面私营公司作为管理层有侵入政策领域的倾向，因为外包以后政府对这些机构的日常运作只进行有限的监督[15];另一方面，很多地区都因为私营公司承接外包而增加了政府控制，这说明外包没有如一开始人们认为的那样，只是政府“甩包袱”的工具，也可能给政府官员微观管理创造机会，导致政府的直接管理控制增加，从而侵害机构的科学管理和专业运行[16]。

为消除公众对外包的负面认识，以保持图书馆的公益性，政府需要合理看待图书馆外包方式，一旦选择了外包，应通过一定方式加以监督和规范。加利福尼亚州为了规范外包于2011年10月出台法案（AB438），对外包图书馆服务提出了更多限制：包括必須采取竞争性投标;连续四周提前公告;需进行成本比对核算;不得辞退、降低员工工资等内容。

因此，在我国利用社会力量管理和运营图书馆等公共文化机构时，既要运用市场这只“无形的手”增强活力，同时又必须坚持让政府这只“有形的手”主导，把握全局。社会力量管理运营，不应成为政府“甩包袱”的工具，更不能“管办不分”。坚持“政府主导”，明确委托的只是管理而不是责任，政府可以从有效引导、科学指导方面入手，完善配套政策，逐步建立政府购买服务、项目招标、第三方评估、社会化运作管理等工作制度，健全运作机制，以确保公共文化服务的政府主导责任不变、实现公益服务的原则不变。

4.2    专业监督

公共图书馆由私营公司管理运营，是明智之选还是无计可施？在美国，有的地区对外包公司提供的高级管理人员表示欢迎，有的地区外包公司在长期社区关系发展方面表现不佳，有些规模较小的合同外包公司直接交由非图书馆员执行。而新公共管理的倡导者始终认为，政府别无选择，必须通过外包才能有效解决问题[17]。

然而无论选择的初衷和决定因素是什么，图书馆必须从长计议，将最大程度地保持专业性作为首要考虑内容。从美国的经验来看，图书馆董事会、专业馆员、行业组织、咨询委员会都能发挥各自专业作用，维护外包以后的专业性。

首先，在美国由于图书馆实行法人治理，董事会在决策外包、维护专业性方面起着一定的决定作用。在我国图书馆考虑管理外包的时候，图书馆决策层也应该充分发挥自身专业作用，担当起相应责任。

其次，如果一旦外包，最好由专业馆员监督合同，成为合同管理人。私营公司可以进行馆藏建设和员工招聘，但需在专业馆员的指导下进行。

为了保持专业性，外包图书馆还可以建立专业咨询委员会。如1997年在河滨县LSSI成立了专业咨询委员会，邀请一些备受尊敬的老牌图书馆员加入，使河滨县图书馆能“直接从最有经验和前瞻性的公共图书馆员那里获得专业咨询”[18]。

对外包私营公司的监督不能局限于满足合同条款，而应该积极发现潜在问题，并发现行业组织的应有作用。如加利福尼亚图书馆协会（The California Library Association）指出“外包以后图书馆员就工作条件进行谈判的权利必须予以保留”。公共图书馆协会（The Public Library Association）要求“图书馆员应有机会参与规划和决策过程”。

4.3    效率公平

在美国许多预算赤字的地区，外包更具吸引力，因为它被认为是节省资金的有效方式[19]。但据美国政府监督计划（Project on Government Oversight ，POGO）的一份研究报告显示：政府外包的成本要高得多[20]。美国图书馆领域对此进行研究之后，同样认为管理外包几乎不能节约多少钱[21]。对上述案例进行成效分析，也并未发现在成本、服务效能、公众使用和社会影响等多个方面都取得积极效果的案例。

面对图书馆管理外包，美国出现了两种不同反应：社区对外包持负面态度;媒体以及政府的兴趣却持续增加。达特茅斯公共图书馆和图克斯伯里公共图书馆外包的文章甚至刊载在波士顿环球报上[22]。在一些社区，公众对外包的反对使图书馆保持了公共管理，如得克萨斯州贝德福德公共图书馆（Bedford（Tex.）Public Library）[23]。然而社区的反对经常无效，因为在不止一个地区，尽管公众普遍不赞成，但图书馆系统仍然被外包出去。

