智库在地方政府数据开放政策制定中的作用机制研究*——基于多源流理论的跨案例分析

黄 扬

（暨南大学公共管理学院 广州 510632）

1 研究背景

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对我国的智库建设给予了高度重视，习近平总书记也在一系列的讲话中为我国智库发展指明了目标与方向。2017年，党的十九大报告更是明确指出，要加强中国特色新型智库的建设[1]。当前，在党和政府的高度关注下，我国智库也在公共政策咨询、推动理论创新以及提供社会服务等领域起着愈发重要的作用[2]。近年来，随着互联网、大数据等技术的快速发展，各类智库更是在数据开放、共享经济、人工智能等新兴领域的政策制定中扮演着重要角色。然而，当前国内仍鲜有研究能够结合具体案例对我国智库在政策制定中的作用机制展开深入分析，同时，探讨数据开放等新兴领域政策议程设置的研究也寥寥无几。因此，本研究以我国地方政府数据开放政策的制定为例，并借助公共政策议程设置的经典理论——多源流理论为分析视角，对我国智库影响地方政府数据开放政策制定的作用机制与影响路径进行细致归纳和全景剖析，一方面，有助于为新时代中国特色新型智库参与政策制定提供路径参考并为相关研究提供可行的分析视角，另一方面，也能为后续政府数据开放政策的议程设置和科学决策提供有益启发。

2 文献回顾

2.1 智库与公共政策制定

在过去三十年间，智库（Think Tank）的数量在世界范围内呈现激增趋势，不少智库也凭借其高质量的政策研究和长远的政策视野赢得了社会声誉并在公共决策中扮演着重要角色，因此，智库在政策咨询系统中的作用及其对政策产出的影响机制等研究领域一直以来也备受国际学界关注[3]。例如，美国著名智库研究专家安德鲁·里奇（Andrew Rich）在研究中提出，在过去的一个世纪，布鲁金斯学会、战略与国际研究中心、兰德公司、传统基金会等著名智库成功塑造了美国公共政策制定者的思维模式，很好地服务了国家决策[4]。伯特·弗劳森（Bert Fraussen）和戴伦·哈尔平（Darren Halpin）则通过对21家澳大利亚知名智库的深度访谈，评估了澳大利亚智库在战略决策中的能力和贡献[5]。此外，国外学者也通过一系列的实证研究，对智库在经济政策[6]、教育政策[7]、外交政策[8]等具体政策领域的作用和影响进行了深度剖析。然而，在中国特色新型智库建设已上升为国家战略的背景下，国内对于中国智库在政策系统中的作用机制等研究仍处于起步阶段，鉴于此，本研究通过引入多源流的分析视角，并结合具体案例，对我国智库在地方政府数据开放政策制度中的作用机制进行深入剖析。

2.2 多源流理论的阐释逻辑

多源流理论（Multiple Stream Theory, MST）是由美国著名政策学家约翰·金登（John Kingdom）所提出的关于政策议程设置的经典理论[9]，该理论旨在回答公共问题何以进入政策议程,并最终转化为公共政策。金登认为，政策问题要实现议程的设置离不开三大源流（见图1）的构建与推动，分别是问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）。其中，问题源流主要通过重要指标的变动、政策运行的反馈以及焦点事件来进行构建，政策问题的清晰界定对于实现政策议程的设置具有重要的推动作用；政策源流主要关注政策共同体（包括专家学者、职业官僚、智库成员、意见领袖等）所提供的政策方案和政策倡议，政策源流的构建对于政策结果具有重要的意义；政治源流则由国民情绪、执政党理念、政府变更、利益集团压力等要素构成，政治源流的形成对于公共政策的制定也具有深刻影响。

图1 多源流理论的解释逻辑

上述的问题、政策与政治三大源流通常是相对独立地按照自己的路径在流动，但是，当某些焦点问题出现（即问题之窗的开启）时或是政治环境和气候恰到好处（即政策之窗的开启）时，这三条源流便有机会实现耦合，而这个机会窗口往往是短暂而珍贵的，一旦错失，便要继续等待下一个窗口的开启。当政策之窗开启时，往往需要政策企业家来加以推动，他们愿意投入一定的资源来推动自身所关注的政策问题及自己偏好的政策方案进入政策议程，进而在其推动下实现三条源流的交汇融合，并使三流耦合的产物进入敞开的政策之窗，最终实现政策议程的设置和公共政策的制定[10]。

