海南三亚国际精品城市建设生态环保立法探析

水木晴美 王志松 张恩恩

摘 要：在落实习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话（以下简称习近平总书记“4·13”讲话）精神和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（以下简称中央12号文件）要求、创建海南自由贸易区（港）、建设三亚国际精品城市的大背景下，三亚市在生态环境立法方面仍处于初步发展阶段，亟须进一步加强生态环境保护立法，运用法治手段从源头上约束和限制生态环境破坏污染，推动三亚国际精品城市建设取得突破性进展。

关键词：国际精品城市;生态环境保护;地方立法

中图分类号：DF468      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）08-0196-03

党的十八大以来，党中央、国务院提出将生态文明建设纳入“五位一体”建设体系，极大地推动了地方生态环境立法的理论研究和实践，取得了一些果。但是，由于受我国法学理论大方向研究导向影响，对国家生态环保立法和地方生态环保立法的重要性及权限划分、地方生态环保立法的目的、原则、规划和程序等问题研究不够，加之三亚市很长一段时间内并无地方立法权，故关于三亚市地方生态环境立法理论研究方向目前仍处于较为欠缺的状态，特别是结合三亚市生态环境保护立法现状及存在的问题，从理论上和操作层对地方生态环境立法进行系统研究的成果几乎空白。

一、三亚市生态环境保护立法的必要性

（一）《立法法》的修改和三亚市地方立法权的落地

2015 年 3 月，全国人大第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）将地方立法权赋予给了所有设区的市，对设区市的地方立法权限和范围作了明确修改。《立法法》第七十二条第二款规定了设区的市可制定地方性法规，并以明文列举的方式规定了立法范围限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面。同时，新修改的《立法法》规定，设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，应由省人大常委会综合考虑本省所辖设区市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况及立法需求、能力等因素确定，并报全国人大和国务院备案。

为实施《立法法》关于赋予设区的市地方立法权的规定，海南省第五届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2015年5月27日审议通过了《海南省人大常委会关于三亚市开始制定地方性法规时间的决定》，决定三亚市人民代表大会及其常务委员会自2015年6月1日起开始制定地方性法规。

（二）三亚市生态环境保护立法权限

地方立法，指特定的地方国家政权机关依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的规范性法律文件活动的总称[1]。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《立法法》的相关规定，三亚市的地方立法权只能在不同宪法、法律、行政法规和海南省的地方性法规相抵触的前提下，于《立法法》第72 条规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”范围内行使地方立法权，且须报海南省人民代表大会常务委员会批准后施行。其中第72 条条中的“等方面的事项”，不应当作“等外”的理解。全国人大常委会法工委李适时主任在2015年9月第二十一次全国地方立法研讨会上就明确提出，这里的“等”，从立法原意讲，应该是“等内”，不宜再做更加宽泛的理解[2]，即认为对于“等”字的理解，应该仅限于第72条规定的三个方面，而其中的“等”字，只是在这三个方面上内容的具体细化表述，而非表示这三个方面列举的未尽，设区的市仅可在这三个方面范围之内充分发挥立法的自主性。法条中的“环境保护”方面的事项范围根据第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果报告中的有关说明，“环境保护”的范围应包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物、自然遗迹、人文遗迹等[3]。

（三）海南省出台生态环境保护相关政策

2017年9月22日，中共海南省第七届委员会第二次全体会议通过了《中共海南省委关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》，部署了三十条规范性要求，明确提出要力争生态文明建设走在全国前列、严格保护海洋生态环境、保护和修复自然生态系统、持续开展生态环境整治、全面开展生态文明示范创建等要求。要“明确空间规划的法律地位，修订完善空间規划法规体系……严守生态保护红线、环境质量底线”[4]。

