关于做好新时代行政检察工作的思考

张相军

摘 要：做实新时代行政检察工作，要清醒认识行政检察工作面临的新形势新挑战，下大气力补齐短板;要坚持以理念变革为引领，为行政检察工作谋实策;要坚持问题导向，以求真务实作风和改革创新精神，着力推动解决行政检察工作面临的难题。

关键词：新时代 行政检察 做实

行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分，它与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察共同构成“四大检察”并行的法律监督格局。2019年是最高人民检察院（以下简称“最高检”）行政检察部门分设后的开局之年。如何坚持以人民为中心的发展思想，按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的检察工作总要求和“稳进、落实、提升”工作主题，做实新时代行政检察工作，实现行政检察工作良好开局，为法律监督职能全面协调充分发展贡献行政检察力量，为人民群眾提供更优更实更好的行政检察产品，是全国检察机关行政检察人员必须认真思考的重大课题。

一、清醒认识行政检察工作面临的新形势新挑战，下大气力补齐行政检察短板

行政检察的核心是行政诉讼监督，贯穿行政诉讼活动全过程，既有结果监督，也有程序监督;就其功能来说，是“一手托两家”，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政。中国特色社会主义进入新时代，人民群众的民主意识、权利意识、法治意识越来越强，对公正司法、依法行政的要求越来越高，检察机关必须适应新形势新要求，下大气力尽快补齐行政检察短板，实现“四大检察”全面协调充分发展。一是贯彻落实党中央全面依法治国重大部署，行政检察不能缺位。党的十九大对新时代推进全面依法治国提出新任务，描绘了2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的宏伟蓝图。去年8月和今年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次、第二次会议并发表重要讲话，对推进全面依法治国提出明确要求。检察机关作为国家专门的法律监督机关和重要的司法机关，理应充分发挥包括行政检察在内的法律监督职能作用，为推进全面依法治国贡献检察智慧和检察力量。二是推进法治政府建设，行政检察责无旁贷。“依法治国的核心、重心和难点是依法行政”。[1]推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务。刚刚召开的全国两会上，李克强总理在政府工作报告中强调：“坚持依法全面履职。深入贯彻依法治国基本方略，严格遵守宪法法律，把政府活动全面纳入法治轨道。……全面落实行政执法责任制和问责制，对一切违法违规的行为都要坚决查处，对一切执法不公正不文明的现象都要坚决整治，对所有行政不作为的人员都要坚决追责”。[2]检察机关作为国家的法律监督机关，要发挥“一手托两家”的作用，在推进法治政府建设，促进依法行政方面发挥更大的作用。三是适应人民群众新需求，行政检察急需加强。党的十九大指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，人民群众对公平正义的需求已在行政案件中得到越来越多的体现，近几年检察机关受理的行政申诉案件大幅度上升。2017年法院审结的行政案件是2013年的2倍，同期检察机关受理的行政申请监督案件也上升了86.9%。满足人民群众新时代的新需求，让人民群众在每一起案件中感受到公平正义，行政检察必须积极适应，主动跟上，有效供给。四是检察机关内设机构改革，为行政检察工作创新发展带来重大机遇。2018年底，最高检党组认真贯彻落实党的十九届三中全会精神，把内设机构改革作为检察工作创新发展的突破口，针对民事、行政申诉持续上升，监督案件大量积压的实际，为着力解决“重刑事轻民行”问题，分别设立民事、行政检察机构;同时忠实于公共利益代表的嘱托和法律赋权，落实中央全面深化改革委员会第三次会议精神，专设公益诉讼检察机构，延续多年的民事行政检察部门一分为三，被社会各界誉为改革开放40年来检察机关内设机构前所未有之大变革，是系统性、重塑性的改革，是战略性调整。这为新时代行政检察工作创新发展提供了重大机遇。在今年的全国两会上，全国人大通过的《关于最高人民检察院工作报告的决议》也第一次对“四大检察”全面协调充分发展提出了要求。

