支持特色小镇有序发展

【本刊讯】 特色小镇是新生事物，地方率先探索，中央高度关注。定位决定前进的方向，找准特色小镇的功能定位，是促进特色小镇健康有序发展的基本前提。这需要立足国情、遵循规律、把握趋势，需要从特色小镇的概念内涵出发，围绕新时代实施新型城镇化战略和乡村振兴战略的两大背景，科学界定其功能定位和历史作用。总体上看，特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。其主要内涵是产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活。由于特色小镇“非镇非区”的基本特征，决定了其不是现行城镇体系的独立组成部分;但也正因为其摆脱了行政等级和行政框架的束缚，可以有机嵌入各类城市和建制镇中，在推进新型城镇化建设和乡村振兴中担负起特殊角色。

特色小镇主要有以下几种功能。一是推进新型城镇化建设的新空间。很多特色小镇布局于城市郊区或产业园区，虽不是农业转移人口市民化的主战场，但却形成了承载农业转移人口进城就业、承接大城市中心城区人口功能疏解的新平台。二是推动城乡融合发展的新支点。很多特色小镇处于城乡中间节点，成为城市人才、资本、技术等要素和企业下乡的载体，一定程度上促进了城乡要素交互配置和产业融合发展，形成了打通城乡融合发展最后一公里的有效抓手。三是践行经济高质量发展的新平台。特色小镇凭借新而活的体制机制，以及相对较低的土地、住房、劳动力等成本，更容易在一个小空间内集聚要素和特色产业，有利于激发新经济发展活力，或带动传统产业转型升级，培育形成供给侧小镇经济。

2016年以来，各地区按照党中央、国务院要求精神，学习借鉴浙江经验，紧密结合本地实际，积极推进特色小镇建设。很多地区建立起多部门协同推进机制，明确了创建培育特色小镇的工作目标和政策举措，统筹强化规范纠偏和典型引路。很多地区创新建设理念、路径和方式，不固守一种模式，推动特色小镇多样化发展。很多地区不断探索政府与市场的作用边界，注重在发挥好政府制定规划政策、搭建发展平台、提供公共服务、强化空间监管作用的同时，积极鼓励各类市场主体、各类资金参与。总体上看，特色小镇建设取得了一定进展、积累了有益经验、发挥了积极作用，正涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的特色小镇。

与此同时，各地区在推进特色小镇建设过程中，也出现了一些乱象乃至变形走样的问题。一是数量过多、概念不清。有关部门命名了一些特色小镇;很多地方政府也公布了特色小镇创建培育名单，其中有省级创建名单，也有市县区级创建名单;政府创建名单外市场主体也自行命名了一些特色小镇。其中，一些是错用概念的行政建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体且没有动工建设的虚拟小镇，引发了概念混淆、认识混乱和大量负面舆论。二是质量不高、特色不显。一些地区在缺乏制造业比较优势的情况下，盲目追逐文旅、农业、康养等特色小镇，产生同质化竞争。一些特色小镇对产业论证不到位，产业特色不鲜明、层次低、规模小、链条短、技术弱，没有形成集聚效应。一些地区以发展特色小镇之名、行房地产开发之实。这既会导致资源浪费，更会导致特色小镇发展后劲不足。

在特色小镇建设过程中，主流媒体发挥了积极作用，既充分挖掘好样板好案例，又客观理性报道新情况新问题，为特色小镇健康发展营造良好氛围。但也有些媒体存在理解偏差和报道失实的问题，如个别媒体的评论把普通项目和行政建制镇发展问题套在特色小镇头上，未经充分调查论证就随意下结论，等等。特色小镇从浙江向全国推广只有3年时间，除浙江已建成一些成熟特色小镇外，其他地区尤其是中西部地区特色小镇总体处于创建培育阶段，在探索中不可避免会产生一些发展中的问题、成长中的烦恼。对此要有足够的历史耐心，不能以浙江最成熟特色小镇的标准来衡量创建培育阶段的特色小镇。既不能发现成绩，就一哄而上宣传;也不能发现问题，就一棍子打死;更不能理解偏差、报道失实，造成市场信号混乱。

针对特色小镇发展过程中存在的问题，国家发展改革委等有关部门进行了持续跟踪和广泛实地调研。在此基础上，2017年国家发展改革委会同原国土资源部、原环境保护部、住房城乡建设部印发《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建設的若干意见》，提出了16条规范管理措施，要求各方面认真查摆问题、切实加以整改;2018年又印发《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》，提出了12条规范管理措施，要求各方面严格遵循发展规律、严控房地产化倾向、严防政府债务风险。2018年下半年，国家发展改革委还组织各地区各有关部门进行了拉网式排查，针对还没有整改到位的问题进一步深化规范纠偏，推动各地区各有关部门淘汰了一批行政建制镇、虚假小镇、虚拟小镇，整改了一批特色不显、质量不高的问题小镇。淘汰整改作为规范纠偏的一种新尝试，根本目的是为了发挥警示作用，避免特色小镇建设出现乱象。

如果说上述文件是纠偏性文件，那么2016年国家发展改革委印发的《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，则是引导特色小镇有序发展的方向性文件。在这个文件中，提出了特色小镇建设要坚持创新探索、防止穿新鞋走老路，坚持因地制宜、防止一哄而上，坚持产业建镇、防止千镇一面，坚持以人为本、防止形象工程，坚持市场主导、防止政府大包大揽，并从分类施策、突出特色、创新创业、完善功能、提升质量、绿色引领、主体多元、城乡联动、创新机制9个方面提出了发展路径。全面贯彻落实好上述3个文件的要求，是确保特色小镇健康有序发展的关键。

下一步，国家发展改革委还将会同自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、体育总局、林业草原局等有关部门，从正反两个方面入手，支持特色小镇规范健康有序发展。从反的方面看，主要是健全规范纠偏机制，逐年开展监测评估，淘汰错用概念的行政建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体的虚拟小镇，整改特色不显、质量不高的问题小镇;组织制定特色小镇标准体系，适时健全支持特色小镇有序发展的体制机制和政策措施;引导省级发展改革委牵头组织特色小镇和小城镇相关部门协调推进，避免政出多门、产生乱象。从正的方面看，主要是建立典型引路机制，坚持特色兴镇、产业建镇，坚持政府引导、企业主体、市场化运作，逐年挖掘精品特色小镇，总结推广典型经验，发挥示范引领作用;完善政银企对接服务平台，为符合高质量发展要求的特色小镇提供政策性商业性贷款支持，为打造更多精品特色小镇提供制度土壤，努力走出一条产业特色鲜明、要素集聚、宜业宜居、富有活力的特色小镇高质量发展之路。