农村宅基地制度改革的发展与思考

刘蕾 李欣

【摘 要】农村宅基地制度改革在全国试点地区陆续开展，成功的改革经验将对在全国范围的推广中起到重要的借鉴价值，在总结宅基地制度改革的发展历程，调研部分试点地区的基础上本文提出可以从普及改革政策与知识，加强农民政策理解;政府搭建平台服务，放活与规范宅基地使用权流转;保障农民公平享有宅基地权利，多种方式保障农民居住权益几个方面入手在充分保障农民利益的基础上对宅基地制度改革进行稳步推进。

【关键词】宅基地;制度改革;思考

中图分类号： F321.1 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2019）11-0085-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.11.037

随着城镇化进入快速发展阶段，城镇建设用地集约利用程度不断得到提升，但有限的城镇用地依然无法满足快速增长模式下的建设用地需求，需要建设用地资源的有效补充。农村集体建设用地是我国建设用地的重要组成部分，是城镇建设用地的有益补充，也是发展农村经济的基础，在农村集体建设用地中宅基地则是保障农民自身权益的基础。然而，当前农村宅基地闲置浪费，“一户多宅”现象在各地区普遍存在，提高农村宅基地利用效率，实现农村土地的集约利用，提高农村土地的价值，将成为疏解城镇用地紧张的有效途径，也将成为发展地区乡村经济的重要推动力，因此，农村宅基地制度改革势在必行。改革方案和政策的制定上，如何既有利于土地的高效利用，盘活宅基地，又能最大化保障农民利益，是改革的关注的焦点也是难点。

1 农村宅基地制度改革的发展历程

2008年10月，中国共产党召开第十七届三中全会，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称决定），《决定》研究了新形势下推进农村改革发展的问题，明确指出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”、“改革征地制度，规范推进农村土地管理制度改革”，此次会议明确了新时期推进农村改革发展的指导思想、目标任务和原则，为今后的农村改革发展指明了方向。

2014年12月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）（以下简称《意见》）在中央全面深化改革领导小组第七次会议中审议，农村土地制度改革由此拉开了序幕。根据《意见》，2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（国土资发〔2015〕35号），指出试点的选择要统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同的发展阶段和模式，选择若干县或县级市分别开展农村土地制度改革试点，试点围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革几方面开展工作，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。同年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议开幕，审议通过国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定（草案）》的议案，拟定了全国三十三个土地制度改革试点区。15个宅基地制度改革和15个集体经营性建设用地和3个土地征地制度试点区域分开进行改革，以便更有序的推进试点改革工作。

2017年2月，《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》发布，规定了要“统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点”，将原有的3个土地征收、15个集体经营性建设用地入市、15个宅基地制度改革试点融合扩大为整体统筹推进。在综合考虑试点地区实际工作情况和土地管理法修订工作的进度后，于2017年11月十二届全国人大常委会第三十次会议中表决通过了《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，决定试点期延长一年至2018年12月31日。

宅基地制度改革与广大农民利益息息相关，各试点地区在充分调查本地区宅基地分配使用现状的基础上，制定各自改革方案与实施办法，随试点延长期的结束，先后完成了试点工作。在试点地区政策推行过程中发现，改革政策的顺利推进要充分重视农民利益的保障。

2 普及改革政策与知识  加强农民政策理解

宅基地制度改革中，参与宅基地制度改革的主体是拥有宅基地的农民，因此，宅基地制度改革的顺利推进和政策的稳步实施，要依托农民的支持。而农民对宅基地权属的认识对于他们参与宅基地改革的积极性会存在一定程度的影响。在一项针对农民对宅基地改革意愿调查中显示，部分农民对“三权分置”的理解并不清晰，甚至有部分农民完全没有理解何为“三权分置”，也不清楚自己与宅基地的权属关系。被调查的农民中，认为宅基地为个人所有的，大多数参与宅基地制度改革的积极性不高，而理解何为“三权”以及自己与三权关系的农民，调查显示其参与改革积极性较高。在试点地区的村干部的访谈中，针对农民参与后的态度也进行了调查，发现对政策理解较透彻的农民做出的决定较稳定，而不理解政策的农民则常处于犹豫状态。因此，树立农民对宅基地制度改革的正确认识，对于农民参与改革的态度具有重要影响。

