军工固定资产投资项目全过程管理的问题及建议

/中国航天科技集团有限公司

奚斌、刘君、李晓娟 /中国航天系统科学与工程研究院

蔡丽剑 /中国航天科工集团有限公司

先进的军工核心能力是国家武器装备发展的重要基础，是国防科技创新的重要推动力量，也是国家战略威慑力量的重要组成部分。军工固定资产投资则是先进军工核心能力建设的重要举措，对于各大军工集团公司而言，其是支撑其军品科研生产主业发展的关键性、保障性工作，特别是近年来，国家对进一步规范军工固定资产投资项目管理，促进军工投资合理配置资源、提高投资效益，实现军工能力建设向体系效能型转变提出了更高的要求。因此，军工固定资产投资项目全过程的规范管理成为军工企业管理的重中之重。

一、项目建设流程

军工固定资产投资项目是指为满足型号研制生产任务，由国防科技工业主管部门审批或审查后报国务院审批，全部或部分使用中央财政资金的固定资产投资项目，一般分为项目立项、可行性研究、初步设计、项目实施、竣工验收等环节。随着近年来国家大量军工固定资产投资项目的投入，各大军工集团企业军工固定资产投资已经形成了一整套成熟的管理体系。

项目前期论证阶段。前期论证是指项目实施前的方案论证与各项准备工作，按照一般程序，项目实施前应完成项目建议书，可行性研究报告，初步设计的编制、申报和审批，这一系列程序是项目从抽象到具体的不断深化、细化过程，在这个过程中项目的建设目标、主要建设内容、建设地点、建设周期、投资概算及资金来源均应确认。同时，应办理消防、职业卫生、劳动安全审查意见或备案手续，涉及新征地的必须有建设用地规划许可证，涉及火工安全的应委托有资质的单位进行预评价。

项目实施阶段。该阶段包括项目预算、投资计划的申报和审批、土建工程施工、工艺设备购置等环节，建设单位应严格执行国家有关法律法规和政策规定，严格按照批准的设计文件组织项目实施。实施阶段建设资金的管理、项目招标投标活动的组织、项目建设周期的把控等方面均是管理工作的重点，需要协调勘察、设计、施工、监理、招标代理、设备制造商、设备代理商等各个单位，涉及面广，程序复杂。

项目竣工验收阶段。该阶段涉及土建工程结算，以及环保、消防、职业卫生、劳动安全单项验收、竣工财务决算审计、档案验收及竣工验收等环节，重点审查项目建设总体效果、资金到位及投资完成情况、设备购置情况、建安工程完成情况、形成交付使用资产情况等。

二、面临的管理问题

1．设备实施

从国外引进部分高端设备时面临外国政府出口管制，导致设备无法引进的问题；大型非标设备研制难度大，存在无法按期完成的风险。

2．土建工程施工

一是地方政府建设手续复杂，土地证、规划许可证、施工许可证等手续办理周期长；二是多项目统筹分摊策划不周导致建设进度不一，造成项目拖期；三是新征地项目涉及拆迁调迁难度大，外部因素影响较大；四是从项目论证到实施过程间隔过长，导致工程建设材料和人工费大幅上涨。

3．项目实施方案变化

一是建设单位前期论证调研不充分，导致调增、调减重大设备或改变设备主要性能指标，异地建设或本地新征土地的地点变更，增加项目征地面积与新建或改造建筑面积，改变主要单体建筑用途等实施方案变化；二是型号研制方案发生变化，导致研制保障条件随之发生调整，项目实施方案发生重大变化。

4．项目招投标

一是建设单位未严格按照批复招标方案实施，存在应招标实际未招标的问题；二是项目中标金额与合同金额不一致的问题；三是招标活动中监管责任主体不明确；四是项目招投标过程文件存档不规范、不齐全的问题。

5．合同、资金管理

一是合同签订管理不规范，主要是未在规定时间内与中标人签订合同，未按合同约定付款及未按规定预留工程质保金等问题；二是列支概算外工程及设备支出，概算外的备品配件，以及与项目关联依据不充分的成本费用，统筹建设分摊比例不合理导致多计项目投资支出等资金管理、会计核算不规范问题。

