财政压力、官员特征对地方政府债务的影响研究

●李 萌

一、引言

2014年8月修订的《预算法》规定地方政府能够在一定范围内合法举债，放开地方政府发债后，国家能否控制地方债务规模尚且未知。虽然中央下发了不少文件来指导地方债务发行，并有意识地抑制地方政府的发债规模，但是从公布的数据来看，地方政府债务仍然存在风险爆发的隐患。据Wind数据库调查显示，截至2018年10月底，全国地方政府债务余额为184043亿元，地方政府债券所占比重竟高达98.61%，地方政府承受着巨大的偿债压力，但同时中央政府不会放任不管，必要时会为地方政府“买单”。在经济发展进入新常态的背景下，经济增速减缓，过快增长的债务只会给国家带来负担，给社会带来危害。中央同样注意到地方债务潜藏的风险。习近平总书记在2017年第五次全国金融工作会议上提出要严格控制地方政府债务增量；同年又在中共中央政治局会议强调规范融资举债；党的十九大会议进一步要求 “守住不发生系统性金融风险的底线”。目前我国地方政府债务规模总体可控，但还是应该遏制债务增量，因而在特殊的政治体制下研究政府官员对发行债务的影响具有深刻的现实意义。

二、文献综述

（一）与财政压力有关的研究

理论分析方面，财政压力对地方债务的影响研究较为充分，学者主要解释了财政压力的形成以及在财政压力下地方政府倾向于增发债务。

1994年，一场分税制改革改变了我国当时的财政秩序，实质上形成了财政分权制度。这场变革加强了对地方政府的预算约束，缓解了中央财政不足的窘境，使中央财政重新迸发活力，对优化资源配置、实现经济良好健康运行起到了关键作用。财政分权体制在当时的背景下产生了一系列正面效应，但同时也在实践过程中逐渐暴露了一些弊端。由于分税制改革表现为财权事权的不同归属问题，财权层层集中于中央，而事权逐级下放给地方（祝志勇、高扬志，2010）。这种财力与事权的非均衡决定了地方政府容易产生财政收支缺口。原因是：一方面，分税制造成的收入逐级上收使得地方政府缺乏自主收税的权力，减少了收入来源；另一方面，随着我国城市化进程的不断深化，越来越多的人口向城镇和城市集中，他们对相应的基础设施以及社会保障的诉求随之增加。与此同时，社会大众追求更高质量的生活，对地方政府的要求也日益严格，财政支出方面不容缩减，政府需要拿出更多的资金用于承担社会责任。因而地方政府承受着收不抵支的财政压力（黄小胡，2007）。责任的层层下放使基层政府承担过大的财政支出压力，形成地方财政收支剪刀差（罗必良，2010）。预算内收入无法弥补沉重的财政支出压力，因而地方政府纷纷寻求其他途径来拓宽收入来源，力求缩小财政收支缺口（王小平，2014）。地方政府不得不突破预算限制，寻求体制外非正式财力的增收，从而导致地方政府债务规模的快速膨胀（洪源等，2018）。

实证分析方面，研究财政压力对地方政府债务影响的文献较少，并且得出的结论也截然不同。有文献显示财政压力越大，地方政府越倾向于增发债务。保庆和陈硕（2015）使用地级市数据进行实证分析，发现地方政府财政缺口与各地区的债务规模呈现显著的正向关系。具体而言，财政缺口每增加1%，地方债务规模增加0.2%。洪源等（2018）借助面板数据模型和面板门槛模型，使用2007-2016年省级面板数据实证分析了财政压力对地方债务风险的影响效应和路径，研究显示：财政压力在政府大规模举债过程中起到重要的助推作用。而王术华（2017）使用1997-2015年地方政府的相关数据，借助空间计量模型，得出了不同的分析结果：财政压力不仅没有加剧地方政府债务规模的扩张，在东、西部地区甚至起到了抑制作用，即财政压力越大，地方政府负债越少。