对政府而言，外包可能作为地方政府创新服务的“招牌”。但鉴于公众对外包的反应不一，以及私营公司在维护社会公平和服务弱势群体等方面的不足，政府和图书馆必须慎重考虑外包，以及重点关注私营公司不擅长的领域。因为，良好的图书馆服务与公民权利密切相关，而不是“简单的商品”。图书馆代表的“公共物品”，政府才是公共服务最有效的提供者，而非市场。一旦将图书馆的核心服务外包给营利性公司，将直接触及图书馆的公益性本质。

4.4    适用方式

上述案例中，赫米特和蘭开斯特在寻求既具备图书馆管理能力，又具备建设工程经验的人才方面经历了失败。但两者通过“建造-经营-转移（build-operate-transfer，BOT ）”的外包方式解决了这一问题。实际上，BOT是PPP（公私合作）模式的一种具体形式，是公共基础设施的一种项目融资模式。BOT的一般程序为：私营公司负责公共基础设施建设，并在合同期内提供运营服务。合同到期后，基础设施交还政府部门，回归公共管理。分析案例的适用性可以发现，我国公共文化设施同时面临建设及运营管理双重问题时，可以借鉴美国经验考虑采取PPP模式[24]。因为公共文化设施对政府来讲，由于其具有公共属性，前期建设与后期运营管理的压力都很大。而对于社会力量而言，稳定而大量的受众需求与“使用者付费机制”能够吸引其投资与运营。因此原则上来讲，PPP模式适用于公共图书馆等各类公共文化设施。通过PPP模式的合作，能够让非公共部门所掌握的资源参与到提供公共产品和服务中，从而实现政府公共部门的职能并同时也为私营部门带来收益，可以在适当满足私营部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限资源发挥更大作用。但在实际操作中，不同需求、不同类型的公共文化设施需要根据自身情况采取BT、BOO、TOT、BOT等不同的具体模式，另外政府和社会力量都要“有利可图”，须从项目成功的角度选择适用方式。

4.5    管理合同

图书馆管理外包的基础是管理合同。合同原本是企业经济往来常用的一种方式。自新公共管理运动以来，政府也通过合同，在保持所有权的同时更有效地提供管理服务[25]。管理合同在字面上看应该以管理为重点，政府只保留对运营和一般性政策的控制权，私营企业提供管理运营和专业服务，但应特别注重管理认同和尊重委托人（政府）的管理偏好。这种方式在国外应用较广，新西兰通过《新西兰部门法（New Zealand State Sector Act of 1988）》广泛采取合同方式，永久性地结束了政府高级管理人员的“终身职位”[26]。

我国也可以借鉴国外经验，图书馆在缺乏管理人才的情况下，政府可以通过与供应商签订管理合同的方式来达成临时解决方案，由供应商在市场中聘任类似“职业经理人”，或管理团队的方式来开展管理运营，图书馆原有人员仍可保持公共雇佣，但由私人承包商监督。通过这种方式减轻政府管理压力，创新图书馆服务。另外，必须充分利用合同细化双方责任和义务，以规范和控制外包过程。最后，合同管理人可以由专业馆员或者政府人员来担任，但对合同的管理应限于履约问题，且不干涉具体业务。

5   结语

美国公共图书馆管理外包的未来并不明朗。并且来自世界范围的案例都显示，地方政府选择图书馆管理外包的直接原因是为了应对经济的持续低迷。本文所述案例最终都回归到公共管理部门。还有好多地区曾经尝试外包，但通过考察后放弃了这种想法。其实不单只是在美国，从全世界范围来看，实行管理运营外包的图书馆尚属少数，并非图书馆运营的主流方式。整体管理外包只在一小部分地区的一小部分图书馆有过实践，也没有改变世界各地大多数公共图书馆由政府直接运营的状况。馆长职能的外包模式也存在诸多问题，如馆长权限不好界定，与其他馆员目标不一致，会产生行为差异，其管理职能的发挥可能因图书馆原有的人事格局等因素受到一定限制等。面对这些争议和问题，我国公共图书馆采取管理外包模式，务必慎重考虑，充分借鉴已有成功经验，避免“一包了之”。

参考文献：

[1]  Nanci Milone Hill.Outsourcing Public Library Management[J].Public Libraries，2011，50（2）：14-20.