2017年11月30日，海南省第五届人民代表大会常务委员会第33次会议通过《海南省人大常委会关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决议》，要求“全省各级人大及其常委会要紧紧围绕加强生态文明建设、谱写美丽中国海南篇章大局依法履行职权。要系统把握加强生态文明建设的立法需求，充分运用地方立法权和经济特区立法权，积极推进相关法规的废改立工作，完善生态文明建设法规体系，为加强生态文明建设提供可靠的法治保障……确保生态法律法规和党委决策部署得到贯彻实施”[5]。

2018年5月13日，中国共产党海南省第七届委员会第四次全体会议通过了《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》，部署了十二条规范性要求，“加快生态文明体制改革，建设国家生态文明试验区”作为其中重要一条列入部署，再次明确，要在海南省实行最严格的生态环境保护制度，筑牢生态安全屏障，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，推动形成绿色生产生活方式[6]。

二、三亚市经济发展模式导致生态环境保护形势严峻

三十多年来，随着海南建省开放，三亚升格为地级市、“旅游城市”以及建设“国际旅游岛”战略的提出等多重利好政策的到来，三亚市的城镇化程度空前提升，接待旅游人数更是增长百倍，作为热带旅游度假和养生养老胜地，城市人口的增长对城市基础设施建设、住房、住宿、休闲度假场所的供给数量和质量提出了更高的要求，旅游住店和外地居民购房热潮推动着三亚市经济发展模式朝着房地产经济迅猛发展，固定投资尤其是房地产开发投资已逐渐成为三亚市经济发展的主要资本拉动力。

发展房地产经济，“拿地”便是首要目标。而对三亚市来说，平原地带的建设用地几乎开发殆尽，而新的土地只能来源于滨海和山体。由于疯狂的房地产开发对当地资源和能源的大量消耗，大量污水、渣土、建筑垃圾的产生，山景房、水景房等依山傍水而建的房地产开发项目以破坏生态系统为代价[7]。这就造成三亚市多处海岸线后退，山体植被受损严重，鹿回头、大东海海域的珊瑚礁覆盖率也显著下降，三亚红树林也大面积消失。中央第四环境保护督察组对此曾严厉批评道：“财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋，毁了生态，一些自然保护区、优质自然岸线、生态脆弱山体遭受破坏，成了当地生态环境难以抚平的伤痛。”[8]

面临生态危机，三亚市作了诸多积极有益的探索与实践，但目前仍然存在“治标难治本”、“种树难成林”的问题，快速发展的城市建设对土地空间资源需求旺盛，占用林地、山体、湿地及海岸线等生态资源的情况时有发生，这是三亚国际精品城市建设中难以逾越的问题，三亚市生态环境保护总体形势较为严峻。

三、三亚市生态环境保护立法的现状

近二十年来，三亚市以政府规范性文件的形式围绕环境保护、园林绿化、河流治理、机动车污染物排放监管、市容和环境卫生管理、海域使用管理等内容制定了数十份规范性文件，对全市环境保护和城市管理的有关事项进行了规范，在三亚市生态环境保护方面发挥了积极作用。现行有效的主要有《三亚市二类环境噪声达标区管理办法》、《三亚市加强森林资源保护管理办法》、《三亚市城镇生活垃圾处理费征收使用管理实施办法》、《三亚市红树林保护管理办法》、《三亚市机动车尾气污染防治管理办法》、《三亚市餐厨垃圾管理办法》、《三亚市饮用水水源保护区危险化学品运输管理办法》、《三亚市“四位一体”网格化城市管理办法》、《三亚市潜水旅游活动用海管理规定》等数十份规范性文件。

三亚市取得地方立法权以后，市人大先后组织制定了《三亚市白鹭公园保护管理规定》、《三亚市河道生态保护管理条例》、《三亚市山体保护条例》等6部地方性法规。紧密围绕园林绿化、河流治理、山体保护和市容环境卫生管理等内容制定的地方性法规，因地制宜，契合了三亚市地方生态环境保护的大方向，地方立法的能动性得到初步发挥，促进了三亚市生态环境保护工作法治化水平。