（二）与官员特征有关的研究

1、关于官员特征与经济增长的研究。国外的大量研究表明官员对经济增长起到重要作用，并将官员特征进行细化，从任期（Garcia-Vega et al，2005）、官员更替（Jones，Olken，2005）等多方面进行详细的探讨。

国内学者也同样把官员特征细化，寻求某一处或多处特征对经济增长的影响。王贤彬和徐现祥（2008）比较了两类官员——省长和省委书记对经济的效应，结果显示，不同职位官员的不同特征对经济的效应显著不同。张平等（2012）将中央官员的来源地按照是否为籍贯划分，研究发现1985-2007年间，中央官员显著促进了籍贯地区的经济增长，对非籍贯地区经济的正向效应并不明显。姚洋和张牧扬（2015）发现市级官员对所处地区的经济增长作用也随能力层次的差异而显现出不同结果。

2、关于官员特征与晋升激励的研究。晋升激励是深入剖析政府政策制定的关键点，它是政府官员面临的外部刺激，具有很强的政治色彩（余泳泽、杨晓章，2017）。虽然政府绩效目标的设定从理论上来讲需要地方政府向上沟通或向下沟通以及在各部门内部进行磋商来完成，但是在中国现行政治体制下，政府绩效目标设定的主动权掌握在地方政府一把手手中（余泳泽、杨晓章，2017）。越是有晋升期望的官员往往越倾向于设置更高的绩效目标来实现晋升，这导致地方官员受到很强的政治激励去促进地区经济增长 （周黎安，2004，2007，）。国内学者纷纷从地方官员的特征出发，研究什么样的官员具有更强的晋升动力。周黎安（2007）通过对晋升锦标赛的分析，得出年龄是影响官员激励的重要指标，干部的任职越来越趋于年轻化，势必会影响地方官员的晋升动力。

3、关于官员特征与地方债务的研究。梳理以往文献发现，与政府债务规模相关的研究多数是将政府看作一个整体来分析政府的行为，忽略了政策的制定者——政府官员。少数站在官员角度考察债务规模的文献为本文的研究提供了有利的参考。

国外研究中，Mikosch&Somogyi（2009）使用21个OECD国家1970-2004年的数据进行研究，结果表明，领导的教育背景对政府公共债务有一定影响。

Moessinger（2012）使用欧洲 15 国 1980-2010年的数据研究发现，财政部长的工作经历同样影响政府公共债务。国内研究中，方月明（2015）借助2012、2013年两年的省级数据得到地方政府债务规模的影响因素包括政治激励、工作背景等的结论。何杨和王蔚（2015）借鉴王贤彬和徐现祥（2008）的做法，分别考察省长和省委书记对政府债务的效应，结果显示年龄、任期、工作经历的影响效果均存在差异。

（三）研究问题

如果说政府是一个笼统而又宏观的国家机关，那么政府官员就是它具体而微的代表。地方官员的决策往往会与政府绩效直接挂钩 （周黎安，2007）。本文立足于官员本身特征，有利于深入理解政府各项行为。已有文献大多关注官员特征与经济增长的关系，较少有学者研究官员特征与地方债务。因此，在前人的研究基础上，本文尝试从地方政府债务视角来考察具备何种特征的官员会倾向于增发债务。由于财政压力是施加给政府官员的外部力量，同样会给政策的制定造成影响，加之已有文献中将财政压力和官员异质性结合在一起分析对地方政府债务影响的研究甚少，故而本文的研究具备一定的理论意义和现实意义。

三、研究设计

（一）模型

本文核心解释变量是财政压力和官员特征，因而设定总回归模型如下：

CTZ＝α＋βCZYLi＋γOfficeriti+ηZi＋εi

其中，CTZ为因变量即城投债，用i省在t年发行的城投债数量表示；CZYL为财政压力，用i省在t年的预算内财政支出占财政收入的比重来表示；Officerit为官员特征，包括i省在t-1年省委书记的年龄、任期、学历以及是否拥有中央和企业工作经历的哑变量；Zi是控制变量，包括各省的GDP水平（GDP）和城镇人口比重（CZRK）；εi是误差项。

