我国部分学校体育场馆面向社会开放的管理机制研究

2019-06-22郝海亭郇昌店徐晓敏

首都体育学院学报 2019年3期

郝海亭郇昌店徐晓敏

摘要：我国学校体育场馆总量较多，占全国体育场馆的比例较高，而当前人们健身场地仍然短缺，开发学校体育场馆资源便是缓解体育健身场地设施资源不足的主要途径，对满足大众体育健身需求、增加公共体育服务供给具有现实意义。通过运用文献资料法、实地调研法、个案分析法和专家访谈法等研究方法，对部分学校体育场馆面向社会开放的困境和经验进行梳理与概括，并对比分析国外和国内学校体育场馆面向社会开放的经验，从中得到启示，提出我国部分学校体育场馆面向社会开放的对策。

关键词：学校体育场馆;第三方参与管理;面向社会开放;困境;风险;对策

中图分类号：G 80-053 学科代码：040301 文献标识码：A

Abstract：The total number of school sports venues， accounting for a relatively high proportion of the national sports venues， is relatively large in China. However， there is still a shortage of fitness venues. So developing the resources of school sports venues is the main way to alleviate the shortage of sports fitness facilities resources， which has practical significance to meet the needs of mass sports fitness and increase the supply of public sports services. By using the methods of documentation， field investigation， case analysis and expert interview， this paper discusses and summarizes the dilemma and experience of some school sports venues opening to the society， compares and analyzes the experience of international and domestic school sports venues opening to the society， draws inspiration from it， and then puts forward the countermeasures of some school sports venues opening to the society in China.

Keywords：school sports venues; third party participation in management;opening to the society; dilemma; risk;countermeasure

一直以来，我国学校体育场馆主要功能是用于学校教学和活动。随着《全民健身条例》的实施和全民健身活动的开展，体育锻煉场地的匮乏使得人们的健身需求与有限的体育锻炼场地的矛盾更加突出。我国学校体育场馆总量较多，占全国体育场馆的比例较高，而当前人们健身场地仍然短缺，开发学校体育场馆资源便是缓解人们体育健身场地设施资源不足的主要途径，对满足大众体育健身需求、增加公共体育服务供给具有现实意义。基于此，本研究运用文献资料法、实地调研法、个案分析法和专家访谈法对部分学校体育场馆面向社会开放的困境和经验进行梳理与概括，并对比分析国外和国内学校体育场馆面向社会开放的经验，从中得到启示，提出我国部分学校体育场馆面向社会开放的对策。

1 我国部分学校体育场馆面向社会开放的困境

1.1 部分学校体育场馆面向社会开放的管理制度需完善

首先，部分学校体育场馆在设计和建设时，并没有针对面向社会开放的功能，因此，存在“先天不足”;其次，在现有管理体制下，部分学校校园还相对封闭，开放性不足，加之，部分学校体育场馆仅作为学校体育教学的基础硬件条件，存在场馆定位和社会服务功能定位偏差;第三，部分学校体育场馆对外开放的管理制度还需要进一步完善。当前，在体育系统和教育系统等多部门的协同推进下，学校体育场馆对社会开放已有相关政策的支持;但是，对部分学校而言，涉及财务、管理等系列问题，尚需要进一步明确和完善，部分学校财务、管理与学校体育场馆开展自主经营存在矛盾，因此，部分学校体育场馆面向社会开放“推进难、实施难”[1]。为了推动学校体育场馆面向社会开放，我国相关管理部门制定了一系列政策文件（见表1）。

对于这些政策的贯彻落实，各个地方政府也相继制定了指导性落实文件。例如，上海市、天津市等地出台的地方全民健身条例中，均涉及学校体育场馆面向社会开放的方面。尤其是北京市体育、教育、财政等部门联合出台了《关于学校体育设施向社会开放的指导意见》，对学校体育场馆面向社会开放提出指导意见并给予财政支持。广东省体育、教育、公安、民政、税务、物价和工商等部门在《广东省学校体育场馆对公众开放实施办法》中规定，支持学校体育场馆通过多种形式面向社会开放，并且要公益性和盈利性相结合。从相关政策来看，要求通过学校体育场馆面向社会开放，促进全民健身活动的开展，进一步贯彻落实《全民健身计划》。