四、三亚市生态环境保护立法存在的问题

（一）法律体系不完善

首先，三亚市尚未出台综合性的生态保护地方性法规。目前三亚市的生态保护立法主要是针对某单项生态环保领域进行的，缺乏对三亚生态环境的整体保护。各个环境单行法规之间相互交叉、重叠和矛盾，法律空白又出现在个别单项生态环保领域的情况往往会在实践中凸显，易给三亚市相关生态环保工作造成有法难依和无法可依的被动局面。

其次，三亚市目前仍尚未出台某些重要领域的单项生态保护地方性法规。例如，作为地球上重要的自然生态系统——湿地具有保持水土、蓄水防涝、净化水质、调节气候、保护生物多样性等诸多重要功能，而三亚市作为海南省湿地大市，关于湿地保护管理的专门地方性法规目前仍处于缺失待补的状态。

最后，由于三亚市地方立法权落地时间尚短，地方生态保护立法发展尚处于起步阶段，造成政府规范性文件在三亚市生态环境保护领域占主导、地方性法规畸少的局面。而政府规范性文件与地方性法规相比，天然存在着一些差距。一是权威性不够。政府规范性文件制定主体为市政府及相关环保部门，其权威无法与由立法机关制定的地方性法规相比。二是规范性不够。政府规范性文件没有经过严格的起草讨论、征求意见、审议表决等标准立法程序，在文件规范性上还有差距。三是适用性不够。政府规范性文件在制定过程中，行政机关往往比较注重监管措施的落实执行，而较少统筹考虑到当地生态环境保护工作的整体推进和协调发展。

（二）执法体制不完善

三亚市目前现行的生态环保领域政府规范性文件和地方性法规对生态环保执法设计的思路多为用列举的方式逐一界定各部门生态环保职责的模式。仅仅用列举的方式逐一界定部门职责，不利于发挥主管部门的关键作用，且容易出现“九龙治水”、“挂一漏万”的问题，导致执行乱象。具体到生态环保执法过程中，农业、林业、水利等部门与环保部门在职能上亦存在交叉和冲突，缺乏統一性，这无疑会对三亚市生态环境保护领域地方性法规的落地执行造成一定的阻碍。

（三）公众参与机制不完善

目前国家法律规定了公众可在环境影响评价与环境行政许可领域进行听证参与，但结果是，政府部门往往“习惯”以个别专家座谈的办法取代公众意见;主要源于关于公众参与环境影响和环境行政许可评价的国家相关法律规定一般都较为笼统简略，而地方在进行立法工作时也往往忽视制定相关明确详细的地方性法规来保障公众参与的权利。另外，尽管在目前创建海南自由贸易区（港）的大背景下，三亚市公众参与生态文明建设的总体意识不断提升觉醒，但在一些市民公众的思维里仍存在着“污染是自己的事，治理是政府的事”和“交罚款要比进行污染处理的成本更低”的错误落后观念。在三亚市民参与意识不强、参与能力有待提高、参与领域较为狭窄的情况下，三亚市在进行地方立法时能否认识到公众参与生态保护的意义，能否重视、号召、鼓励、引导公众参与到海南生态文明建设来，对于激发群众热情、强化参与意识、提升参与能力、完善参与机制、推进三亚精品城市建设起着举足轻重的作用。

五、三亚市生态环境保护的立法建议

（一）完善生态环境保护的立法体系

首先，加快制定综合性生态保护地方性法规《三亚市环境保护条例》，从而为其他的单项地方性法规制定提供基础和依据。再有，填补对湿地、农业生态环境等领域的法律保护空白，拓展生态保护的立法范围，在生态环保立法的范围内尽早纳入目前尚缺位而又事关三亚国际精品城市建设的重要生态要素和特殊区域。最后，重新审视现行相关政府规范性文件，做好总结归纳整理“废、改、立”工作，及时通过地方立法程序将其有益部分纳入地方性法规体系，提升三亚市生态环境保护工作法治化水平。