财政压力对地方政府债务规模的影响模型：

财政压力与省委书记特征对地方政府债务规模的影响模型：

财政压力与省长特征对地方政府债务规模的影响模型：

（二）数据来源及描述

由于官员上任后实施的政策效果具有滞后性，需要时间来反映，本文用2009-2015年31个省、市、自治区的省级官员特征来对应2010-2016年的其他变量。各省发行的城投债数据来自Wind数据库，通过整理得到各省发行的城投债数量，财政收支数据来自《中国财政年鉴》，城镇人口数据来自《中国人口和就业统计年鉴》，其他数据来自各省统计年鉴。

官员特征包括省长、省委书记的年龄、学历、任期以及工作经历，通过文字整理并赋值得到相应数据，本文从新华网等权威网站收集到各省官员的背景信息。

（三）变量定义

1、被解释变量。地方政府债务规模作为因变量，是用各省发行的城投债数据来测量的。众所周知，地方债务规模的计算较为复杂且统计口径不一致，政府在债务信息披露方面并未做到透明化。之所以选择城投债作为反映地方债务的指标，归因于以下两点。一方面，城投债数据可以准确获取，Wind数据库能够提供可靠的信息；另一方面，国家对地方融资平台的监管使城投债成为少数可行渠道，城投债的发行量占融资平台的比重越来越大，选取城投债作为衡量指标是可取的。因而本文参考陈浩宇和刘园（2018）的做法，将城投债作为出发点来研究地方债务问题。

2、财政压力变量。财政压力用预算内财政支出/财政收入来衡量。由于财政压力主要是地方政府收不抵支，存在财政缺口导致的，因而上述计算方法能够较好地表示财政压力这一指标。

3、官员特征变量。一般而言，省委书记和省长的分工不同，各司其职。省委书记作为党的代表，决定所有重要政策的制定，省长负责决策的具体实施与落实。为了保证结果的准确性，本文从省委书记和省长两个维度考察个人特征对地方债务规模的影响，其中侧重于对省委书记的分析。由于官员上任后采取的措施对当地的影响并非立竿见影，因而将以下官员特征指标均滞后一期。

官员年龄（NL）为当时所在年份减出生年份的差值。学历（XL）按本科以下、大学本科、硕士、博士等4级赋予1-4的数值。GYRQ表示官员任期，参照张军、高远（2007），王贤彬、徐现祥（2008）的处理办法，对于前半年上任的官员，将该年记为第一年；对于后半年上任的官员，由于当年上任时间较短，将该年的下一年记为第一年。企业经历（QYJL）指官员上任前是否在企业或事业单位担任过董事长、总经理、厂长等重要职位，如果有，则赋值为1，否则赋值为0；中央经历（ZYJL）是指官员在上任前是否有在中央部门任职，如果有，则赋值为1，否则赋值为0。剔除港、澳、台地区，本文对31个省级行政区进行实证分析。

4、控制变量。控制变量包括各省的GDP水平、城镇人口比重（CZRK）这些能反映各省基本特征的指标。

（四）描述性统计

表1描述了各个变量的统计特征。首先，各省、市、自治区地方政府面临的财政压力差异较大，总体平均值为2.54，个别省份的财政压力达到15.04，财政缺口问题突出。其次，省委书记的年龄范围为47-70岁，省长的年龄范围为46-65岁，普遍低于省委书记的年龄；省委书记与省长的任期平均值一致；具有企业工作经历的省委书记和省长人数几乎相等；具有中央工作经历的省委书记人数大约是省长的两倍，可见地方省委书记的任命倾向于熟悉中央工作的人选；省委书记和省长的学历基本都在本科及以上。

表1 各解释变量的描述性统计

四、实证结果及检验

（一）模型结果

模型（1）测度了财政压力对地方政府债务规模的影响。结果显示，在控制了各省GDP、城镇人口比重的情况下，财政压力对地方债务的影响是正向的，且在10%的水平上显著。模型（2）同时显示了财政压力与省委书记特征对地方债务的影响作用，其中财政压力以及省委书记企业工作经历的作用效果均在10%的水平上显著。模型（3）测度了财政压力和省长特征对地方债务的效应，但省长的各项特征对地方债务的影响均不明显。

