网格化管理信息平台功能限度与运作优化

徐以民

我国数字化城市管理起步于2004年北京市东城区首创的万米网格化管理。随着我国数字化城市管理的兴起和推广模式，其中信息技术支撑的网格化管理模式从狭义上的“城市管理”向广阔的“社会管理”领域拓展，带动了众多城市社区创新社会管理制度、采取网格化管理模式。因而我国城市网格化管理可相对区分为城管市政网格化管理和城市社区网格化管理，前者偏重于城市部件管理、市容市貌秩序维护、环境监察、城市运行管理、突发事件应对等，后者偏向于城市基层社会民政、维稳、社区建设等方面的管理服务，也涉及城管市政内容，两者既有区别又有联系，共同构成城市网格化管理体系。与传统的城市管理方式相比，城市网格化管理模式的创新之处在于，通过构建自上而下、层层嵌套的网格及其管理组织，借助现代信息技术获取网格信息、整合管理资源和运作管理流程，力图实现对城市的精细化管理服务。但信息平台作为城市网格化管理的技术集成中枢，目前其实践功能尚未得到充分发挥。消解其中的障碍性因素、优化信息平台的运作，是完善城市网格化管理的重要环节。

一、城市网格化管理信息平台的主要功能

从“数字城管”或“数字市政”角度，城市网格化管理信息平台一般指“数字化城市管理信息平台”（DCMIP），其技术应用包括3S集成技术（地理信息系统、定位系统、遥感技术）、数据融合技术、数据库技术、地理编码技术、计算机和现代通讯技术以及信息采集移动终端、宽带网络和其它信息基础设施。数字化城市管理信息平台性质上是一种电子政务应用系统，支持对空间网格事物的可视化地图定位与监测、获得所需信息并进行查询与分析，兼容多种接入方式，融合和处理多来源、多平台、多用户系统信息，管理、存取、使用数据资源，其在城市网格化管理中的主要功能体现在：

一是用于网格信息普查采集和数据库建设，使城市管理服务对象信息清晰化;城市管理部门之间亦可通过此信息平台共建、共享数据库。

二是网格管理组织依托信息平台进行双轴化闭环管理。监督轴（监督中心）动态巡查、及时向信息平台传递问题信息，并通过信息平台建立案卷、向指挥轴分派任务;指挥轴（指挥中心）通过信息平台接受案卷、指挥或协调各部门处置问题并在信息平台上反馈处理结果，至监督轴在信息平台审核结案，形成闭环工作流程，每个环节皆与信息平台相连，提高了问题预警和处理的效率，实现了实时化、动态化、信息化城市管理。

三是为网格化管理所涉行政主体之间协调决策与行动提供技术支持，促进城市管理资源合理配置，使城市管理更具科学性和前瞻性。

四是具有扩展性功能，可成为网格化管理信息公开、管理绩效评价、统计分析和预测城市事物发展趋势、衔接城市的规划、建设和运行、政府与社会互动沟通、为社会和市场主体提供业务办理乃至生活资讯服务的综合性应用平台。（图1）

在城市社区网格化管理领域，除了依托上述数字化城市管理信息平台的情况，还有其它多种方式建设与运用信息平台。由于城管市政网格化管理的效力很难深入到社区内部大量的社会性管理服务，如社区人口管理、计生管理、社保服务、社区矛盾化解、社区矫正，等等，因而社区网格化管理不依赖或不完全依赖于城市管理市政部门。各地主要依托民政或政法部门的管理体制，或在地方党政力量综合协调和主导下，面向基层社区运用网格化管理模式，一般也依托这些主导部门或组织的信息平台（电子政务系统）进行社区数据库建设和社区网格化管理流程运作，且往往以街道社区综合管理服务信息化系统作为基层分平台，也有专门开发社区网格化管理信息平台的实践。在街道社区层面，网格化管理信息平台用于社区社会性管理服务、配合社区内城市管理市政事务的信息化管理，与上级平台进行信息衔接和业务衔接，其主要功能如图2所示。

二、城市网格化管理信息平台的功能限度

城市网格化管理信息平台技术的运用能够极大提升城市管理效能。但由于多种因素的影响，此类信息平台的功能尚未完全发挥。最基本的制约因素在经济技术条件方面，各地经济发展水平和财政状况与技术治理推行的力度呈正相关。网格化管理信息平台系统的购买或技术研发、使用与后续维护需巨大的财力投入，许多地方政府在财力有限的情况下，只能采取减少投入成本的措施或者依托已有电子政务系统进行网格化管理，而目前我国已有电子政务系统总体发展水平不高，存在着许多有待解决的问题，功能也需进一步完善。审视城市网格化管理的政策扩散过程，除经济技术条件之外还有其他不利因素影响着信息平台功能的发挥，一些典型情况分析如下。

其一，部门因素的影响。网格管理组织体系建立的意旨主要在于协调政府条块职权、调动各部门资源对城市及其社区进行“无缝隙管理”。然而我国传统城市管理方式中条块分割、部门之间缺乏协同管理的弊端至今难以完全消除，部门利益因素的影响依然存在，许多上级部门不愿将相关职权和信息资源融入网格管理组织的运行，致使信息平台对部门信息的集成度较低，制约着网格管理组织及网格化管理所涉部门利用信息平台的效果。