但同时，我们也要清醒地认识到，行政检察的现状目前还处于短、弱、小、冷的阶段。正如张军检察长指出的，在整个检察工作中，行政检察是“短板中的短板”“弱项中的弱项”。无论是理念还是实践，包括重视、投入程度，相比其他检察业务都有明显差距。可以说，其他检察监督工作已经到了“好不好”的阶段，而行政检察总体仍处于“有没有”的阶段，多数地方检察院有职能、无业务、无案件。具体来说：一是短，行政检察在检察机关是短板中的短板。一直以来，民事行政检察都是检察机关的薄弱环节。在2018年最高检内设机构改革之前，民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项职能由民事行政检察厅一个部门来负责，而刑事检察部门则有很多。即使在民事行政检察部门内部，行政检察更是短板。比如，最高检原来的民行厅有七八个处，但只有一个处负责行政诉讼监督，而且这个处还要办理大量的民事检察案件。二是弱，主要是行政检察力量弱。人员配备弱，最高检2018年以前负责行政诉讼监督的业务处仅有3人，不少基层院甚至地市级检察院都没有专门的行政检察办案组和人员，不少从事行政检察工作的同志专业能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。三是小，行政检察业务规模小。行政诉讼案件本身体量就小，2013至2017年法院审结一审行政案件91.3万件，同期刑事案件445.1万件、民事案件3139.7万件。法院行政案件与民事案件的比例是1：34。2018年，全国检察机关受理各类行政诉讼监督案件17700余件，受理各类民事诉讼监督案件10万余件，二者的比例是1.8：10。从提出监督意见的数量看，2018年全国检察机关提出行政抗诉仅117件（提出民事抗诉4000件），法院同期改判19件;提出再审检察建议90件（民事再审检察建议4000件），法院同期采纳23件，采纳率为25.6%;审判违法行为监督和执行活动监督检察建议，行政监督是7000件，民事监督是4万件。四是冷，行政检察是检察工作中的冷门，不为人知。提起检察院，过去很多人知道有公诉、批捕等。很少有人知道行政检察，即使在法律界甚至检察机关，也有很多人不了解行政检察。

张军检察长在全国检察长会议上强调，要以稳进、落实、提升为2019年检察工作主题。这完全符合党中央和人民群众对检察工作的新要求，完全符合检察工作实际。贯彻这一工作主题，对于破解行政检察难题，着力改变“短弱小冷”局面也具有重要指导意义。具体到行政检察工作来说，“稳进”，就是要坚持为大局服务、为人民司法，全面履行好法律赋予的行政检察职能，同时积极探索发挥行政检察在促进依法行政方面的新作用。“落实”，就是要把中央的决策部署和最高检党组的要求在行政检察工作中不折不扣予以贯彻落实，确保各项部署落地见效。“提升”，包括监督理念的提升、监督能力的提升、监督质效的提升。广大行政检察人员要把智慧和力量凝聚到落实检察工作主题上来，清醒认识行政检察工作面临的新形势新挑战，下大气力补齐行政检察短板，为“四大检察”全面协调充分发展贡献行政检察力量。

二、坚持以理念变革为引领，为做实行政检察工作谋实策

行政检察的核心是行政诉讼监督。自1989年我国行政诉讼法颁布以来，行政诉讼监督从无到有经历了30年的发展，形成了以裁判结果监督、审判违法行为监督、行政执行监督三大监督为主体的多元化监督格局。可以说，行政诉讼监督是检察机关的传统业务。传统业务在新时代如何创新发展，是我们必须破解的重大课题。30年来行政检察的发展实践表明，改变短板和弱项的现状，不仅要着力解决精力投入、人力配备和能力提升方面的问题和不足，更要在更新监督理念上下功夫。理念是行动的先导。理念一新天地宽。理念更新跟不上时代的发展，再多的精力投入，再多的人力配备，也都不会产生应有的效果。检察机关反贪转隶、职能重大调整后的检察实践表明，正是最高检党组鲜明提出了一系列适应新时代要求的新理念，有力提振了全系统的精气神，引领整个检察工作破题开局。法律监督职能全面协调充分发展、在办案中监督在监督中办案、精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢等监督理念的提出，為行政检察工作创新发展注入了新动力。尤其是作为传统检察业务的行政诉讼监督工作，首先要以监督理念变革来引领。今年地方检察院内设机构改革都要落地，各地行政检察部门和办案组织到位后，都要按照最高检第七检察厅的要求，扎实开展“理念变革引领与做实行政检察工作”学习讨论活动，各级行政检察部门和广大行政检察人员要认真学习习近平总书记对政法工作、检察工作的重要指示精神，深刻领会和践行最高检党组关于全面协调充分发展、精准监督、智慧借助、双赢多赢共赢等新理念，深刻理解行政检察部门分设的战略意义，把这些理念融入血液，贯穿行政检察工作全过程，自觉用以指导实践、推动工作。

