基于大数据思维的县域政府公信力评价体系研究

楼裕胜

[摘 要] 县域政府在我们国家的治理中起着承上启下的作用，既是政策的制定者也是政策的执行者，因此县域政府特殊性决定了其在国家治理中的地位。县域政府的信用在社会中具有极强的示范性，在整个社会信用体系中占据着最基础的地位。从影响政府公信力的因素出发，梳理大量文献资料并做了问卷调查，在此基础上提出一级指标，包括公信力基础、公信力保障、公信力能力和公信力效果以及四个一级指标所属的二级指标。采用层次分析法对指标赋权，确定指标权重，形成科学客观的县域政府公信力评价指标体系。不过该指标体系是参考，政府自身的能力建设是关键，公众的认可是基础，数据的质量是难点，县域政府的负债是公信力评价的核心。

[关键词] 大数据;县域政府公信力评价

[中图分类号] D630[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）05-0125-03

中国的县域政府不仅是当地政策法规的制定者，也是公共事务的管理者。承接着联系中央、省级、地区和乡镇政府与村委纽带的作用，是国家政治、经济、文化发展及整个社会管理与服务的基础。所以县域政府的信用在社会中具有极强的示范性，在整个社会信用体系中占据着最基础的地位。

一、文献综述

关于政府公信力的研究，西方国家起步早，研究的视域相对广阔。契约学说是学者普遍接受的观点，卢梭的《社会契约论》中也阐述了人民与政府建立契约的基础在于信用。信任学说则是从民众的内心感受阐述政府公信力，弗朗西斯·福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》中就指出信任是政府公信力的一个重要组成部分。经济学说的代表是美国经济学家布坎南，他指出政府与公众之间就是一种经济学的委托代理关系，政府必须提升服务能力维系委托代理关系。

国内学者的研究大部分都是基于省市政府信用开展的研究。比较具有代表性的有两种观点，一则认为政府公信力是一种经济能力的体现，张旭霞在《试论政府公信力的提升途径》就指出政府的信用资源决定公众的信任程度，而这里提到的信用资源也代表了政府的经济实力。另一观点则认为政府公信力是民众的主观价值判断，吴威威在《良好的公信力：责任政府的必然追求》文中表达了政府公信力在民众中形成的心理预期。

从实践的角度来看，国际知名信用评级公司标准-普尔对政府信用等级的评价具有很强的影响力。标准-普尔的政府信用等级评价体系更加侧重于政府的经济实力，是对主权国家政府按期偿还债务的能力和意愿综合评价，其结果直接影响到被评价国在国际上融资。

综合政府公信力的研究文献，当前的研究还存在几个短板。第一，从研究对象来看：虽然目前学界对政府公信力的研究成果颇多，但大多数是对中央政府而言，鲜有涉及地方政府层面，尤其是针对于县域政府，更是少之又少。第二，从研究内容来看：从学界研究成果来看，政府公信力的研究偏重于理论分析，而忽视利用指标对地方政府公信力进行科学评价，没有形成客观公正的县域政府公信力评价指标体系。第三，从研究视域来看：以往的相关研究很多的学者只盯住政府公信力这一问题，但其研究往往不够系统。县域政府公信力对整个社会信用体系的推动起决定性作用，缺乏通过社会信用体系建设视域研究县域政府公信力。

二、县域政府公信力评价指标体系设计

（一）公信力基础

1.经济发展基础。考察地区GDP总量和地区内人均GDP。一个地方经济发展水平高低的最终受益者是民众，因而经济发展速度越快，地方政府的公信力自然会得到进一步加强。

2.经济发展质量。主要考量经济发展中对于自然资源的依赖程度，具体指标是第三产业增加值占GDP的比重。

3.民众生活水平。主要应看居民人均年收入水平、增长速度以及居民收入差距。一般来说，居民收入越高，越是对政府采取支持与合作态度，反之，则会导致对政府能力的怀疑。同时收入差距越大，不利于社会稳定，影响政府的公信力。

（二）公信力保障

1.地方财政收入。地方财政收入是县域政府实力的体现，是保证政府行为正常运转的。

2.公务员收入。主要考量公务员的收入水平，通常用公务员平均工资与当地居民平均收入比;此外当地公务员工资是否由财政及时全额发放，有无拖欠情况。

3.公务员业务能力。政府公信力需要政策决策的有效执行来推进，而公务员的业务素质和行政道德水平是执行政策决策的重要基础。

4.追责机制。追责机制是政府公信力重要评价指标，其意义不仅在于监督治理县域政府不作为乱作为现象，更是政府公信力的基本内涵。

5.追责的公务员人数。这个指标主要看追责机制的落实情况以及执行的力度。

（三）公信力能力

1.行政效率。主要反映在单位时间及行政费用下满足社会发展需求程度。包含行政事项审批時间、政府信访件未按期办结信息以及政府信访件未按期答复信息。

2.依法行政能力。主要包括县域政府行政复议案件纠错信息、行政诉讼案件败诉信息、地方政府行政非诉案件被裁定不予执行信息。

3.政府信息公开程度。主要包括政府信息查询制度、重大决策听证会制度及政务信息反馈制度。政府信息查询制度主要考量居民咨询了解政府信息的渠道以及便捷程度。重大决策听证会制度指政府在重大民生事项决策中在有重大决策时召开听证会并取得实际效果。政务信息反馈制度主要看政府“双公示”信息中应用统一社会信用代码的覆盖率。