表2 财政压力及官员特征的实证分析结果

（二）实证结果分析

财政压力。根据模型（1）回归结果可知，财政压力与地方债务呈现正相关关系，且在10%的水平上显著。表现为财政压力越大，地方政府举债更为频繁，发行的债务规模越大。这一结论与一般的理论相同，财政压力变大、债务增加是较为主流的一种观点 （王家庭和蔡思远，2018）。无论是过去30年经济增长中涉及的财政激励或是晋升激励，地方政府都具有庞大的资金需求。在土地资源受限，无法单纯依靠土地出让金进行经济建设的基础上，地方政府会采取另外的措施——负债。

官员特征。考虑到官员是政府的代表者，故而引入官员特征模型进行回归分析。鉴于官员特征具有多样性，本文选取了年龄、任期、学历以及中央和企业工作经历来对省委书记和省长展开研究。

1、省委书记特征对地方债务的影响。第一，省委书记的年龄（NL1）与地方债务水平负相关，省委书记年龄越大，其所在任省份的债务水平相对较低。这很可能是随着干部的提拔越来越年轻化，相同职位级别的官员年龄越小越易晋升。因此，省委书记的年纪越大，对经济建设的积极性减弱，从而债务水平也随之降低（何杨、王蔚，2015）。

第二，省委书记的任期（RQ1）与地方债务呈正相关。这与一般的理论相悖，一般来说，任期对地方债务的影响是负向的，表现为任期初始省委书记倾向于增发债务，越往后债务规模反而下降。原因是新任官员希望做出比前任官员更好的政绩来获得晋升。在为期不长的任期内，为了实现更多的财政收入从而选择过度举债，大搞经济建设（柯淑强等，2017）。由于建设项目的收益具有时滞性，官员在短期内看不到回报，到后期便失去了投资热情。而本文的研究结果可能是因为省委书记任职的前几年，并不了解当地的经济状况，不敢贸然采取激进的方案，在职一段时间后，无论是借贷还是发债均有更多更广的渠道，因此也会更多地通过债务融资来进行投资经营，获取政绩。

第三，省委书记的企业经历（QYJL1）对地方债务的影响显著为正，显著水平为10%，即具有企业经历的省委书记倾向于增发债务。在企业工作过并任职高位的省委书记，熟悉各种经济手段，会将政府作为一个企业来管理，更多地使用投资经营来获取政绩，求得晋升。不仅如此，具有企业经历的省委书记在公司任职时较为熟悉金融机构和企业，借贷更加方便（何杨、王蔚，2015）。

第四，省委书记的中央工作经历（ZYJL1）对债务发行规模的影响为负，即具有中央经历的省委书记在增发债务方面更为谨慎。随着中央严控地方政府增量，加快问责进程，从中央调任下来的省委书记会在一定程度上响应国家政策，不采取冒进的方法去进行经济建设，因而地方债务规模也会随之降低。

第五，省委书记的学历（XL1）对债务的影响为正。这可能是因为学历越高，综合能力越强，对经济运行规律的把握越多，越善于利用金融杠杆来进行投资经营。

2、省长特征对地方债务的影响。同上述省委书记的分析方式相同，接下来考察省长各方面的特征对地方债务的影响。结果发现省长的任期、学历对地方债务规模的影响与省委书记相同，而年龄、企业工作经历以及中央工作经历的效果与省委书记所得结论相悖，但均不显著。

3、省委书记和省长特征对地方债务影响的差异比较。第一，省委书记的年龄越小，越容易增发债务；省长的年龄越大越倾向于举债。根据描述性统计可知，省委书记的年龄范围是47-70岁，而省长的年龄在46-65岁之间。并且经过比较，同一省份同一年省长的年龄要普遍低于省委书记的年龄。上文提及省委书记年龄越大，内在晋升激励不足，从而经济建设的积极性降低，也不在体制外寻找资金。而省长与省委书记相比较为年轻，面对晋升内在激励强烈，期望通过在职期间的表现谋求更高更好的职位，这可能是省委书记与省长在年龄方面存在差异的原因。