[2]  刘朱胜.外包工作的执行计划 [J].图书与资讯学刊，1999（30）：68-81.

[3]  陈俊翘，诸葛列炜.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例[J].图书馆论坛，2013，33（1）：52-58.

[4]  Public Libraries Survey（PLS）Data and Reports[EB/OL].[2018-09-17].https：//www.imls.gov/research-evaluation/data-collection/public-libraries-survey/explore-pls-data/pls-data.

[5]  Riverside County Library System-Riverside County Libraries[EB/OL].[2019-01-07].http：//www.rivlib.info/.

[6]  Baker R L.Outsourcing in Riverside County：Anomaly，not prophecy[J].Library Journal，1998，123（5）：34-37.

[7]  About-the-Library[EB/OL].[2019-01-07].http：//www.lancaster-tx.com/149/Library-Services.

[8]  About the Fargo Public Library[EB/OL].[2019-01-07].http：//fargond.gov/city-government/departments/library.

[9]  Trovillion A.Report on privatization of public libraries-pro and con[EB/OL].[2018-09-17].http：//www.leg.state.fl.us/publications/2001/house/reports/tourism/lib_pdfs/exe_sum.pdf.

[10]  Fargo Public Library.Contract for library management services of the Fargo（2000）[EB/OL].[2018-09-17]http：//www.leg.state.fl.us/publications/2001/house/reports/tourism/lib_pdfs/AppendP.pdf.

[11]  ALA.The Impact of Outsourcing and Privatization On Library Services and Management[EB/OL].[2018-09-17].http：//www.ala.org/tools/sites/ala.org.tools/files/content/outsourcing/outsourcing_doc.pdf.

[12]  LSSI.The Story of Riverside County's Historic Partnership with Library Systems & Services[EB/OL].[2018-09-17].http：//go.pardot.com/l/136541/2017-05-11/22xgvz.

[13]  RIVERSIDE COUNTY LIBRARY SYSTEM MANAGEMENT OUTSOURCING PROGRAM[EB/OL].[2019-01-07].https：//ncppp.org/awards/.

[14]  張志辉.委托代理理论视角下我国政府官员问责制的研究[D].成都：西南交通大学，2009.

[15]  Newman Janet.The managerial state[M].SAGE Publications，1997.

[16]  James O，Pierre J.Bureaucracy in the Modern State：An Introduction to Comparative Public Administration[J].International Affairs，1995，71（4）：850.

[17]  Dubberly R A.Why outsourcing is our friend[J].American Libraries，1998，29（1）：72-74.

[18]  Oder N.When LSSI Comes to Town[J].Library Journal，2004，129（16）：36-40.

[19]  Hill H.A Look at Public Library Management Outsourcing[J].Public Libraries，2012，51（3）：42-47.

[20]  Brad Plumer.Study：Privatizing government doesnt actually save money[EB/OL].[2018-09-17].https：//www.washingtonpost.com/blogs/ezra-klein/post/study-privatizing-government-doesnt-actually-save-money/2011/09/15/gIQA2rpZUK_blog.html？utm_term=.979b29890626.

[21]  Dartmouth Public Libraries.Privatization/Outsourcing Report[EB/OL].[2018-09-17].http：//docplayer.net/14975552-Privatization-outsourcing-report.html.

[22]  Connie Paige.2 Towns Weigh Privatizing Libraries：Cost Cutting Idea Troubles State Board[N].Boston Globe，2008-03-20.

[23]  Oder.Bedford Mayor Nixes Library Outsourcing[J].American Libraries，2007，38（9）.

[24]  关思思.公共文化设施引入PPP模式的政策与实践探索[J].图书馆，2017（11）：82-88.

[25]  Rondinelli D A.Partnering for development：government-private sector cooperation in service provision[J].Reinventing Government for the Twenty，2003：219-239.

[26]  Yeatman A.Trends and Opportunities in the Public Sector：A Critical Assessment[J].Australian Journal of Public Administration，1998，57（4）：138-147.

作者简介：关思思，女，天津外国语大学图书馆馆员。