2.3 多源流理论在智库研究中的契合性

由于具有较高的普适性和较强的解释力，多源流理论一经提出便得到国内外学界的高度关注和广泛运用。目前，该理论已被引入到卫生政策、教育政策、福利政策、能源政策[11]、文化政策[12]、交通政策[13]等诸多领域的政策分析当中。而在智库研究中，多源流理论同样具有较高的契合性。一方面，多源流理论旨在解释公共政策的议程设置和制定逻辑，而智库本身便以参与和影响政府公共政策的制定为目标[14]，因此，多源流理论的解释目标与智库的自身宗旨具有一定的内在契合性。另一方面，正如上文所述，约翰·金登在多源流理论中强调了政策源流对政策议程设置的重要意义，政策源流的形成与构建离不开政策共同体的积极推动，而智库正是政策共同体的重要成员和行动者，其能为公共决策者出谋划策[15]，并提供各类政策建议与政策方案。由此可见，多源流理论对于智库参与公共政策制定的作用机制同样具有较强的理论解释力。

3 数据开放政策制定的跨案例分析

当前，政府数据开放已经成为世界各国所关注的改革焦点，不少国际组织和国家也掀起了政府数据开放运动[16]。近年来，我国政府也在加快数据开放和数据共享的步伐，数据开放平台和相关政策体系在不断完善当中，而各类智库也对数据开放政策的学术研究和具体实务给予了密切关注，并在政策制定中扮演着重要角色[17]。本研究选取了政府数据开放工作起步较早和相关政策体系较为完善的上海、南京、无锡、青岛、武汉、贵阳等地（主要政策见表1）作为研究案例，并遵循多源流理论的分析框架和阐释逻辑，对多个不同类型的智库（包括党政部门智库、社科院智库、科研院所智库、高校智库和企业智库等）[18]在地方的数据开放政策制定中的作用机制进行细致梳理和全面归纳。

3.1 问题源流

3.1.1 指标呈现

根据多源流理论，关于某一政策问题的重要指标的变动往往能够引起公共决策部门对于政策问题的关注和兴趣，因此，重要指标的呈现对于相关政策问题的识别与界定具有重要意义。而智库所具有的前瞻性视野和敏锐洞察力等优势往往有助于其对重要指标的观察和及时呈现[19]。因此，在地方政府数据开放政策的制定过程中，各类智库也通过召开或参与公共活动和会议、发表研究成果、接受媒体访谈等形式[20]，将与政府数据开放和共享的相关重要指标进行了多元呈现和阐释，进而也推动了政府部门和社会各界对于政府数据开放问题的关注和聚焦，并促进了数据开放政策制定问题源流的形成与构建。例如，来自高校智库武汉大学信息资源研究中心的黄如花教授便在研究中提出了政府数据开放价值体系，并从政治价值、经济价值、社会价值、技术价值等价值指标视角指出了政府数据开放对于我国发展的积极意义[21]。而在贵阳举办的“大数据时代政府治理创新论坛”上，也有专家指出，当前我国政府掌握着全社会80%以上的数据量，但大多数数据却处于休眠和孤岛状态，如果推动政府数据开放与共享，将能创造巨大的社会效益。此外，复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊也在RONG论坛上从经济增长、商业创新、决策质量、服务提升和政府效能等核心指标出发，对数据开放的价值和意义进行解读。

表1 地方政府数据开放主要政策文件一览表

3.1.2 运行反馈

正如约翰·金登所言，公共政策或项目在执行中需要一系列的监督和评估，而得到的反馈信息有助于公共决策部门对运行情况进行审视和估量，进而开展后续的政策制定或政策调整[22]。而在地方政府数据开放政策的制定过程中，智库也通过参与专题会议、发布研究报告和学术论文等多样化的方式和路径，对地方政府数据开放的运行情况和政策效果进行了综合评估与及时反馈。例如，复旦大学数字与移动治理实验室便于2017年和2018年分别发布了《中国地方政府数据开放平台报告》和《中国地方政府数据开放报告》[23]。报告通过构建涵盖数据层、平台层和准备度的系统化、科学化的政府数据开放评价体系，对我国多个地方政府的数据开放工作进行了全面评估。同时，报告还提出了中国开放数林指数（China Open Data Index）的概念，对各地方政府的数据开放水平进行了排名，进而提出相应的政策建议。目前，该报告已在政府部门、大数据产业和学术界中得到了广泛关注，也为地方政府的数据开放政策制定和调整提供了一定的依据和参考。同时，武汉大学信息资源研究中心、南京大学政务数据资源研究所、贵州省社科院等智库也纷纷通过发表学术论文、蓝皮书等形式对地方政府的数据开放政策及其运行情况进行了评估和反馈。整体上，智库对数据开放政策评估和反馈的积极参与也进一步推动了问题源流的构建。

