法治政府建设与政府信任关系实证研究——基于CGSS2015调查数据

张建光

(中国人民共和国吴淞海事局，上海 201900)

一、引言

政府信任代表了政府的影响力和号召力，是政府执政能力的重要体现，反映了政府权威性、法治建设成效。同时，也传递了公众对于政府执政成效的评价，是公众对于政府的满意程度和信任程度的综合考量。公众对于政府信任程度的高低直接关乎政府执政的合法性和稳定性，因此提高公众政府信任度对于政府至关重要[1]。当前，学术界围绕政府信任研究领域主要集中在政府信任概念界定、政府信任与政府公信力关系、中央政府信任与地方政府信任关系、政府信任影响因素分析，政府信任影响因素则主要包含制度因素、文化因素、个人社会学特征因素等，学者们也就相关研究问题提出了解题思路和方法路径。国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)文件中确立法治政府的目标，党的十八大报告明确提出到2020年基本建成法治政府，2018年8月习近平主席主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议，明确了全面依法治国具有基础性、保障性作用。法治政府建设是国家重要的方针、战略，为维护党的领导和国家政策的执行起到了保障性功能。学术界也就法治政府建设建言献策，当前学术界围绕法治政府建设主要集中在法治政府建设概念、历程和途径、法治政府与政府绩效关系、法治政府与法治社会关系、法治政府建设指标体系、法治政府与服务型政府关系等领域，取得的研究成果颇为丰硕。

学者们在法治政府建设领域所提出的解题思路和方法路径，其实归根到底是为了实现政府执政目标。在实现政府执政目标这一进程中，政府信任是其中关键一环。政府信任度的高低直接关系政府执政的成效，政府目标实现程度的多少。当前很多学者对政府信任展开研究，也有很多学者对法治政府建设展开研究，但是很少有学者从政府信任与法治政府关系展开研究，而对两者关系展开实证研究的更是寥寥无几。本文的创新之处在于，量化法治政府建设，从实证的角度分析两者之间的关系，并提出提高政府信任的建议。

二、数据来源与变量说明

(一)数据来源

本文所用数据来自中国人民大学调查与数据中心2015年中国综合社会调查(Chinese General Social Survey，简称 CGSS)，调查范围涉及全国28 个省、市、自治区，此次调查内容涉及到基本人口学特征、法治政府建设相关指标体系，对于本文具有较强的研究价值。

(二)变量说明

1.被解释变量

本文研究的被解释变量为政府信任，调查涉及问题是对于一些社会焦点问题，如果政府的说法和网上传言不同，宁可相信网上的传言？主要的指标有5项(完全不同意，比较不同意，无所谓同意不同意，比较同意，完全同意)。当网络传言与政府说法产生矛盾时，公众是否相信政府的说法，直接反映了公众对于政府信任程度的高低，故本文研究选择这个问题为被解释量。

2.人口学特征变量

主要包括：性别(男性=0，女性=1)；民族(汉族=0，其他民族=1)；教育(小学及以下=1，初中=2，高中=3，大专及以上=4)；政治面貌(党员=0，非党员=1)；户口(非农业户口=0，农业户口=1)，详见表1。

表1 人口学变量特征描述

3.解释变量

表2 法治政府建设度量与结构

我国法学家张文显教授认为法治国家具体指标应包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等[2]。本文则根据以上指标对调查问卷的问题进行量化，通过因子分析法对相关指标作进一步分析。通过因子分析，根据主成分分析法对19个变量进行因子分析，经过最大方差旋转法，依据特征值大于1为抽取标准，抽取出5个公因子。这19个变量的Cronbach’S alpha信度系数达0.905 3，分量表信度分别为0.863 5、0.887 6、0.891 9、0.931 1、0.856 2。因子分析结果显示，KMO值为0.892 3，说明所采用的变量适合进行因子分析，详见表2。

三、实证结果与分析

回归分析结果详见表3。模型1主要考察了人口学变量性别、民族、教育、政治面貌、户籍对政府信任的影响。其中性别、民族、政治面貌、户籍对政府信任无显著影响，教育对政府信任有显著影响，教育状况与政府信任呈显著负相关，即学历越高的人群对于政府的信任度越低，这可能是由于学历越高的人掌握的信息和资源越多，对政府的预期更高，更了解政府实际运行过程当中存在的问题，因而对政府的信任度越低[3]。

表3 法治政府建设与政府信任OLS回归分析

注：*、**、***分别表示在10%、5%、1%水平上显著。

模型2主要考察法律规范体系与政府信任的关系。结果显示，变量的回归系数在1%水平下的显著为正，说明法律规范体系越不规范、不公正、不合理，公众越趋于相信网络传言而不相信政府，即对政府的信任度越低。同时，模型2调整后的R2与模型1调整后的R2相比上升了0.120 6，说明法律规范体系对政府信任产生显著影响。这是由于如果法律规范体系不健全不规范，政府在依法执政过程中自由裁量权越大，政府不依法办事或随意执法的可能性越大，而此时民众对于政府的执法无所适从，因此在这一过程中，民众对于政府的信任度会明显降低[4]。