在今年的全国检察长会议上，张军检察长着眼于推动“四大检察”全面协调充分发展，针对当前行政检察在整个检察工作中还是弱项和短板的实际，鲜明提出了“做实行政检察工作”的要求，为行政检察工作发展指明了前进方向。2019年，我们将围绕做实行政检察工作的要求，谋实策、出实招、求实效，全面做好各项行政检察工作。

一是深入开展“做实新时代行政检察工作”调研活动。正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实也离不开调查研究。习近平总书记指出，“调查研究是谋事之基、成事之道”“是我们做好工作的基本功”。调查研究是对客观实际情况的调查了解和分析研究，目的是把事情的真相和全貌调查清楚，把问题的本质和规律把握准确，把解决问题的思路和对策研究透彻。各地检察机关行政检察部门要按照最高检第七检察厅的部署要求，组织开展好“做实新时代行政检察工作”调研活动，深入实际，深入群众，深入基层，广泛听取人民法院、行政机关、律师和人大代表、政协委员、专家学者等方面意见，准确把握全面深化改革、全面依法治国对行政检察工作提出的新任务，准确把握新时代人民群众对行政检察工作提出的新需求，全面了解人民法院行政审判、行政执行工作情况，多层次、多方位、多渠道地调查了解情况，摸清家底，把握规律，在此基础上研究谋划做实行政检察工作的思路和对策。

二是坚持以人民为中心的发展理念，自觉为大局服务，为人民司法。这是行政检察工作讲政治、顾大局的重要体现，也是行政检察工作的重要使命。要紧紧围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，立足行政检察职能积极作为、精准服务。自觉将行政检察工作融入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，主动服务保障打好“三大攻坚战”“一带一路”建设、京津冀协同发展、推进长江经济带发展等党和国家中心工作。重点办理涉及扶贫救助、社会保障、土地林地管理、教育医疗卫生、知识产权、减税降费、治安处罚、违章建筑拆除等领域的行政诉讼监督案件。在助力防范化解重大风险方面，对那些可能引发社会稳定风险的重大行政诉讼监督案件，强化执法办案风险评估预警，探索行政检察官会同控告申诉检察官联合接访机制，坚决避免因办案释法说理不够引发重大信访风险乃至社会稳定风险。切实发挥“一手托两家”作用，建立行政检察年度报告制度，结合办理案件，每年分析行政诉讼和行政诉讼监督态势，分析监督工作中发现的行政审判和执行的特点和存在的问题，分析监督工作中发现的行政机关执法中存在的问题，总结行政检察工作中的好经验好做法，对促进依法行政、公正司法提出意见和建议，在监督人民法院公正司法的同时，在促进行政机关依法行政方面有更大作为，主动当好党委政府的法治参谋。

三是坚持以办案为中心，在办案中监督，在监督中办案，全面履行行政诉讼监督职能。行政检察的核心是监督办案，只有心无旁骛抓办案，一心一意谋监督，才是做实行政检察工作的正道。要综合运用抗诉、再审检察建议、检察建议等监督方式，全面协调履行裁判结果监督、审判违法行为监督和执行监督等行政诉讼监督职能。行政诉讼监督政治性、法律性、专业性都很强，涉及行政管理领域广，涉及法律法规点多面广量大，必须坚持依法监督的原则，运用法治思维，把握监督边界，特别是要把法律适用的审查监督放在突出位置，严格执行程序规定、监督规则和法律适用规则，守住法治底线。探索类案监督工作机制，结合办案，围绕重点领域和重点环节，有针对性提出意见建议，达到办理一案警示教育一片的效果。完善行政检察一体化机制，充分发挥上级院行政检察部门指导协调作用，建立行政申诉案件移送、职务犯罪线索移送反馈等机制，形成检察监督合力。突出加强案例指导，紧紧围绕检察环节案件审查、调查核实、法律适用、政策把握、监督跟踪等重点环节选编指导性案例和典型案例，发挥引领、示范和指导作用。

三、坚持问题导向，以求真务实作风和改革创新精神，着力推动解决行政检察工作面临的难题

当前补齐行政检察短板，还面临不少困难，还有不少人民群众反映强烈的问题和制约行政检察工作发展的痛点、难点。必须坚持求真务实的作风，弘扬改革创新的精神，采取针对性措施，着力攻坚克难。

