党建引领多元联动：乡村有效治理的积极探索

2019-06-24杨志飞

经济研究导刊 2019年13期

杨志飞

摘要：当前，乡村治理正面临着治理主体“失联”、基层组织“涣散”、镇村治理“脱嵌”，以及治理和市场双重失灵的困境。作为回应，郁南县桂圩村积极推进党建下移、网格治理、组织再造、精英整合和村企结对等，形成了“党建引领，多元联动”的治理格局。其创新点在于，超越村级范围和行政界限，整合内外发展力量;衔接治理与发展、对接农民与市场;搭建政民互通平台，协调大众民主与精英民主;以强烈的发展取向，构建多元包容、开放有序、合作共治的乡村治理体系。

关键词：党建引领;多元联动;治理有效;乡村振兴促进会;合作共治

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）13-0044-05

一、文献综述与问题的提出

21世纪以来，乡村社会治理环境发生了巨变，改革政策向乡村输血，也向乡村施压;市场化既惠顾农民，也挤压着农民;乡村治理场域向外拓展，内生治理要素迅速发育。在乡村振兴战略背景下，市场“嵌入”不可逆转，社会成长及其动员加快，各种规划、政策络绎登场，极大地考验着乡村治理的有效性。

关于乡村有效治理之道，学界争论颇多。基于对乡村社会基础的反思，贺雪峰、仝志辉认为，村庄秩序与村庄内在结构密切相关，乡村社会危机的根源在于村庄关联弱化[1]。王立胜也表明，农民组织资源的凝聚、联结关系的改变以及一致行动能力的形成是中国农村现代化的核心问题[2]。进言之，巩固和重构乡村社会基础是实现有效治理的基本前提。从市场化和现代化背景出发，潘维一针见血地指出，基层政权——村政权和乡镇府——天然是农民与市场的中介。在开放的治理背景下，在农村解决农村问题是条死路，城市包围农村是唯一出路[3]。从国家与农民的视角看，周飞舟认为，税费改革以来基层政权从“汲取型”向“悬浮型”转变以及财政“空壳化”困境是基层治理的主要矛盾。因此，制度改革应该围绕“服务型”政权建设目标，给“基层政府留出一定灵活财力和活动空间，让基层政权自主、积极地运转”[4]。从政社关系与社会参与角度观察，徐勇、周青年认为，政权和政策“悬空”，镇村治理“脱节”，基层党组织领导涣散以及单向度治理逻辑是治理低效的问题所在[5]，“组建构成了政府自上而下和群众自下而上地参与相结合的社会管理网络。”[6]其特色在于精简自治规模，確保民众有效参与;整合乡贤，促进社会组织成长和建构，坚持“政府主导、群众主体”理念，推进实现官民共治的治理形态[6]。从基层治权关系和结构角度看，肖滨、方木欢认为，乡村治理场域中存在五种权力，即领导权（党组织）、行政权（乡镇政府）、自治权（村民自治组织）、经济权（乡村集体经济组织）和参与权（村民），村民自治的困境就在于“五权”的失衡及其内部的张力，故解决之道在于“将政党执政的权威性、国家治理的有效性、村民自治的参与性有机统一于中国共产党在乡村执政的合法性”[7]。实现“三元统一”。显然，基于不同视角的观察结论各有差异。