学校体育场馆面向社会开放政策的不断出台，例如《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综[2004]100号）等文件发布，使学校体育场馆在资产管理和财务管理上有规可依，由于学校经营活动在性质上与企业不同，学校体育场馆开展经营活动是有条件的、受限制的[6]。很显然，部分学校体育场馆面向社会开放的相关管理制度不健全，例如资金投入与产出、安全管理制度、人事管理制度等互补性、配套性管理制度方面相对滞后，这也是制约部分学校体育场馆面向社会开放的重要因素。相关政策落实过程中呈现出典型的政策逆向激励的特征，即政策目标与政策落实效果的偏离。其主要原因在于，政策落实主体在政策实施环节，形成了对政策落实主体的责任叠加，即对进入学校体育场馆健身的人负责，但政策对解决责任叠加没有提及，导致政策落实主体对政策落实意愿不足[7]。

1.2 部分学校体育场馆面向社会开放将面临各种管理风险

部分学校体育场馆管理责任主体定位不清晰，使得学校体育场馆设施面向社会开放存在管理风险：大多数学校无法满足体育场馆面向社会开放后出现的管理与服务水平不断提升的需求;学校体育场馆面向社会开放后在教学与安全管理方面会产生风险。而对于学校而言，校园安全管理至关重要[8]。教育部、公安部等10部委联合发布的《中小学幼儿园安全管理办法》要求学校应当按照本办法履行安全管理和安全教育职责。社会团体、企业事业单位、其他社会组织和個人应当积极参与和支持学校安全工作，依法维护学校安全[9]。但有研究显示，在部分学校体育场馆面向社会开放的过程中，进入学校体育场馆参与体育活动的人员的身份、职业识别困难，存在安全管理风险;学校体育场馆设施频繁使用，易导致教学器材设备的损坏，增加了学校维修经费管理风险等[10]。学校体育场馆面向社会开放后，根据《全民健身条例》规定，学校可以根据维持设施经营的需要向使用体育设施的开放人群收取必要的费用，收费标准应经当地物价部门核准。而学校体育场馆面向社会开放过程中，会产生场地、场馆设施和设备维修资金增加，而在学校财政预算有限的情况下，体育场馆收费容易产生财政风险。

1.3 部分学校体育场馆面向社会开放后与校外管理部门协调共享机制不健全

从微观上看，学校体育场馆面向社会开放，需要学校体育场馆管理部门、学校周边社区或街道、居民等多方建立协调共享机制和管理制度。而当前，部分学校体育场馆面向社会开放的协调共享机制和管理制度建设滞后，甚至空缺[11]。从宏观上看，我国学校体育场馆资源分布不均衡、信息共享平台不健全等会导致部分学校体育场馆面向社会开放的信息共享平台建立难度较大[12]。

综上所述，无论从管理责任叠加角度，还是财政风险角度来看，部分学校管理主体责任人对学校场馆面向社会开放的积极性不足。可见，当前制约我国部分学校体育场馆设施面向社会开放的主要因素包括：政策落实主体责任叠加;学校安全监管风险、财政风险等各种管理风险;与校外相关管理部门协调共享机制不健全。这些因素是制约学校体育场馆面向社会开放的重要方面。笔者认为：解决上述问题，需要开阔视野、开拓创新，因地制宜地完善与调整学校体育场馆面向社会开放的管理制度。可以采用第三方参与管理模式，同时需完善补充制定相关政策，逐步破解学校体育场馆面向社会开放政策的逆向激励，为我国学校体育场地设施开放提供理论参考。

