高校党委领导下的校长负责制镜鉴

文/本刊记者 刘文生

公立医院一方面要学习高校成熟模式，另一方面也要以高校现存困境为鉴，予以优化或规避。

同为公益二类事业单位，公立医院和高校常常被拿来对比。今天，在公立医院推行党委领导下的院长负责制之时，高校党委领导下的校长负责制或能带来一些启示。

需要明确的是，单纯照搬高校经验并无实际意义。只有明晰高校和公立医院在某些关键属性上的差异，才能有的放矢，更好地探讨价值借鉴。

同高校一样，过去，政府对公立医院实行财政全额预算管理。20世纪80年代后，政府对公立医院的投入逐渐减少，公立医院越来越多地需要通过经营收入维系生存和发展。2009年，政府投入仅占公立医院收入的2%～3%。新医改后，政府投入有所增加。2018年，全国县级及以上公立医院，政府投入占医院收入的比重为9%～10%。

相比之下，各类财政拨款一直是高校的主要收入来源。记者查阅75所教育部直属高校年度预算了解到，当前，大部分部属高校财政拨款占其收入比例为40%～70%。也有少部分高校事业收入（开展教学、科研及其辅助活动取得的收入）占比超过财政拨款。除事业收入，高校也有经营收入，但所占比例极少。

也就是说，虽皆为事业单位，公立医院有更强的经营属性。公立医院院长要时刻为“增收”而努力，这是过去40年院长负责制被不断强化的主要原因。高校校长没有经营压力，校长负责制的内涵便与院长负责制大为不同。

二者内涵不同，借鉴须审慎而行。

当前，高校同样要强化党委领导下的校长负责制，这项多年前便已启动的改革，已积累了相对成熟的经验。对公立医院来说，一方面要批判性地学习高校成熟、成功的模式，另一方面也要以高校现存困境为鉴，在制度设计和执行中予以优化或规避。

党委领导写进法律

高校党委领导下的校长负责制经历了漫长的演变过程（图1）。

新中国成立初期，政府接收了旧中国的公立高校，接管了部分教会学校，收回了教育自主权。彼时，共产党领导干部储备不足，便在高校成立校务委员会，吸收党的领导干部、有先进思想的教职工和部分拥护党的领导的群众代表加入，作为学校民主管理机构，对学校内部事务实行初步管理。

此后不久，中国学习苏联模式，高校校务委员会转变为校长负责制。1950年6月，教育部发布《高等学校暂行规程》，明确提出“大学及专科学校采取校（院）长负责制”，校长全面负责学校各项工作。

1956年，社会主义“三大改造”完成后，中央开始强调党对高校的领导。1958年，党中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，提出在高校实行党委领导下的校务委员会负责制。1961年，教育部发布文件规定高校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制，校长被重新重视。

“文革”期间，高校实行革命委员会制。“文革”结束后，高校管理重归正规，实行党委领导下的校长分工负责制。

1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定，“学校逐步实行校长负责制”的领导体制。对内，校长全面领导和负责德、智、体及教学和行政工作，对外，校长代表学校形象。党委书记主要抓思想政治教育工作，地位较校长低了很多。

1989年学潮改变了“校长负责制”的局面。中央意识到，必须坚持和加强党对高校的领导，党委领导下的校长负责制正式确立。1999年，《高等教育法》实施，其中规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，确立了高校党委领导下的校长负责制的法律地位。

2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出要坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。

政策演进与时代背景和高校发展息息相关。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，在这样的方略下，新时代，加强高校和公立医院党的领导势在必行。

从《实施意见》文件名称就可以看出，当前，中央对高校的要求并不是围绕加强党的建设的宏大目标进行，而是细化到党委领导下的校长负责制。从“坚持和完善”这一表述中亦可看出，高校党委领导下的校长负责制基本定型，下一步只需要坚持和完善。

图1 高校领导体制演变

对比之下，2018年6月中共中央办公厅印发的《关于加强公立医院党的建设工作的意见》则还停留在较大的范围内，党委领导下的院长负责制只是党的建设工作的一项内容。这说明，公立医院党建工作任重道远。

制度保障党政分工

高校党委领导下的校长负责制经过30年的积淀和发育，能为当前公立医院党委领导下的院长负责制带来哪些借鉴价值？

新的政策要求高校坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。党政究竟如何分工？《实施意见》给出了详细的规定（表1）。

具体如何落地，从记者得到的西部某“985工程”大学贯彻落实党委领导下的校长负责制的实施细则可一窥端倪。

该实施细则确定的“学校党委的职责”与《实施意见》的规定大体相同。“党委书记的职责”则有了进一步细化，包括组织学习、宣传和贯彻执行党的路线方针政策及上级党组织的决策部署；主持召开学校党的全委会和常委会；组织学校干部的选拔任用、培养教育、监督考核等工作；落实党的建设和党风廉政建设责任制；抓好校内各级党组织建设；等等。