以上研究从不同的视角和关注点揭示了乡村治理的基本困境、挑战和出路，在理论和现实层面均为乡村治理变革做出了积极回应。当然，这些研究也各有偏向，有的强调村庄内部基础和要素，对村民自治以外的基层政权因素和市场因素关注不够;有的过于强调乡镇政权的权力自主性困境，对民众社会参与和民间力量有所忽视;有的强调上下互动的民主机制建设，对党组织的核心领导作用有欠论述;有的则过于拘泥在制度文本所展现出的权力结构困境，对实际有效的治理机制和现实问题关注不够。综合来看，当前研究存在两方面局限。第一，存在割裂治理与发展的倾向，没有把民主服务治理，治理服务于发展的关系理清，使治理话语显得空洞;第二，囿于制度文本谈治理，局限于“乡政村治”的文本逻辑，缺乏对村民自治本身的反思，较少关注域外治理主体和要素。十七大提出，要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，十九大直接把三农上升到“乡村振兴战略”。十年来，中央均不同程度地反复强调四个主题，一是要求促进乡行政与村自治的有效衔接;二是突出发展的优先性，治理必须以服务发展为使命;三是加强基层党建，强化基层党组织的组织力和执行力;四是要求全域推进农村市场化，促进市场要素在城乡顺畅流通、实现融合式发展。可以说，这些内容均揭示了乡村治理有效性的核心内涵，即党领导下的民主治理、社会稳定和生产发展。然而，如何把这些要求转换为可操作的机制，进而实现镇村治理和发展相容相济、齐头并进，却一直在探索之中。

云浮市是中国农村改革试验区的首批试点之一，也是广东省的唯一试点，其农村改革经验具有重大政策性和方向性意义。十九大以后，为了加快推进乡村振兴，郁南县桂圩镇桂圩村以基层党组织建设为抓手，全面推进组织振兴，凝聚治理和发展合力，取得了相当成效和经验。本文从乡村治理有效性的角度，对桂圩村“党建引领，多元联动”的治理机制及其实践意义进行探讨。

二、党建引领：乡村有效治理的组织前提

桂圩村是郁南县桂圩镇辖下的一个行政村，位于桂圩镇中心区，下辖5个自然村，13个村民小组，总人口827户3 034人，共有党员64人。2016年，该村被列为广东省省定贫困村。龙岗村是桂圩村委辖下的一个自然村，有人口345户1 149人，为“三罗革命第一村”（桂圩镇干部提供的《桂圩镇桂圩村简介》）。为推进乡村振兴战略，2018年4月12日，桂圩村委在县、镇党委政府支持下，在龙岗村成立了全市首个“乡村振兴促进会”，成员11人，村党总支书记兼任会长。该组织为公益性、服务性、互助性的农村基层社会团体。宗旨是民事民办、民事民治，协助推动群众参与乡村振兴建设及管理，“共谋、共建、共管、共享”美好幸福家园（桂圩镇干部提供的《郁南县桂圩镇桂圩村乡村振兴促进会章程》）。桂圩村以党建和组织振兴为引领，努力挖掘本土潜在发展资源和要素，积极引入企业，打通市场渠道，注重规划，形成了“党建引领，多元联动”的治理格局，打造了乡村有效治理的新样板。

（一）实行“1+3”和“一组两化”党建模式

桂圩村党建引领有两个核心机制：一是“1+3”模式。乡村振兴促进会在村党总支引领下，形成了“党组织+社会组织、自治组织、经济组织的‘1+3模式”[8]。该模式以党组织为中心，联结群众、企业和乡贤，使党组织在动员、组织、协调和领导方面发挥核心作用。《中国共产党农村基层组织工作条例》第2条规定，乡镇党的委员会和村党支部是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。早在革命时期，毛泽东就指出：“革命党是群众的向导，在革命中未有革命党领错了路而革命不失败的。”[9]党的领导作为中国革命和建设成功的最根本保证，党的领导一旦出现犹豫或弱化，国家就会面临整体性危机。不论是革命年代还是建设时期，党的领导能力的强弱，组织能力的强弱，都直接影响着国家发展进程。“1+3”模式的关键在于使党组织的工作向一线更加延伸，更加深化，在此过程中提高了基层党组织的组织动员力、政策执行力和领导力。二是“一组两化”模式，即“党小组+网格化+信息化”（桂圩村干部提供的党建资料）。该模式旨在使党员充分发挥所长，为乡村产业发展、公共管理、联络群众和矛盾协调方积极献力。龙岗村设立四个特色党小组，分别为种养殖发展、建设管理、外出务工和夕阳红，不同的小组由不同能力、职业或年龄的党员组成，充分发挥了党员群体的先进性和模范引领作用。“网格化”的功能则主要在于加强党员与群众的联系，及时协调矛盾和防控冲突，龙岗村共划分四个网格，每一网格由网格长和若干网格员组成，明确工作范围和对象，精准发力。“信息化”是通过建立党小组支部微信群，把在内在外的本村党员同志联系起来，定期掌握党员信息，加强沟通、学习，以及对外出党员的教育管理。“一组两化”除了发挥党员先进性作用以外，也增强了党组织凝聚力，为稳定推进乡村振兴提供了组织保障。