2 学校体育场馆面向社会开放的经验与启示

从国外来看，日本1962 年就提出学校体育设施应向社会开放，文省部1971年开始给予经费补贴，1972年12月18日《关于普及振兴体育的基本策略》从建设体育设施、开展体育活动、资金使用、各部门协调机制等方面提出了具体措施，给予社区体育更高的定位。1975年日本提高了学校体育设施的补助预算。经过50多年发展，日本学校体育设施面向社会开放的模式已经基本形成[13]，由《日本体育运动振兴》延续性配套法规、地方自治政策和锻炼伤害立法等保障实施，形成了委托管理模式[14]，多数委托社区俱乐部来管理，由地方团体、非营利性组织等社会力量协同教育行政部门提供优惠政策;通过捐赠、税制实现责任和收益均衡，但也存在安全风险、社会力量过度参与和利益博弈问题。1982 年英国政府制定了《小区使用计划》，首要目标是广泛开放教育机构的体育设施，学校放假或放学后必须向社区开放。韩国《国民体育振兴法》提出：学校体育设施在不妨碍学校教育前提下，应为国民体育振兴服务。可见，这些国家在学校体育设施的政策保障、社会力量参与，尤其是体育俱乐部和体育社团等，形成了基于各自利益的参与和经营机制。

从我国来看，福州市政府通过购买保险、出资维修体育设施、添置体育器材设备等多种形式来实现资助补贴，以奖代补的形式对体育场馆面向社会开放的学校予以奖励。从2010年开始，每所学校每年补助经费1万元，由各县（市）体育彩票公益金中划拨。福州市的学校体育场馆周末、节假日和寒暑假全天面向社会开放，实行室外体育场地免费，室内体育场馆低价有偿使用，并且福建省物价局制定了《关于印发（福建省公共体育设施经营服务收费管理暂行规定）的通知》。福州市的学校体育场馆按以上规定收取费用，并由学校缴入财政专户进行“收支两条线”管理。以学校自主管理为主，以“室内收费、室外免费”的方式收费，开放时间段为周一至周五17：00—22：00 和节假日全天，面向人群主要为各自学校的学生和周边社区居民。体育活动形式主要有个人健身、体育团体和体育俱乐部活动、社区组织的健身活动[15]。而浙江慈溪、上海杨浦、江苏太仓、澳门特别行政区的学校体育场馆面向社会开放也形成了有一定优势的管理模式（见表2）。

综上所述，我国不同标准的学校体育场馆之间和位于不同地区的学校体育场馆之间在面向社会开放的比例和经营方面均存在不同程度的差异;我国面向社会开放的学校体育场馆的比例和经营状况与学校体育场馆的数量、面向社会开放的程度、经营管理的组织、各地的经济发展状况，以及社会对体育场馆需求程度等多方面因素相关。因此，应因地制宜地选择管理模式，鼓励市场化运作，拓宽经费来源;地方政府多部门协同配合，购买学校体育服务，形成地方政府主导，学校、社区等多方共同参与的格局;地方财政资金和政策支持，同时规范有偿服务;地方政府加强监管，健全评估体系[16];学校体育场馆面向社会开放要科学评估，采取将教学区和体育运动区隔离、定期检查体育设施等方式来减少安全隐患;建立学校体育设施面向社会开放的志愿者服务机制[17]。根据学校体育场馆进入人次与场次、开放时间、物资消耗、经费预算等进行成本核算和确定收费标准[18]。

3 我国部分学校体育场馆面向社会开放的对策

3.1 第三方参与管理：剥离学校责任主体管理风险

第三方参与管理，通过第三方参与管理将学校承担的主体管理责任风险进行剥离，从而增强部分学校体育场馆面向社会开放的积极性，同时增补社会力量参与经营。例如，2007年某市学校体育场馆面向社会开放开始试点，各学校是经营主体，但在试点过程中，学校体育场馆面向社会开放的积极性不高，后试点暂停。2012年某市体育局和教育局对学校体育场馆面向社会开放的问题再次商讨后，由该市某集团承担某市学校体育场馆经营管理，某市政府相关部门和相关学校经过多方讨论与征求意见后，选择了4所学校进行第三方经营试点。教育部门、体育部门联合用财政资金对这4所学校体育场馆进行改造。第三方经营将学校从微观管理中剥离，学校责任主体不再承担体育场馆面向社会开放期间的安全监管和维修责任，解决了学校主体责任叠加的问题，并将某市政府和学校之间的行政关系进行了重构，由第三方和某市政府、4所学校签订协议，无偿借用学校体育场馆和设施，4所学校不承担体育场馆与设施的经营责任。从某市的经验来看，第三方对学校体育场馆经营效益具有决定性。该第三方没有将利润作为首选，而是注重社会效益。这种模式中的第三方在承担4所学校体育场馆经营责任后，受到某市政府的高度关注，该企业因此也获得了政府的财政补贴[19]。上海杨浦区则是通过“社区体育健身俱乐部”作为第三方参与学校体育场馆管理，“社区体育健身俱乐部”所在街道办事处每年拨付办公经费20余万元，该俱乐部不仅要承担学校体育场馆设施的管理责任，还要承担体育活动的策划和推广责任。

