完善工程总承包管理适应工程建设国际惯例

文｜本刊记者 陈昕

工程总承包有利于工程建设成本的最优化，有利于实现工程总体质量的控制。近年来，住房和城乡建设部推广工程总承包制，指导多个省市开展工程总承包试点，并制定相关配套政策，不断推进工程总承包项目落地。

建立工程总承包管理制度完善国内工程总承包管理实践

受住房和城乡建设部建筑市场监管司委托，上海市建纬律师事务所承接了“完善工程组织实施方式研究”课题，集结了国内建筑、市政、工业、高校、律师等领域的专家。课题组对现有法律、行政法规、部门规章关于工程总承包的规定以及中央及地方关于工程总承包的规范性文件进行了分析，研究了国内高等院校、工程公司、专家学者等过去几年关于国际工程项目管理的研究成果资料和发表文章，通过召开研讨会、论坛等形式向中华全国律师协会建房委、有关主管部门及从事工程总承包的设计单位、施工单位、咨询单位展开了工程总承包进行立法调研，经过数次反复修改讨论，形成了《完善工程组织实施方式研究专题报告》。

上海市建纬律师事务所主任、中价协常务理事兼专家委员会副主任朱树英针对《完善工程组织实施方式研究专题报告》研究成果进行了总结，一是梳理了目前建筑业改革有关工程总承包规范性法律文件和各地关于开展和实施工程总承包的操作性规定，进一步修改完善了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》），形成了报审稿，现在该管理办法出台在即。

二是结合当前国内建筑业开展工程总承包的实践，借鉴FIDIC 国际惯例，依据法律法规和工程总承包相应规范性法律文件，编写了《建设项目工程总承包合同示范文本》（包括DB 和EPC 两个版本）；同时结合《建设项目工程总承包合同示范文本》，起草了与之相配套的设计分包合同示范文本、设备材料采购合同示范文本、施工分包合同示范文本和项目管理协议示范文本。

工程总承包管理办法和示范合同文本旨在应用于房屋建筑和市政基础设施领域工程总承包项目的法律规制与监管，促进工程设计、采购、施工等各阶段的深度融合，提高工程建设质量和效益，指导工程总承包实践，为完善工程总承包更高层级立法奠定基础。

加快推行工程总承包提高“走出去”抗风险能力

在国际市场上，工程总承包已是普遍通行的建设方式，在国家“一带一路”倡议的推动下，以投融资带动总承包则是建筑企业“走出去”的重要方式之一。然而，由于大部分建筑企业缺乏对工程总承包优势的认识，导致企业“走出去”不适应工程总承包管理现状。

对此，朱树英以中铁十八局沙特轻轨项目为例，剖析国内建筑企业“走出去”面临的困境。他具体介绍到，麦加是伊斯兰教的圣地，全世界57 个伊斯兰教国家和10 多亿穆斯林关注的中心。据统计，每年11月来自世界各地的至少300 万穆斯林要到麦加朝觐，而且依据伊斯兰教的教义，朝觐仪式必须在固定的时间完成，换句话说，这300 万朝觐者需要在短短几天内进入麦加，这给沙特的基础设施产生了极大的压力。然而，沙特是一个基础设施建设薄弱的国家，其基础设施根本无法承担如此短时、密集、巨大的客流。2006年麦加朝觐期间就发生了造成362 人死亡的踩踏事件，其中包括4 名中国朝觐者。正是在这种情况下，沙特政府启动了麦加轻轨项目。

麦加轻轨项目是一条用于缓解每年数百万穆斯林在麦加朝觐期间交通压力的轨道交通工程。起点位于麦加禁寺，经米纳、穆茨达里法赫，终点在阿拉法特站。正线全长18.06 千米，环形折返线长1.6千米，其中高架线路长13.36 千米，正线为双线，全线共设9 座车站，其中高架站7 座，另设车辆段、综合维修中心和控制中心各一座，房屋建筑面积约15 万平方米。

麦加轻轨项目采用EPC+O&M（即设计-施工-采购+3年运营管理）的承包模式。该项目最终由中国铁建以17.7 亿美元的合同总价中标。项目工期分为两个阶段。第一阶段建设工期22 个月，完成大部分的土建工程和系统安装工程，并确保在2010年11月的朝觐期达到35%的运能要求；第二阶段完成所有剩余土建工程，供应全部车辆，完成子系统调试以及运营准备，达到设计运能的100%，高峰时的运输能力达72000 人/时。麦加轻轨项目是目前世界轨道交通建设史上，同类项目中创造了建设工期最短、施工环境最恶劣、设计运能最大、运营模式最复杂、设计标准最复杂的五个“世界之最”。

该项目仅用16 个月就完成了在国内需要3年才能完成的轻轨项目，受到了国内外媒体和广大穆斯林的一致称赞和好评，取得了良好的社会效益。但是，该项目依然造成了41.53 亿人民币的巨额亏损，如此巨额的亏损有各方面原因，其中国内施工企业不适应工程总承包管理的现状是根本原因之一。

朱树英认为，以国内承包工程的管理思维去运作国际承包工程是该项目亏损的主要原因。当初，沙特国内最大的承包商公司本拉登公司对该项目的报价是27 亿美金，而中铁建根据国内广州轻轨以及国内武咸城际铁路作为模型，给出的报价为17.7亿美金。没有充分考虑到该项目与国内项目存在的根本性不同；该项目的设计权、采购权和分包权均不在中铁建控制之下，提高了中铁建通过项目管理赚取利润的难度。

依照国际惯例，EPC 模式下项目的设计-施工-采购所有的工作都应该由总承包商负责。实际上，承包商愿意承担较大风险竞标工程总承包（EPC）项目的原因在于，除了土建施工外，还可以掌握项目的设计和设备采购，这样才能拥有项目的主动权，从而可以利用设计优势和优化设计、设备采购获得较高的利润。

本项目中，业主在合同中对设计分包商的选择设定了严格的限定条件，符合条件的分包商非常少，致使总承包商失去了对设计的控制权。而总承包项目中，设计是项目成本控制最核心的部分，只有通过合理的设计控制，才能最大程度地控制造价。本项目最终由法国一家设计公司作为总体设计，多国设计公司作为设计分包商，多重因素最终导致设计工期及工程总造价整体失控。

设备采购也是项目中利润率较高的部分，在本项目中，大量关键设备的采购由业主指定的当地产商提供；又由于依照国际惯例，设备采购清单通常由设计单位提供，本项目设计分包大多为外国企业，其指定的采购清单偏向欧美标准；同时由于沙特地处沙漠，各种物资匮乏，产量低且运输不便，导致采购成本高昂。

虽然我国建筑企业参与国际市场程度日益增长，但我国建筑企业在国际市场竞争中仍处于劣势地位，与发达国家的建筑企业相比还有很大的差距。对于我国建筑企业而言，需要加快推行工程总承包，促进行业转型升级，才能有效提高企业的核心竞争力，推动企业“走出去”战略的实施。