6．后评价监管

目前，军工固定资产投资项目建设完成后很少对项目的论证、实施和运行情况进行后评价，相关的政策和制度也不够完善。特别是对军工固定资产投资效益落实情况的监管力度不足，使得项目单位在项目前期论证中容易忽视对投资效益的论证，出现盲目重复建设、设备设施利用率低甚至闲置的现象，造成军工固定资产投资的损失和浪费。

三、加强军工固定资产投资项目的管理措施

面对军工固定资产投资项目存在的问题，结合军工固定资产投资项目管理的系统复杂、周期长、专业性强等特点，项目管理单位应从全过程规范化、精细化管理方面进一步创新管理方法，提高管理效率，切实提高项目建设质量。

1．推进全过程考核

推进考核思路和方式创新，进一步加严考核标准，增加规范实施、效益发挥等全过程考核权重，从关注“重大违规问题和年底结果”向“全过程考核与年底激励相结合”转变，推进考核从“问题考核”到“激励考核”再到“过程考核”的转型，并通过采用量化方式对项目管理全过程中常见问题逐项细化考核要求和标准。

2．完善项目流程管理制度

在已建立的各级项目规章制度体系的基础上，全面修订完善内控管理制度，在项目论证、实施、竣工验收的各个环节进一步明确工作流程和规范，在制度层面保证项目实施有序开展，管控有章可循。

3．建立健全各级责任体系

深化落实项目责任人制度，保证责任层层落实到人。项目建设单位应严格按照批复方案开展实施，杜绝擅自调整建设内容、招标方案等违规行为发生；建立初步设计、竣工验收、建设内容调整、建设周期调整等各级预审制度，落实具体项目监管责任，严格管控项目实施。

4．严控建设方案调整

严格遵守国家法律法规及上级主管部门规定，加强项目实施全过程管理，督促项目单位严格按照批复方案开展项目实施，严格控制项目建设方案调整，确因客观原因需办理建设方案调整的，各级主管部门应严格审核并报有关部门审批。

5．加强建设进度管理

做好前期论证和后期实施统筹，实事求是申报建设周期，重点关注多项目统筹、非标研制、进口禁运和建设手续等关键环节；对预计拖期的项目，明确责任人和计划节点，及时上报解决方案，加快项目问题解决步伐。

6．强化预算执行管理

加强预算策划及执行分析，合理请拨资金，以确保资金到位后第一时间合规支出；提前预判问题和隐患并制定解决措施，避免突击支出和结余；开展预算执行季度考核，促进预算执行均衡化。

7．建立定期通报制度

建立健全定期通报排名、检查落实、风险预警制度，对出现项目建设问题的单位和责任人加大通报批评力度，督促各级投资建设主管部门切实承担项目监管责任，提升建设单位管理能力和责任意识。

8．建立整改报告制度

对出现挪用资金问题、批复应招标而实际未招标、擅自调整招标方案、建设内容和项目建设地点、调增建设周期一倍以上的，要求项目建设单位上报项目整改报告，否则项目管理单位将暂停受理该项目后续报批工作，并加严管理标准，防控项目实施出现问题。

9．开展军工项目后评价

军工固定资产投资项目的验收竣工并不是项目的结束，而是军工固定资产投资效能发挥的起点。军工集团应组织、引导和研究项目后评价的管理办法，在军工固定资产投资项目运行后组织开展项目后评价工作，对于评价中发现的问题提出整改措施并追究责任，使军工固定投资形成的资产发挥实效，同时总结经验教训，优化项目决策机制。

随着军工固定资产投资建设项目规模不断增长，在今后相当长的一段时间内，对军工固定资产投资项目的管理要求将不断提高，项目管理单位应该结合当前国家整体投资战略规划，实现军工固定资产投资项目全过程的专业化和规范化精细管理，不断提升军工核心能力，确保军工固定资产发挥出应有的效果和效益。