（二）作为“中介”的镇、村党组织发挥统筹引领作用

在乡村振兴促进会中，党组织发挥统筹引领作用，主导规划建设、招商引资等工作，这也是“1+3”模式中党组织在实际运作中的主要职责。在桂圩村田园综合体项目中，产业发展党小组党员发挥了先锋模范作用，积极动员有劳动力的村民和贫困户参与到项目工作，在项目实施中发挥了重要的协调功能。在市场经济的大潮里，原子化的小农很难独立面对资本的冲击，常常被市场的投机行为操纵价格，成为输家。潘维教授指出：“村政权和乡政府能否扮演一个坚强的中介，把农民团结成一个坚强的社区，带领自己社区的成员在市场的惊涛骇浪里杀出一条血路，取决于此地集体主义传统的强弱，包括组织形式、组织能力和精神面貌。而能否继承和发扬这种农村社会主义传统，往往决定于共产党的基层社区领导人。”[3]乡村振兴促进会章程规定了会长由村党支部书记或村主任兼任，乡贤进入促进会须由党组织审核、确认和公布。这些规定突出了党组织的领导地位，使党组织在整合人才和资源方面扮演着引领协调的角色。此外，镇党委是乡村振兴中的实权掌握者，在重大项目引介和土地政策方面，有效联结了农民和企业，在发展生产和保护农民利益上争取均衡。

三、多元联动：乡村有效治理的集体行动机制

党建引领为乡村治理提供了组织保障，有效增强了党内凝聚力和组织力，同时伸展了党的基层触角，为政策有效执行增加了动力。在此前提下，桂圩镇桂圩村积极推动民间社会组织成立并发挥作用，夯实自治基础，增强了自治能力，使发育起来的新兴力量共同参与到治理中，形成了多元聯动机制。

（一）组织振兴联动：以精英整合凝聚发展力量

乡村的衰败和边缘化很大程度上源于精英的流失，由于精英失散引致的发展困境使云浮市很早就开始了乡贤吸纳和整合的工作。在原有乡民理事会的基础上，桂圩村积极推进人才振兴，把本地退休老党员、乡村教师、创业能人、知识精英、村民小组长及村委领导等人员吸纳进“乡村振兴促进会”，凝心聚力形成了乡村治理和共谋发展的中坚力量。在《郁南县桂圩镇桂圩村乡村振兴促进会章程》中列举了会员的七类主要对象（桂圩镇干部提供的《郁南县桂圩镇桂圩村乡村振兴促进会章程》）：一是热心乡村公益事业、有一定经济实力的企业家;二是有道德声望、受到当地群众认可的老同志和村（居）民;三是在相关领域有影响的社会名人;四是民间人才;五是专业技术人员;六是在本地创业的优秀外来人才;七是其他有道德声望的人员。

乡村振兴促进会试图充分整合乡土精英，助力乡村振兴。其意义主要在于三个方面：第一，为乡村治理提供智识、技术和信息资源。乡村创业能人、种养殖大户、知识精英往往掌握着稀有的人脉、创业项目、生产技术和发展观念，对推动项目转介、技术下乡和农民观念的现代化等方面有着重要作用。第二，推动乡村自组织的再造和团结，增强乡村共同体的共识能力和集体行动能力。费孝通先生用“熟人社会”精准地描绘了乡村社会的关系特征，在乡村治理主体“失联”和组织“涣散”的背景下，乡贤力量的复归可以推动村民互助，再造乡土团结。第三，乡贤及其构成的自组织可以扮演基层政权与村民之间的中介和政策社会化的重要实施者，联结政府与民众。与单一的行政化推进相比，乡贤发挥力量的机制往往更低成本，却更高效，因为他们使用的是经年累月形成的社会资本和地方性知识，桂圩镇镇村干部充分意识到了乡贤的潜力。