模型3主要考察行政执法与政府信任的关系。结果显示，变量的回归系数在1%水平下的显著为正，说明政府行政执法与政府信任呈显著正相关，即政府工作人员在执法过程中，能够严格地按照相关法律规范对待行政相对人，并且对待行政相对人能够一视同仁，那么公众对政府越信任。

模型4主要考察司法适用与政府信任的关系。结果显示，变量的回归系数在1%水平下的显著为正，表明司法适用与政府信任呈显著正相关。司法机构在进行刑侦调查和审理案件的过程中，如果能够充分尊重当事人的基本权利，并且保证审判过程和结果的客观公正，那么公众则对于政府信任感更高。模型4与模型3相比，调整后的R2上升了0.077 6，说明司法适用的公正性会对政府信任产生显著影响。

模型5主要考察公众司法参与与政府信任的关系。结果显示，变量的回归系数在1%水平下的显著为正，表明公众司法参与与政府信任呈显著正相关。说明当公众能够参与到司法审判的过程，公众的政府信任感越高。

模型6主要考察政府社会治理法治化水平与政府信任的关系。结果显示，变量的回归系数在1%水平下的显著为正，表明政府社会治理法治化水平与政府信任呈显著正相关。当政府在处理社会事务，如环境治理、城市建设、社会治安等问题能够严格的按照相关法律规范，不断提高治理社会的法治水平，那么公众的政府信任感越高[5]。从模型1到模型6，从人口学变量特征到法治政府建设体系相关指标，分别进行分析和说明，结果表明，教育、法律规范体系、行政执法、司法适用等变量会对政府信任产生显著影响，这也为如何提高政府信任提供了依据和借鉴。

四、结论和建议

(一)结论

教育程度与政府信任呈负相关，教育程度越高，政府信任感越低。法律规范体系与政府信任呈正相关，法律规范体系越健全越合理，公众的政府信任感越高。行政执法与政府信任呈正相关，行政执法人员在执法过程严格按照法律规范办事，公众的政府信任感越高。司法适用与政府信任呈正相关，刑侦和司法过程能够充分保障当事人的权利，充分尊重当事人，公正地审判案件，公众的政府信任感越高。公众司法参与与政府信任呈正相关，公众如果能够充分地参与到司法过程，则政府信任感越高。社会治理法治水平与政府信任呈正相关，社会治理法治水平越高，公众的政府信任感越高。

(二)建议

通过分析法治政府建设和政府信任的关系，基于分析结论，提出如下建议：

第一，完善法律规范体系，保证法律规范体系的科学合理。新时代完善法律规范体系是建设法治国家的基础，国家治理能力现代化也对法律规范体系提出了更高的要求，因此必须着重立法的质量和精细化。一是坚持党对立法工作的领导。社会转型期，政府的改革方案和决策可能会与法律产生冲突，同时存在利益主体多元化、社会矛盾多变的情况，只有通过党的领导才能有效化解这些矛盾。二是坚持市场经济为导向。法律法规制定者应当完善知识体系，深入市场经济之中，充分尊重市场规律，充分发挥市场决定性作用[6]。

第二，严格行政执法，提高行政执法人员执法水平。当前行政执法人员存在的一些问题如执法主体意识淡薄、执法行为不规范、综合素质不高等问题制约着行政执法水平，因此必须完善行政执法，提高执法队伍的综合素质。一是组建执法队伍。行政执法单位应选择政治素质过硬、业务能力强的工作人员加入执法队伍，从源头上保证执法队伍建设的科学性。二是严格执法人员持证上岗制度。对于参加行政执法的工作人员，必须做到取得相应的执法证，否则不得参与执法工作。三是加强问责管理。定期或不定期对于行政执法人员做考核和责任追究，对于不适合行政执法的工作人员，要及时从执法队伍中清除，对违反法律法规的人员予以惩处。四是创新培养模式。通过构建与司法机构和专职律师联系制度，为行政执法人员传达最新的法律动态，并为行政执法人员作法律咨询和帮助[7]。

第三，提高司法公开力度，保证公众司法参与权利。只要不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的情形，司法活动都应该向公众公开，可以通过庭审直播、公众旁听、法律文书上传网络等方式，让公众充分参与到司法过程中来，保证公众的知情权。同时，对于网络争议较大的案件或者案情重大的案件，应采取公告的形式，在相关的平台及时公示处理过程和相应的依据，最大限度消除公众的疑虑和不信任[8]。

第四，政府决策应做到有法可依。一是完善决策听证程序。合理设计听证程序，明确听证人、当事人、参与方的职责和权限。二是扩大听证范围。除了政府制定的各项决策和规章应当纳入听证范围，涉及重大公共利益和群众切身利益的事项也要纳入听证范围。三是建立行政决策评估制度。行政决策评估制度所涉及的内容应包括：决策目标设定合理性、决策程序合理化、决策方案操作性、决策结果有效性等[9]。