第二，省委书记的企业工作经历对地方债务的效应是显著为正的，而省长在企业的工作经历反而有助于抑制债务的产生。得出这一结论的原因可能是具有企业工作经历的省长比省委书记对经济的把控更加娴熟。一方面，面对政策的不确定性，省长会降低未来收益的预期，从而减少努力程度，经济建设更加谨慎；另一方面，省长考虑到本省的基础设施建设可能会对周围省份产生溢出效应，在为数不多的晋升机会中，相对排名很重要，所以会拒绝一部分工程建设，对资金的需求降低，进而减少债务累积。

第三，省委书记的中央工作经历会抑制债务规模，而省长的中央工作经历则会激励他们发行债务。造成这种结果的原因可能是省委书记和省长的分工不同，省委书记主要负责党的工作，省长负责经济建设方面。在中央工作过的省委书记会更加遵守党的规章制度，响应国家控制债务增量的号召；而在中央工作过的省长善于借助积累的人脉资源增发债务，从而实现经济目标。

（三）豪斯曼检验

模型（1）、（2）、（3）均通过了 Hausman 检验，适合使用固定效应模型。

五、政策启示

本文的两个核心解释变量为财政压力和政府省级官员特征，研究发现，这两个变量均会影响地方政府债务规模。其中财政压力对地方债务规模的影响是正向的，即财政压力越大，地方政府债务规模越大；引入省级官员特征后，省委书记的年龄过大或省长的年龄过小均会抑制债务规模的扩张；企业或中央工作经历不同的官员对债务规模的影响也不相同。针对上述结果，可以从以下三个方面对遏制债务规模进行建议性的补充。

适当减弱地方政府的财政压力。从前文的分析可知，财政分权制度会增加地方政府的财政压力。财政分权的后果不仅是造成地方政府建设资金短缺，财政缺口问题凸显，更是使不完善的财政分权制度下各地区政府官员面对的财政激励与当前人民大众对地方政府的多目标期望相矛盾 （何杨和王蔚，2015）。财政分权体制形成初期，全国把经济增长作为最重要的目标，地方政府通过大力开展基础建设实现当地经济发展，全国上下一心，确实达到了预想效果。但是随着国家经济的壮大，更全面的发展目标提上日程，地方政府不能仅仅依靠“高储蓄—高投资”推动发展，官员决策的重点也不能局限于单纯的经济增长，应该逐步注重社会平等、绿色、和谐等方面的协调发展。此时，财政分权制度的单一目标就不再适用。因而可以通过进一步完善财政分权制度来防止债务规模膨胀带来的风险。目前，我国的财政分权制度仍处于不断演进与发展的过程，应该制定更加全面具体的、符合我国实际的财政分权制度，进一步弱化地方政府的财政压力以达到减少债务规模的目标。

合理优化省级官员的年龄结构。本文研究发现省委书记的年龄过大或省长的年龄过小均会抑制债务规模的扩张，说明在特殊的中国官员提拔体制下，省委书记和省长的晋升激励以及为经济建设而举债的行为在不同年龄阶段存在差异 （何杨、王蔚，2015）。考虑到省委书记和省长各自有分工，省委书记主要负责党内工作，设计的工作路线要与党的政策相符，省长则主要负责计划的具体实施工作，对债务的影响也各不相同。因而官员队伍中既要注入新鲜血液，又要保留一部分资历深的老干部，做到老少结合，交流互动，为控制债务规模打好组织基础。

实现企业工作经历以及中央工作经历的省级官员的混合搭配。具有企业经历的官员往往具备战略思维，熟悉经济原理，更能实现资源的合理配置，但省委书记和省长面对决策时考虑的重点不同。而在中央工作过的省委书记会响应国家政策，制定的策略符合国家大政方针，更加谨慎处置借贷问题。因而需要结合省级官员的工作背景来对干部队伍进行优化。■