一是强化精准监督，着力破解监督规模小，影响力小的难题。相对于民事、刑事诉讼监督，行政诉讼监督案件规模小，这是客观现实。同时，因为规模小，一些地方检察院人均办案量相对宽松，这也为精准监督提供了前提。要践行精准监督理念，健全以“精准化”为导向的行政诉讼监督机制，完善繁简分流办案机制，做到繁案精办、简案快办，提高行政诉讼监督质效，努力在办理引领性和典型性等精品案件上下功夫，做一件成一件，成一件影响一片。对重大疑难复杂案件，完善精细化阅卷审查模式，规范和加强调查核实权的运用;坚持智慧借助，建立和依托行政检察专家委员会制度，邀请法学专家、专家型法官、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员参加评议、咨询和研判;对金融、知识产权等专业性较强的案件，探索行业专业人员辅助办案机制，善于借助外脑提高办案质量和效果。对于政府信息公开案件、事实和法律争议不大的简单案件，要加快办案进度，做好释法说理、息诉服判工作，减轻当事人诉累。建立行政诉讼监督意见采纳情况跟踪和通报机制，及时掌握监督意见的采纳、落实情况以及未被采纳的原因，适时总结分析，对人民法院审理情况依法跟进监督。规范行政诉讼监督中检察建议的制作、审核、送达、反馈及质量、效果评估，增强检察建议的刚性，提高检察建议质量和效果。加强与人民法院、行政机关的沟通，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，依法履行行政诉讼监督职责，争取双赢多赢共赢。

二是深入推进行政非诉执行监督，着力推动解决行政裁判结果监督“倒三角”，基层院作用发挥难的问题。裁判结果监督是行政检察的重要职责，但由于法律规定和行政诉讼的特点，经过再审后的案件都集中到了市级以上检察院，基层检察院受理的裁判结果监督案件就很少，案件分布呈“倒三角”。2018年，全国检察机关共受理9000多件裁判结果监督案件，全国3000多个基层检察院仅受理442件。在“民告官”案件中，基层院行政检察监督作用很难发挥。加之法院对行政案件实行集中管辖后，一些基层检察院在裁判结果监督方面更难有所作为。破解这一难题，关键是推动形成最高检、省级院、市级院以办理裁判结果监督案件为主，基层院以办理审判违法和执行监督案件为主，四级检察院各有侧重、全面履职的多元化行政检察工作格局。特别是基层检察院要把行政非诉執行监督作为重要抓手，作为解决基层院行政检察发挥作用难的突破口。目前，法院受理行政非诉执行案件总量已经远超行政诉讼案件总量，且此类案件一般由基层法院受理、审查、裁定和实施。行政非诉执行既涉及行政决定能否得到执行，又涉及行政相对人的合法权益保护，理应成为行政检察监督的重点。2018年最高检部署了专项监督活动，取得了明显成效。2019年要继续深化，特别是要围绕减税降费、国土资源、社会保障、环境保护、食品药品安全等重点领域，结合各地特点适时开展“小专项”监督活动，促进解决一些地方非诉执行难、执行乱的问题。

三是做好不支持监督申请后半篇文章，着力推动解决行政案件当事人诉求强烈，服判息诉难的问题。据统计，检察机关监督的行政案件中，90%以上的审查结果是不支持监督申请。行政诉讼案件涉及当事人的切身利益，为达到改判的目的，当事人通常会穷尽一切手段。但是，由于当事人不会告、不信任国家机关，息诉就很难。有的当事人本身“不懂法”，又不愿意聘请律师代理，致使“不会告”“告不准”，败诉后事过境迁，检察机关难以监督法院纠正。有的是不信任，行政案件解决的是“官”与“民”之间的纠纷，当事人对立情绪严重，想当然认为检察机关与法院、行政机关“官官相护”。有的是缺乏配套机制，法律不是万能的，纠纷的化解、问题的解决，需要方方面面的配合，但目前相关配套制度不够健全，很多问题难以得到彻底解决。要高度重视不支持监督申请案件的释法说理、息诉服判问题，落实执法办案风险评估预警机制，完善行政检察与控告申诉检察衔接机制，完善公开审查、听证机制，探索检察宣告制度，深化律师参与化解和代理工作，有效化解社会稳定风险。改进不支持监督申请考核评价机制，对通过释法说理促成和解的、息诉服判的、当事人不再要求复查的等不支持监督申请案件，在考核时给予正面激励。