从中不难看出，除党建工作之外，党管干部是党委的核心工作。

“校长的职责”亦与《实施意见》的规定大体相同。

在关键的议事制度方面，该校明确，党委全委会在党员代表大会闭会期间领导学校工作，主要对事关学校改革发展稳定和师生员工切身利益及党的建设等全局性重大问题作出决策。

党委常委会主要对学校改革发展稳定和教学、科研、行政管理及党的建设等方面的重要事项作出决定，按照干部管理权限和有关程序推荐、提名、决定任免干部。

宏观闭合模块主要对模型中商品市场均衡、国际收支均衡及投资储蓄均衡等进行分析，并对模型中内生参数和外生参数进行设置。商品市场均衡要求商品供求相等，得到相应的均衡价格。要素市场均衡包括劳动力均衡和资本均衡。假设劳动力价格和资本价格内生，劳动力和资本供给外生，供求相等，劳动力实现充分就业。

校长办公会是学校的行政议事决策机构，主要研究提出拟由党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实党委决议的有关措施，研究处理教学、科研、行政管理工作。

表1 “党委领导”和“校长负责”的职权比较

该校还建立了党委书记和校长定期沟通制度。党委会议有关教学、科研、行政管理工作等议题，在会前听取校长意见；校长办公会的重要议题，在会前听取党委书记意见。意见不一致的议题暂缓上会，待进一步交换意见、取得共识后再提交会议讨论。集体决定重大事项前，党委书记、校长和有关学校领导班子成员要个别酝酿、充分沟通。

党委和行政的分工还体现在职能部门的设置上。

以东部某“985工程”大学为例，该校党委部门设置了党委办公室、纪律检查委员会办公室、党委组织部、党委宣传部、党委统战部、党委教师工作部、党委学生工作部、党委研究生工作部、党委安全保卫部等。

行政部门则包含了校长办公室、发展规划处、政策研究室、人事处、人才工作办公室、国际合作与交流处、港澳台事务办公室、教务处、学生工作处、本科生招生处、教学研究处、学科建设处、学位评定委员会办公室、继续教育管理处、医院管理办公室、计划财务处、审计处、监察处、实验室与设备管理处、总务处、基本建设处、安全保卫处、新闻办公室等。

党委和行政部门设置体现出的一大原则是校长领导的行政班子全面掌握学校教学、科研、学生管理、交流合作等核心工作。那校长和书记究竟谁拥有“真实权力”？

谁拥有“真实权力”

根据相关法律和规定，党委是高校的最高领导机构，这是否意味着作为最高领导机构负责人的党委书记是拥有“真实权力”的“一把手”？但《高等教育法》又规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，且“校长为高等学校的法定代表人”。高校的主要功能是教学和科研，作为教学和科研负责人及学校法定代表人的校长，是否也有资格成为“一把手”？

实际上，在知识分子聚集的高校，过硬的专业素养和学历背景是成为“一把手”的必要条件。公立医院情况与之十分相似。

《人民日报》2016年发表的一篇题为《重点大学校长群体什么样》的研究报告显示，“985”“211”大学校长都拥有名校学位，在海外留学获取学位的占30.4%，拥有博士学位的比例高达89.4%，90.8%的校长是博士生导师，两院院士占26%。

另据相关机构对113所“211工程”大学的调研，在党政部门任职、具有两院院士身份、具有校友身份、具有主流学科背景的校长更可能成为高校的实际“一把手”。

调研数据显示，40位大学党委书记拥有博士学位，超过全部样本的三分之一。这说明高校党委书记学历并不低，具备较高的专业水平，绝非一般单位的政工干部可比。

根据调研，在高校担任实际“一把手”的书记中，有近一半曾在政府部门任职，这说明担任党政领导职务是成为大学“一把手”的重要原因。

从专业上看，担任“一把手”的党委书记中，有一半为文科出身，其中文史哲类约占三分之一。与担任“一把手”的校长相比，学科优势并不明显。这说明主流学科背景并非党委书记成为“一把手”的必要条件。

总体而言，党政任职背景是校长或党委书记成为“一把手”的共同因素。而院士身份、校友身份和学科优势则是校长成为“一把手”的主要原因。

落地存诸多难题

党委领导下的校长负责制实际落地情况如何？

前述《人民日报》研究报告指出，校长们对于“党委领导下的校长负责制”高度认同，91.5%的校长在校长办公会议之前，会就重大事项的决策与学校党委书记沟通；97.7%的书记在党委会前就重大事项会主动与校长沟通。87.2%的大学校长、91.1%的大学党委书记都认为所在学校党政关系是和谐的，63.2%的教授和76.7%的中层干部也认为所在学校党政关系是和谐的。

80.6%的校长认为在办学过程中，自己的办学理念大部分得到体现；63.1%的教授、81.3%的中层干部表示比较了解校长的治校理念。校长们认为投入精力最多的工作是战略规划、学科与专业建设、人才引进与培养、学校内部体制改革。

数据向好，但面临的问题也不容忽视。根据2017年中央巡视组对天津大学党委专项巡视反馈的意见，该校党委工作主要存在以下问题：执行党委领导下的校长负责制不到位，议大事、谋大事不够，有的领导干部担当精神不足；党内政治生活不严肃，基层党建工作薄弱；选人用人不规范，引进人才把关不严；全面从严治党不力，“两个责任”落实不到位，校纪委“三转”不到位，违反中央八项规定精神问题禁而不绝；校办企业、后勤基建、科研经费等领域存在廉洁风险。

这些问题需要高校重视，同样需要公立医院在落实党委领导下的院长负责制的过程中予以深刻认识。