3.2 政策源流

3.2.1 政策设计

政府数据开放工作的有力推进离不开科学合理的政策体系，而智库往往能够凭借其高质量的研究成果和丰富的实践经验[24]，为地方政府数据开放政策的规划和设计提供有益的参考和科学的建议。在地方政府数据开放政策的制定过程中，各类智库也通过参加政府部门主办的政策研讨会、递交内参报告等直接途径和发表学术论文和研究报告、承接研究项目、参与学术会议等间接途径，积极参与到地方政府的数据开放政策设计当中（见表2）。例如，上海科技情报研究所和复旦大学数字与移动治理实验室便参加了由上海市经信委主办的“上海公共数据开放体系建设研讨会”，并在研讨会上为上海市数据开放体系的设计出谋划策。除了与政府部门进行直接接触外，武汉大学信息资源研究中心、南京大学政务数据资源研究所、上海交通大学法学院等高校智库也通过发表一系列学术论文为各自地方的政府数据开放政策的科学构建和后续完善提出相应的政策建议。此外，承接数据开放研究项目或政策咨询项目，也是智库参与政策设计的重要路径。例如，复旦大学数字与移动治理实验室便承接了上海市经信委的“上海市开放数据管理办法”以及无锡市经信委的“无锡市政务数据开放规划”等政策研究项目；上海市社科院也承接了“基于政府部门公共信息公开的政策研究”等科研项目。

表2 智库参与数据开放政策设计一览表

3.2.2 技术方案

除了从政策设计的角度提供相应的政策建议之外，新时代背景下中国特色新型智库咨政建言的功能还体现在为政府部门提供专业化的技术支持和解决方案[25]。智库能够凭借其领先的技术优势和丰富的业界经验，通过项目制和研讨会等不同形式，参与提供技术方案。而在政府数据开放和共享这一类新兴的技术领域，智库的技术优势更是尤为凸显。例如，由云上贵州大数据产业发展有限公司所资助的企业智库——云上贵州大数据科学应用研究中心便凭借其在大数据研究、产品研发、技术转化及成果孵化等方面的技术优势和行业经验，为贵州省和贵阳市的政府数据开放提供一系列的技术方案，贵州省的政府数据开放平台和政府数据共享平台均由云上贵州参与研发和建设，同时，贵州省大数据产业发展应用研究院也凭借自身产学研一体化的优势，为地方政府提供相应的技术支持。此外，在青岛、无锡等多地的政府数据开放平台的研发与建设中，均有浪潮集团参与相关技术工作，而浪潮集团下设的技术部门——浪潮集团云计算中心也以浪潮云海卓数平台为依托，为不断推动地方政府的数据整合、开放和共享提供了强有力的技术支持，并成功参与了地方政府的数据开放与云平台建设规划。

3.3 政治源流

3.3.1 国民情绪

在政治源流中，国民情绪的形成意味着社会大众能够就某一政策问题达成一致的态度和偏好，即公众能够往一致的方向进行思考。国民情绪也是政治源流形成和政策议程设置的重要促进因素。中国特色新型智库作为一种新的传播主体，正面地引导社会舆论已成为其核心功能和内在要求之一[26]。智库可以借助形式多样、门类齐全的传播渠道，将自身的政策观点和政策倡议在公众中进行传播，进而对公众的政策偏好形成引导效应，并推动相应国民情绪的凝聚与形成。在地方政府数据开放政策的制定中，智库通过召开或参与公共活动和学术会议，接受媒体采访以及借助自媒体发布信息等多元化的传播路径，引导公众对于政府数据开放的内涵、意义和价值形成更为深刻的理解和认知。例如，复旦大学数字与移动治理实验室便通过参加中国国际大数据产业博览会、南京大数据产业年会等大型公共活动来进行学术观点的传播。同时，该机构的专家也在上海书展上发布了关于数据开放的学术著作并进行公开演讲，进而引导公众对政府数据开放的关注和思考。此外，借助媒体渠道进行政策观点传播也成为智库引导公众加深对政府数据开放认知的重要途径。例如，上海市社科院的陶希东研究员便通过接受《文汇报》的访谈，向公众阐释了高效的政府数据开放对于推动科技创新和促进商业发展的重要意义。