四是探索行政检察前端参与社会治理机制，着力推动解决行政案件程序空转，行政争议实质性化解难的问题。尽管立案登记制改革后，行政案件立案难的问题得到一定程度缓解，但司法实践中行政案件诉讼程序空转的问题还比较突出。一些行政案件法院以超过诉讼时限、原告不适格、不属于法院管辖范围、没有具体诉讼请求、缺乏事实根据等为由，裁定不予受理或者驳回诉讼请求，案件经过一审、二审、再审等一系列诉讼程序后，始终没有进入实体审理程序，行政纠纷难以得到实质解决。有研究表明，法院办理行政案件中不予受案案件数占案件总量的近一半。据统计，程序空转案件申请检察机关监督的比例在一些地方达到70%。这些案件向检察机关申请监督后，由于没有实体判决，检察机关就很难纠正案件中的实体错误。行政诉讼制度的一个突出优势，就是“可以把政治性的权力制约问题和权力监督问题，技术性转化为法律问题、诉讼问题”。[3]这实际上是引导和鼓励民众运用法律途径理性维权。但行政案件诉讼程序空转，使法定的诉讼之路举步维艰，不仅增加了当事人的诉讼成本，浪费了宝贵的司法资源，诱发了涉诉信访，更加严重的是稀释了司法公信力，损害了司法权威和法治权威。造成行政案件诉讼程序空转问题的原因，虽然有当事人不会告、告不准甚至滥用诉权的问题，但最根本的还是法律制度设计存在不足。我国行政诉讼制度是一种消极的司法型的诉讼制度，法院一般只能审查行政行为的合法性，不能审查正当性和合理性，只要行政行为在技术上合法，行政机关的自由裁量权的运用就不受法院审查;检察机关的行政诉讼监督主要也是针对行政诉讼活动，一般不能直接针对行政违法行为提出监督意见，尤其是检察机关的监督是在经过法院一审、二审、再审之后，本质上属于末端参与社会治理。破解行政案件诉讼程序空转难题，除了健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政检察有机衔接、互相协调、多元化的行政纠纷解决机制外，应当探索建立检察机关对行政违法行为的监督机制，使监督关口从目前的末端监督纠正，转向前端预防提醒，减少行政争议的发生，促进行政机关依法履职，严格规范文明执法，克服行政诉讼周期长的弊端。

五是着力解决专业化能力不足的问题。行政诉讼监督面临着行政案件经过多次审理，监督发现问题难;行政法律法规体系庞杂，法律适用难;行政申诉案件法律争议大，检法统一认识难等难题。这就需要行政检察人员有更高的发现问题的能力和水平，更高的正确适用和把握法律的能力和水平，更高的说服法官的能力和水平。仅就适用法律来说，行政法数量是我国各个部门法中最多的。除了法律外，还有大量的行政法规、地方法规、部门规章、地方规章和规范性文件等。截至2018年10月，除宪法外，中国现行有效行政法律268部，行政法规757部，地方性法规12000部。这些法律法规都需要对照甄别。落实重自强的要求，突出加强专业化建设，是做实行政检察工作的重要保证。当前行政检察队伍素质能力还不适应时代发展和办案需要，无论是专业素质、专业能力，还是专业思维和专业精神都还有不小的差距，可以说专业化建设是目前制约行政检察工作发展的最突出短板。落实好重自强的要求，就要首先从自身找差距，把专业化建设作为当前和今后一个时期加强行政检察队伍建设重中之重的任务来抓，通过苦练内功重自强，全面提升行政检察队伍整体素质和业务能力。要加强大教育培训规模，突出实战、实用、实效导向，围绕培养更强的专业素质、专业能力、专业思维和专业精神，加强分级分类培训、岗位练兵、实践磨砺，全面提升行政检察人员的法律政策运用能力、群众工作能力、防控风险能力、科技应用能力、舆论引导能力。充分运用好检答网，打造行政检察业务学习、研讨交流、业务指导的线上综合性平台，使广大行政检察人员养成办案遇到难题在检答网上查询、提问的习惯，提升职业素养，丰富办案知识，解决疑难问题。加强行政检察理论研究，尤其是对行政检察内涵与外延、职权配置与运行规律等重大问题的研究，为行政检察工作创新发展提供理论引领与支撑。

注释：

[1]应松年：《依法行政论纲》，《中国法学》1997年第1期。

[2]参见2019年国务院政府工作报告。

[3]喻中：《权力制约的中国语境》，山东人民出版社2007年版，第190页。