L干部（镇）：在田园综合体项目实施过程中，土地流转工作尤为重要，乡贤在本地的声望有效地减少了矛盾纠纷，有时候政府出面难以办到的事，个别乡贤却只需一个电话就可以安排妥当，这得益于他们长期在村里生活积累的人脉关系和信任资本（2018年8月26日桂圩镇政府干部访谈记录）。

X支书：乡贤是土生土长的家乡人，对家乡有感恩情节。乡村振兴促进会成立后，成员LHG带头出资5万元，吸收其他捐资，为龙岗村筹集了共12万元的建设资金和奖学金（桂圩镇干部提供的《郁南县桂圩镇桂圩村乡村振兴促进会章程》）。

“乡村振兴促进会”充分尊重乡土力量的主体性，以精英整合为突破口，联结各方，有效激活了内生治理和发展力量，实现了村庄的内部整合。笔者根据促进会章程和访谈记录，整理得出表1。

促进会的会员涵盖面广泛，包括了村两委、自然村党支部、村民代表、社会贤达、企业等。这些组织和个人从自身关心的话语主题和村民期待出发，在多边对话过程中，按照合作互补、共谋共建、共管共享的精神和原则，充分利用自身的独特性资源，形成了联动治理和发展的格局。对复兴集体主义传统，增强内部共识能力，推动更广范围的合作治理与合作发展奠定了组织基础。

（二）村企结对联动：构建农民与市场的共建共享机制

市场经济要求组织化的竞争，组织振兴为农民进入市场奠定了基础。治理服务于发展，而发展最关键的就在于政府如何定位和处理与市场的关系。乡村振兴为农村市场化创造了机遇，面对农村发展潜力，工商资本跃跃欲试。厉以宁指出：“农业企业下乡很重要，他们带资本下乡、带技术下乡。”[10]让农民在城乡之间自由选择，想从事农业的留下，想外出打工就把土地流转出来，促进农业产业技术化、规模化、市场化，进而政策要转向更加支持新型农业主体。而贺雪峰则认为，在当前小农为数巨大的国情下，“土地整理、支农补贴也应当重点考虑服务广大的2亿多户小农，而不是以所谓农业现代化为借口来服务于新型农业经营主体，更不能用来支持工商资本。”[11]其真正担忧的是农民缺乏组织性，力量微弱，很可能被工商资本无情狙擊。但是，由于害怕资本逐利而排斥资本，长久来看反而阻碍农业产业化和农村现代化，最终不利于农民。

2017年以来，桂圩镇积极联络企业，推动了乡村旅游开发项目和种温氏集团精品养殖开发项目入驻。“通过党员代表带头人，积极充分发动群众，结合土地经营权确权颁证，将村里零散分布的闲置土地、房屋，通过土地流转，整合起来承包给合作社建设田园综合体。”[12]吸纳本地乡贤的力量，运用“三变”转化机制，把企业和农民有效联结、合作起来，形成了“党组织+公司+合作社+基地+贫困户”的发展模式。桂圩镇“村企结对共建”模式在理念上深刻认识到农民与市场并非决然对立，域外资本可以为民所用，村（民）和企（业）完全可以协调并进，通过要素互补和利益共享机制达成合作关系，共谋经济发展。

下页图是桂圩镇村企结对共建的简要关系结构图，党组织作为项目引进和谈判中介，居于中心位置。党组织凭借行政信用联结村（民）和企业，减少了农民与企业直接对话和谈判的高额成本。在完成了土地流转、股份分配和就业安置等问题以后，企业和村（民）即共建合作社作为规范的营运主体，负责组织生产和产品营销。基地是生产场所，其就业岗位将最大程度面向村（民），如此便形成了村企合作共建共享的利益联结机制。