（四）公信力效果

1.县域政府获得荣誉。县域政府获得上级政府的表彰嘉奖以及各种称号。如被授予全国或省级文明城市称号等信息。

2.公众认可度。县域政府的主要职能就是服务公众，解决民生问题。因此公众认可度实际上就是对于政府服务的满意程度，也是反映政府公信力的重要指标。

3.重大公共事件。指县域政府发生的重特大事项信息，包括严重危害国家安全事件、严重影响社会稳定事件、严重刑事治安案事件、严重影响经济秩序安监、严重安全事故、严重公共安全事件等信息。各种重大事件的发生，深层次的原因皆因政府工作不到位，责任意识不强而造成，是对政府公信力的严重损害。

三、县域政府公信力评价体系构建

（一）指标的甄别

前文中设计的县域政府公信力评价指标体系基于对文献的梳理和主观的认知，是否适合于县域政府公信力的评测，还有待于进一步的甄别。指标甄别通过问卷调查的方式，借助于调查者对问题的认知程度，利用SPSS软件对指标重要程度做单样本K-S的正态分布检验进行甄别。本次问卷向有关学者和政府工作人员发放10份，对24个指标依据重要程度进行1-5阶赋值。分析结果如下。

1.描述统计量分析

2.单样本Kolmogorov-Smirnov检验

利用SPSS软件对问卷中关于各评价指标重要程度的得分进行单样本K-S的正态分布检验，具体结果见表2：

根据检验结果p=0.916，差别无统计学意义，因此可以认为平均分服从正态分布。

3.检验结果分析

根据单样本Kolmogorov-Smirnov检验正态分布检验结果，对问卷采集到的24个评价指标重要程度的均值减去一个标准差（3.4667-0.5053=2.9614）为基准，平均分小于该数值的指标有三个，分别是公务员的收入水平、公务员工资拖欠和政务信息反馈制度，在初步建立的指标体系中删除。

（二）指标权重赋权

采用层次分析法对指标赋权。根据前期文献资料以及专家对于指标重要性的认知，用1-9自然数表示两两指标相对重要性并建立判断矩阵，通过计算最大特征根与特征向量的方根，并进行一致性检验来确定各个指标的权重。

1.一级指标赋权

根据文献资料梳理以及专家问卷的结果，分析认为一级指标中公信力保障相比于公信力基础较重要，公信力能力比公信力基础更重要，公信力效果比公信力基础较重要，以此类推构建判断矩阵。通过层次分析法最后确定四个一级指标的权重分别是0.0768、0.1591、0.5011以及0.2629，并通过了检验。

2.二级指标赋权

在一级指标公信力基础下有四个二级指标分别是当地的GDP、第三产业增加值占GDP的比重、居民人均收入以及收入差距，四个二级指标两两根据重要程度对比，构建判断矩阵并通过层次分析法得到二级指标的权重，结果如表4。

（三）县域政府公信力评价体系

依据上述方法，给一级指标公信力保障、公信力能力和公信力效果等所属的二级指标赋权，形成了科学、客观的县域政府公信力评价指标体系，结果如表5。

四、几点说明

1.指标体系是参考。指标体系并非县域政府公信力建设的唯一标准，只是一个参考标准。但是从众多的文献以及会议文件的视角看，无论上级考核层面还是学者研究层面对于民生的关注已经成为政府公信力的重要方面。

2.政府自身的能力建设是关键。本文构建的县域政府公信力评价指标体系把对于自身能力建设放在了一个重要的位置。自党的十八大以来全力反腐逐渐消除了机关政府特别是基层政府的灰色权利，进而出现了懒政、不作为、不敢为以及不想为的苗头，因此县域政府的能力成为了公信力评价的重点。

3.公众的认可是基础。县域政府公信力的评价除了要构建科学合理公正的评价体系以外，评价主体是一个核心。如果评价的主体是上级政府，评价的指标体系中会更多的出现“完成上级政府交办的任务”等指标，进而失去了探讨县域政府公信力的价值与意义。而本文的县域政府公信力评价指标体系的设计，是着眼于公众的认可与感受而进行的评价，所以公信力基础、公信力保障、公信力能力和公信力的效果等四个一级指标都是建立在公众感受基础上的。

4.数据的质量是难点。对于县域政府公信力评价体系的研究，其意义是不言而喻的，特别是当前对于基层领导干部执政能力和水平的有利佐证。但是在本文的研究中以及各种文献资料，绝大部分关于政府评价的数据来源于问卷调查。问卷调查本来就属于随机性调查，而且被调查人对于问题的认知存在差异都会影响数据质量。

5.县域政府的负债是公信力评价的核心。从某种程度上来说，县域政府如同企业一样可以负债经营，但是负债的前提是有财政收入数量与质量的保证。因此县域政府的偿债能力不仅体现了政府作为主体的信用能力，也是對民众负责任的态度。这一核心指标虽然重要，但是在评价中由于得不到有效的数据，不得不删除。

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[责任编辑：史朴]