3.2 学校体育场馆中教学区与体育运动区进行改造：防范安全管理风险

体育教学安全和体育设施使用安全是学校体育场馆面向社会开放后面临的重要问题，在诸多选择中，可以采用对学校场馆开展内部教学区和面向社会开放区进行区域性改造，通过隔离墙对教学区与面向社会开放区进行区分。例如，某市政府经过充分论证为推进学校体育场地设施面向社会开放出台了指导性意见：通过学校内部隔离墙的建设实现了教学区与体育运动区的分离，同时在隔离墙上分别开设了用于学生体育课和课外体育活动及学校周边居民进入活动区的通道。如图1所示，某市试点学校的教学区与面向社会开放的体育运动区隔离墙开设入口（如图1中的1所示）和面向社会开放区入口（如图1中的2所示），这2个入口在时间上互斥。这样的体育场馆入口开关互斥设计保证了人群进入场馆无须通过校门，从而有效地将面向社会开放的体育运动区与教学区进行了隔离，减少了学校教学区内的安全隐患。截至2016年底，某市政府相关部门对18所学校（22个校区）投入场地设施改造费用超过1 000万元，对学校体育场馆进行升级、改造，确保了面向社会开放的体育场馆所需的安全通道、灯光球场等配套设施。与此同时，某市政府规定所有进入学校体育场馆参与体育活动的人群均需在办理全民健身卡时购买意外伤害险，并且为了及时处理一些突发事件，第三方为各校配备了医护人员，保障运动损伤人员能够第一时间得到救治。学校需提供必要的校园安全知识、健康生活方式和科学健身知识的宣传。以上这些与学校体育场馆面向社会开放的相关的安全措施，可最大程度降低学校体育场馆面向社会开放过程中存在的安全监管风险。

3.3 地方政府财政投入与有偿使用：解决场馆经营的财政风险

部分學校体育场馆面向社会开放须有地方政府财政投入的兜底保障，同时引导学校体育场馆进行市场化经营，解决学校在场馆经营方面的财政风险。例如，某市教育局和体育局对学校体育场馆面向社会开放的协调中，强调必须坚持社会效益导向，让学校体育场馆服务惠及大众。为此，某市政府部门通过财政扶持和有效监管与第三方建立了良好的关系[20]。某市常住居民均可实名办理全民健身卡。居民凭健身卡进入面向社会开放的学校体育场馆。某市在学校体育场馆面向社会开放使用方面，既包括免费使用，也包括付费使用。面向社会开放的学校体育场馆室外场地除足球场均为免费使用，而室内收费按照某市物价局核准的标准付费。某市政府对面向社会开放的学校体育场馆实施收支两条线的管理办法。按照合同规定，第三方需承担开放期间的日常经营费用，例如水电费、设施维修费等。经营收入则主要是居民缴纳的场地使用费和广告费。由于免费场地较多，导致第三方的收支缺口增大，需某市政府财政扶持。为此，某市体育局和教育局商定采用体育彩票公益金进行补贴，每年财政补贴达200多万元。