在实际改革过程中，可以针对农村宅基地制度和权属制作解释材料，用通俗易懂的语言从概念解释、权利关系、制度政策等方面对农村宅基地制度改革进行详细阐释，并将解释材料制成手册发给参与改革农民，培训专门的政策解释工作人员，针对农民对政策的不解之处进行解释说明，树立农民对宅基地制度改革的正确认识，提高农民参与的积极性。与此同时，使农民所作出的决定能够建立在充分的和理性的思考之上，避免后续纠纷的產生。

3 政府搭建平台服务  放活与规范宅基地使用权流转

长期以来，农民希望分享城镇化带来的农村土地增值收益，农村宅基地的隐性流转以及“小产权房”建设现象一直存在，屡禁不止。归根结底，这一现象是农民的现实需求与法律政策之间的矛盾形成的，要解决这一问题，宜疏不宜堵。党的十九大报告中提出的乡村振兴战略，为农村发展指明了方向，如何盘活农村土地资源、激发乡村发展潜力，在乡村发展中充分发挥宅基地的建设用地作用，同时最大程度保障农民利益，成为土地制度改革中需要破解的重要难题。要解决好这一难题需要从政府、政策、环境几方面入手。

一是“三权分置”将宅基地的所有权、资格权和使用权进行了清晰划分，在宅基地制度改革尝试中，适度放活宅基地使用权流转，农民可以在自身可支配权利范围内，自愿、适度、有限地進行宅基地使用权的转让、出租、买卖、入股、担保、抵押等，使农民手中宅基地的财产权能得到充分发挥。二是政府在流转过程中应转换角色，不作为直接的参与者而作为支持者和监督者，为规范流转条件和程序，搭建流转交易平台提供服务和保障。三是改革中退出的宅基地应依托区域特色充分利用，避免出现二次浪费。在农民住房普遍老旧的地区开展农村住宅的集中建设，实现居民上楼，改善居住环境，提高生活质量，节约住宅用地;在条件较成熟的地区利用腾退的宅基地发展乡村特色产业，如旅游、养老、休闲、文化等，利用新型产业发展带动乡村繁荣，促进农民收入增加，提高农村土地利用效率。

4 保障农民公平享有宅基地权利  多种方式保障农民居住权益

随着农村人口大量流出，进入城镇，入城农民原有宅基地大量闲置。经调查发现，绝大多数村已经没有剩余可由村集体进行分配的宅基地，甚至有些村已经有20多年没有新分配过宅基地，部分一直在农村生活的“农二代”、“农三代”一直无法实现自己对宅基地的资格权和使用权，财产权利难以实现。与此同时，在村内却存在着由于历史原因形成的一户多宅和超标占用现象。所以有序推进宅基地的退出，实现有偿使用是实现农村土地公平与效率的重要途经。目前为止，全国范围已经有33个试点地区开展农村土地制度改革，其中，宅基地的有偿使用与退出机制建设是试点地区探索的重要内容。各试点地区先后制定了符合自身区域情况的宅基地有偿使用和退出的实施办法，均严格执行一户一宅，多宅有偿，自愿前提，激励机制辅助，鼓励有偿退出的原则，但收缴标准各地区各有不同。通过经济手段实现农村土地资源的优化配置是宅基地制度改革的重要举措。[1]

宅基地制度改革既要考虑土地的高效利用，也要考虑退出后农民的居住和生活保障，多种形式实现农民的住房保障。一方面，鼓励有条件的农民进城落户，通过宅基地退出的收益帮助农民完成市民化过程。另一方面，对于退出宅基地农民可选择经济补偿也可选择住房置换，对于选择经济补偿的，按照统一标准一次性补偿。对于继续在农村生活的农民探索建设农村新居，农民可置换新居，新居采用集中统建或多户联建等方式，建设多层或高层公寓，仿照城市进行现代化管理，在集约用地的同时，保障农民居住权益，改善农民居住环境和居住条件。[2]

【参考文献】

[1]周小平，高远瞩.改革开放40年中国农村宅基地管理政策演进与前瞻[J].河海大学学报，2018（10）：1-7.

[2]高圣平.宅基地制度改革政策的演进与走向[J].中国人民大学学报，2019（1）：23-28.

※基金项目：本文系河北省科技厅软科学项目“河北省农村集体建设用地流转效果提升对策研究”（18456106D）研究成果。

作者简介：

刘蕾（1979—），女，河北石家庄人，河北经贸大学，公共管理学院副教授、硕士生导师，主要从事土地规划、土地制度与政策等相关研究。

李欣（1993—），女，河北石家庄人，河北经贸大学 公共管理学院在读研究生，主要从事土地可持续发展、土地制度与政策相关研究。