在这个合作关系中，遵循了两个基本原则。一是要素互补。企业把现代化的生产技术、管理模式、资金、营销技术等输送下乡，而村（民）则把土地资源、劳动力资源和一定的资金投入合作社，双方形成互为基础的伙伴关系，为合作共谋经济发展和公共事务合作治理打下了前提性的组织基础。二是共建共享。该模式以“三变”机制和民主协商机制保护了农民利益及其主体性角色，并使他们逐步习得先进生产技术和管理知识。企业则因为政府的支持、协调和监督，顺利实施项目开发，并有效运用乡村土地和劳动力，扩大了产业规模。村企双方以各自生产要素投入合作，共建共享，互利共赢。当然，村企结对共建的形成离不开镇村党组织、干部和乡贤，他们在招商引资、项目转介、协调引领甚至规则供给等方面做了决定性贡献。这一模式表明，资本下乡并不可怕，关键在于农民要加快组织化建设，培育农民与市场之间的互信和契约精神，提高共识和集体行动能力，实现农民与市场的对接。

四、“党建引领，多元联动”模式的创新意义

“成立乡村振兴促进会”无疑是一次有效的治理创新，既有存量性的乡土整合，又有增量性的组织再造。从唯物辩证法的角度看，促进会是一次基于整体、尊重传统的结构性调整，让乡村各治理主体和要素以更加适应发展需要的形态组合起来，各居其位，各扬其能，以治理引领发展，以发展巩固治理。

（一）推动政民互通，构建了有中心的合作共治平台

传统的合作理论认为多元主体一定要遵循绝对平等原则，这显然过于机械，不能解释当前合作环境的客观现实。“乡村振兴促进会”基于合作共治、共建共享的理念实现了党组织、自治组织、经济组织和社会组织的联结，极大地夯实了乡村治理的社会基础。在促进会中，党组织的主导作用是明显的，关键在于话语机制上主体间要能平等对话、和谐自洽。郁南县桂圩镇深刻认识到镇村党组织的战斗堡垒作用，以加强基层党组织建设和人才振兴来引领发展。在这个治理框架中，党组织的中心领导地位为多元联动机制提供了组织动力，并在与各方面进行合作、协调的过程中，联结了群众和社会人士，使双方在同一平台表达话语，共同为治理和发展献计献力，开辟了政民互通和乡村合作共治的新方向。

（二）突破传统的村域治理定势，整合内外力量，在更广更高的层面来设计乡村治理，形成了开放式的乡村治理结构

乡村治理研究往往把治理因素局限于村域范围，很少突破行政界限和市场区隔去思考治理结构，导致乡村处于一种较为封闭的状态，要素激活程度远远不足。易言之，不仅发展不充分，治理同样不充分。“党建引领，多元联动”模式不再拘泥于村民自治的一般形式，而是引入新的市场力量和社会力量，扩大了发展平台，拓展了资源渠道，增加了改善治理的积极力量。此外，这一模式没有把乡镇行政力量看作限制性角色，而是积极使用镇党委政府的行政资源，使发展合力更加强劲。

开放式的治理架构客观上缘起于高速流动和互通的社会背景，主观上肇始于开放的心态和勇敢的探索精神。在改革开放不断深化，社会联结越发紧密的情况下，乡村治理和发展必须置于更高的整体层面去定位和规划。王立胜教授早就意识到了这个问题，他谈到，如果能够超越相对封闭和静止的“村庄”视野，在县域范围内实施社会主义新农村建设的各项资源统筹，将具体的村庄作为县域经济的有机组成进行中长期规划，将农村劳动力转移流动、重点村镇建设、产业结构及产业布局等方面做出统筹安排，在县域空间视野下实施的社会主义新农村，着眼于村庄建设却又不局限于村庄建设，更加适应越来越市场化和开放性的时代背景，成本更低、效益更好、效果更好[2]。