3.4 明确地方政府和第三方责任：解决责任叠加问题

部分学校体育场馆施行第三方管理过程中，地方政府相关部门制订了较为全面的管理制度，以此明确学校、地方政府和第三方机构的责任。在制订学校体育场馆第三方参与管理制度时，首先，需明确地方政府相关部门的监管责任。地方政府相关部门根据居民反映的学校体育场馆第三方经营状况，履行监管和财政补贴责任，包括地方政府相关部门根据学校体育场馆面向社会开放服务人数给予财政补贴及场馆升级改造和配套设施建设的资金投入。其次，明确第三方的经营责任。对学校体育场馆面向社会开放中出现的问题，第三方履行解决问题的责任，例如场地设施、设备更新或损坏维修、场馆设施安全管理等，能够根据居民反映，及时回应解决，不断提高服务水平。第三，明确学校的资产管理责任。地方政府补贴等保障了第三方经营的有限收益，学校在使用体育场馆设施和设备满足日常体育教学和学生课外活动的需求时，对学校体育场馆固定资产履行管理责任。地方政府部门、学校和第三方责任明确能够解决学校对体育场馆面向社会开放的责任叠加问题。

3.5 增设特定人群场地：化解学校体育场馆供给矛盾

学校体育场馆面向社会开放后，不同人群进入场馆参与体育活动，会因场地供给不足而产生冲突。根据有关调研数据显示，某市青少年学生课后参与体育锻炼的比例由2015年的45.6% 上升到2016年的56.3%[21]。为了保障青少年学生和残障人参与体育活动的权益，某市政府出台了特定人群保护政策。例如，针对篮球场地不足导致青少年与成年人产生场地使用冲突的问题，某市政府规定在部分学校设置青少年专区。某市教育、民政等部门抽取部分学校修建无障碍健身设施和体育健身设施。根据2010年某市有关部门发布的《关于做好公共体育设施为残障人免费开放工作的通知》，要求公共体育设施定时对残障人提供免费服务。《某市残疾人联合会2013年工作思路》提出“加快残疾人社区文化体育设施建设，鼓励和引导广大残疾人积极参与群众性文化体育活动”。2013年某市政府使用专项资金对4所学校的体育设施进行改造、升级，达到了残障人参与体育健身的标准。根据某市残疾人联合会的统计，2014—2016年，上述4所试点校共吸纳进入学校体育场馆参与健身的残障人达4万2 500人次。

3.6 把握移动互联网信息技术变革的契机：实现学校体育场馆供求信息共享

学校体育场馆面向社会开放要抓住移动互联网普及使用的契机，将学校体育场馆供求信息建立线上体育场馆、场地预定平台，充分发挥微博、微信平台和学校体育场馆网站的作用，居民可通过多种渠道了解场馆预订和使用信息。第三方还可通过支付宝、网上银行等实现在线支付功能，更便捷地实现全民健身卡的充值，全面实现实名制网络管理。第三方可设置全民健身卡充值点，为特殊人群提供便捷服务。例如，某市政府仅2014年就投入了742万5 000元用来补贴面向社会开放的学校体育场馆。2015年共办理“某市全民健身卡”1万8 000余张，居民健身18万人次;通过互联网宣传普及科学健身知识，宣传国家相关政策;还依据全民健身卡搜集的居民健身信息，打造了科学健身的网络数据库。

4 结束语

学校体育场馆面向社会开放存在着种种制约因素，笔者通过分析国外和国内的相关案例得到启示：应因地制宜地选择管理模式，鼓励市场化运作，拓宽经费来源;地方政府应主导，形成多部门协同，学校、社区等多方共同参与的格局。学校体育场馆面向社会开放的第三方参与管理应因地制宜地实施。部分学校体育场馆面向社会开放应采取第三方参与管理的方式，剥离学校责任主体的管理责任风险，从而增强部分学校体育场馆面向社会开放的积极性，同时增补社会力量参与经营。缓解我国居民健身场地不足的问题。可对学校体育场馆进行空间改造，区分教学区与体育运动区，以此减少安全隐患。学校体育场馆通过财政投入与有偿使用并行，解决场馆经营的财政风险。地方政府通过引导资金、奖励等形式推动学校体育场馆面向社会开放。明确地方政府部门、学校和第三方责任，解决学校对体育场馆面向社会开放的责任叠加问题。增设特定人群场地，化解学校体育场馆场地供给矛盾。要把握移动互联网信息技术变革的契机，实现学校体育场馆供求信息共享。

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