3.3.2 政府态度

政府部门对于政策问题的看法、态度和理念对于政策问题最终进入政策议程具有重要意义，因此，智库通过与政府部门开展多层次的交流与互动，并在沟通中深化政府部门对于某些政策问题的认知，有助于为政策议程的构建创造良好的环境。在地方政府数据开放政策的制定过程中，智库也通过参与各类研讨会、发表研究成果和借助新闻媒体等途径，对政府数据开放的路径和模式进行剖析，对国际上的数据开放进展进行解读，并对数据开放与共享的重要价值和深远意义进行多元视角的阐述。而在此过程中，官方媒体和政府部门也就数据开放问题与智库进行了积极的互动和交流。例如，上海市社科院、贵州省社科院、复旦大学数字与移动治理实验室等智库均持续通过媒体发声来引起政府部门对政府数据开放的关注[27]，其中部分关于推进政府数据开放的观点与倡议也被《光明日报》、人民网、新华网等权威官方媒体进行了刊登和转载。同时，与政府部门的直接交流也是智库向政府部门传递观点的重要途径，例如上海市社科院便通过举办“城市智慧化建设与精细化管理”研讨会、“智能时代的政府数据共享与开放”高端智库研讨会等系列会议，邀请上海经信委等政府部门及其他智库共同就如何进一步推进数据产业发展和促进政府数据共享与政务数据开放等内容展开面对面交流。

4 结论与讨论

4.1 研究结论

为深入把握我国智库在公共政策制定中的作用机制与介入逻辑，文章从约翰·金登的多源流理论视角出发，以上海、南京、无锡、青岛、武汉和贵阳等地为研究案例，对各类智库在地方政府数据开放政策制定中的作用机制进行了深入剖析和全面归纳。研究发现：智库通过参加政策研讨会、递交内参报告等直接途径和发表研究报告与学术论文、承接研究项目、举办或参与学术会议、借助媒体发声等间接途径来推动地方政府数据开放政策的问题源流、政策源流和政治源流的形成与构建。具体而言，其作用机制可归纳如下（见图2）：智库通过对政府数据开放相关重要指标的呈现和为政府部门提供数据开放运行情况的信息反馈来推动问题源流的形成；智库还通过参与地方政府数据开放的政策设计与提供专业化的技术方案来推动数据开放的政策源流构建；同时，智库借助政策观点与政策倡议的传播来推动支持政府数据开放的国民情绪的凝聚与形成，并通过与政府部门的交流互动来强化政府部门对于数据开放的正面态度，进而推动数据开放政治源流的构建。

图2 智库在数据开放政策制定中的作用机制

4.2 讨论与展望

在中国特色社会主义新时代，智库作为串联科学研究与公共政策的桥梁[28]，将在提升国家软实力、推进国家治理能力现代化以及服务于党和政府的科学民主决策等方面扮演重要角色[29]。对此，党和政府也给予了高度重视。但目前，从实践视角来看，我国智库建设仍面临着政策体系不健全、目标定位不清晰、资源配置不科学、决策参与渠道不足、发展水平参差不齐等一系列的困境[30]；而由理论视角观之，中国特色新型智库的理论研究仍处于起步阶段。因此，深入开展中国特色新型智库的相关研究不仅具有重要的理论价值，也具有促进中国特色新型智库建设的实践意义。同时，尽管本研究通过引入多源流理论并结合具体案例，对我国智库参与数据开放政策制度的机制进行了全景式剖析，为智库与公共政策制定的相关研究提供了一种可行的研究视角，但也存在案例数量较少和政策领域单一等局限性。因此，后续研究仍可借助多源流理论的分析视角，并结合文章所提出的作用机制，通过补充不同领域的政策案例和增加案例数量、引入定量分析方法等路径[31]，对本研究进行进一步拓展和延伸，进而不断丰富中国特色新型智库的理论研究。

（来稿时间：2018年10月）