其二，网格管理组织不统一的影响。城管市政网格管理组织与社区网格管理组织一般是分立的，两者的上层协调组织、协调部门有重叠之处，但具体的主导部门不一，所用信息平台不一致，尤其是社区网格化管理信息平台设立方式更加多样化、更具有因地制宜性。这容易造成两类网格管理组织之间、城市管理部门与城市社区之间的信息资源整合困难，以致信息平台重复建设、資源浪费、信息孤岛等现象明显。

其三，社会信息普查采集的障碍。城市网格化管理体现了精细化管理理念，需全方位采集管理服务信息，以便在信息平台建设基础数据库。对“部件”信息的采集障碍相对较少，而对社会管理信息全方位采集较为困难。社会信息的广泛普查采集涉及社区居民及其家庭诸多隐私信息，居民出于信息安全的考虑，常不配合基层网格员进行普查工作，甚至社区内的单位也有这种自我保护信息的行为，导致信息平台基础数据不完整或不完全真实。

其四，人力资源问题的影响。城市网格化管理是技术性与社会性管理的结合，对信息平台的利用、数据统计分析、管理预测等需要复合知识结构，在城市管理对象复杂化、管理信息量大幅增加且动态变化的情势下，现有信息化人才的能力不能全方位满足信息平台业务需求。另外，在基层社区网格化管理中，不仅网格员综合素质和信息化操作能力有待提高，而且由于网格员工作负荷重、所受考核严苛、薪酬待遇较低、职业发展前景有限，极大地限制了工作积极性，以致人才流失，此乃人力资源激励机制缺乏的问题，也影响着网格员利用信息平台的效果。

其五，民主行政功能很弱。在目前我国城市网格化管理的实践中，信息平台主要用于数据库建设、数字化监控和网格管理组织的闭环工作流程，相当于政府内部的一种办公专网，并没有改变之前众多政府网站和其他行政性信息平台民主功能很弱、民意汲取和沟通互动功能大多流于形式的状况，对于居民无吸引力。一些城市政府试图增强网格化管理信息平台的开放性，但可供居民访问平台的途径依然不便，信息平台难以成为社会信息化参与的有效渠道。

通过对上述不利因素影响的分析，可知城市网格化管理信息平台实际功能有限的成因是多方面的，其中既有客观因素，也有主观因素，既有行政性因素，也有社会性因素，而且不应忽视的是，信息平台的技术功能支撑着其社会功能，而其社会功能受到限制意味着技术功能没有完全实现其使命。

三、城市网格化管理信息平台运作优化

经济与技术发展水平的提高是城市网格化管理信息平台功能完善、功能发展的必要条件而非充分条件，除了增加财力与技术投入，在既有经济技术条件下优化信息平台的运作、充分发挥其潜能是更为现实的选择。政府技术治理目标的实现，与行政管理体制和机制有效改革、行政职能与时俱进、政府与社会关系改进等方面之间，是相互促进的、互构的关系，因此充分发挥政府技术系统的功能，需重视从技术系统运作的角度考虑行政性和社会性因素的影响并寻求解决其中问题之策。城市网格化管理领域亦如此，从信息平台运作的角度，会有更宽阔的视野为信息平台功能限度问题寻求解决方案，例证分析为：

一是在优化信息平台运作的行政内部环境方面，对于上文所析部门因素不利影响。由于传统的部门责任制不能彻底约束消极的部门行为，应探索实施利益激励机制促进政府各部门的合作，即建立部门合作治理的政绩、收益分配和损益补偿机制，以及绩效预算制度，与部门责任制互补，使城市网格化管理所涉部门发挥各自资源优势，积极利用信息技术进行合作。在此状况中，信息平台的运作能够获得部门联盟力量的保障，信息平台不统一而产生的功能障碍问题也因部门合作关系而得到很大程度地消除。对于基层网格员队伍而言，也需切实研究和落实有效的激励机制、平衡对之的责任约束型考核制度，以促进社区网格员产生持久的工作积极性，增强其利用信息平台的效果。

二是在实现信息平台的开放性运作和民主功能方面，可将网格化管理信息平台与地方政务服务网或社会（社区）服务网进行整合，或者以信息平台为基础开辟专门的城市网格化管理网站，注重其中互动沟通与网络问政功能的建设，甚至可搭载网络投票、民主决事功能。同时，信息平台社会化、生活化运用的措施是必要的，包括开发和普及便于居民访问信息平台（网站）的移动终端应用程序、提供平台的使用指引服务、鼓励居民运用网格化管理信息平台反映问题和参与社区决策等。

三是对于信息平台的运用涉及社区居民隐私、衍生信息安全问题以及与此相关的居民不配合信息普查采集现象，除了对数据信息进行技术保护与制度保护，还需政府积极行使引导型职能来配合信息平台的运作。如政府引导社区力量建立恰当的宣传动员机制，引导居民理解与支持数字化、网格化管理服务，为信息平台的运作创造有利的社会环境;顺此思路，政府引导构建社区多元合作治理的长效机制、激发社区力量自主实现利益的行动，有利于减轻信息平台承载的技术性权力直接介入社区私域的程度，降低信息技术的运用对居民隐私的影响。

总之，城市网格化管理信息平台的运作优化过程就是使其功能充分发挥的过程，在客观条件制约下也可采取优化的机制、配套的制度和措施，来消解影响信息平台运作的不利因素，并使信息平台最大程度上发挥正向功用。

参考文献

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（責任编辑：李静敏）