王立胜认为，市场化及其开放性决定了乡村不可能再保持相对封闭的状态，而且必将被市场化占领，那么与其被动市场化，不如率先整合起来，先发制人。由于农民个体的综合脆弱性，基层政府就必须适时站出来团结农民，组织农民，在风险基本可控的情况下联结农民与市场，以组织化的形态参与竞争，减少单兵入市带来的风险。至于农民流转土地以后可能面临的破产风险，应该通过健全社会保障体系和提高社会保障水平来克服，而不是靠一亩三分承包地。“党建引领，多元联动”这一模式在开放的市场经济和高速流动的社会中具有极大的适应性，很好地协调了多元主体间的矛盾和利益联结关系，并整合各方形成合力机制，为乡村治理和发展凝聚了力量。

（三）创新了协商民主实现形式，极大地消解了农村选举民主和精英民主之间的矛盾，促进了基层政治的公正和高效

民主是一种政治价值，也是一种政治活动方式，除了表面的多数正义外，还必须重视少数精英的智慧和利益。换言之，仅看村民的投票结果并不能保证真正民主价值的实现，也难以使决策最优化。桂圩村的创新恰恰在于把村民投票的基础性与促进会的审慎代表性相结合，平衡了保守与开放两种力量，协调了局部与整体的利益关系，使乡村治理和发展既有群众共识，又有精英推动。乡村振兴促进会把大多数村民和少数精英之间联结了起来，群众与精英在治理和发展问题上有效对话，减少了群众对精英的嫉妒和抵制，同时也利用了精英的智识和资源。更重要的是，在党组织的协调和领导下，民主秩序井然，精英垄断话语权的倾向也被有效遏制。

在“党建引领，多元联动”的治理格局下，大众不再边缘化，乡贤不再游离化，村两委不再一元化，而是共同参与到一个有领导、有秩序、有公正、有高效的治理平台中，极大地活跃了基层协商民主。

（四）突破了乡村治理一贯的“维稳”逻辑，以强烈的发展取向造就了新的稳定因素

改革开放以来，我国政府对乡村社会的政策定位大概可以分为三个阶段，即“汲取+维稳→给予+维稳→给予+发展”（如表2所示）。

近四十年来，农村政策实现了由消极政策为主到积极政策为主的历史性转换，①农民生产条件和生活水平得到了巨大改善。乡村治理策略定位的转变反映了我国的经济发展进步、社会主要矛盾变化和政府治理理念的更新。但是长期的“维稳”逻辑也使得乡村内生治理力量发育缓慢、基层组织发展能力不足。桂圩村的创见在于以强烈的发展取向构建治理框架，极大地打破了基层治理的“维稳”逻辑和定式思维，以治理和发展问题为导向寻找解决之道。逐步从行政维稳、政策维稳向发展维稳和分配维稳转变，为基层政权增加了新的、更持久的合法性基础。最关键的在于，桂圩模式意识到发展是乡村治理困境的根源，若仍旧以“维稳”思维设计治理体系，则必然偏离发展主题，很可能导致更不稳定的局面。

五、结语

荀子云：“民齐者强，民不齐者弱。”散漫和冲突无疑是有效治理的毒瘤，治理低效往往导致发展受阻，而发展滞后则会危及治理的合法性基础。在乡村振兴战略背景下，乡村的团结性、组织性和开放性程度直接决定着乡村治理的有效性。郁南“党建引领，多元联动”的治理模式本质上是对存量治理要素的激活与整合再造，强化了乡村治理和发展的社会基础，探索了乡村有效治理的新经验、新思维，其实践深化了官民共治的内涵。当然，这一模式也尚在发展探索中，特别是在明确主体权责、协调组织间关系、明确乡村互动共治规则等方面，还需进一步具体化、合理化和规范化。超越村民自治框架，超越村域经济范畴，超越行政壁垒，以更开放的视角去建构治理体系。

参考文献：

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