新形势下党员干部密切联系服务群众的路径、成效及启示

薛丁辉 郭广银

摘 要：密切联系群众不仅是我们党的最大政治优势，也是促进和谐党群关系的基本途径。在新的历史条件下，党员干部如何密切联系群众？在服务群众需求日益增长大背景下催生的江阴市党员联户“1+10+N”制度，即是典型的密切联系服务群众的生动实践。其注重以提升基层党组织的服务功能为导向，从服务网络、服务力量、服务模式和服务保障等四个方面探索党员联户制度，构建密切联系服务群众的基本路径。江阴市党员联户“1+10+N”制度探索成效明显，开辟了新时代党的群众工作的新思路，对发挥好基层党组织战斗堡垒作用、夯实党的执政合法性基础具有重要理论与实践意义。

关键词：党员干部;联系群众;服务功能;基层社会治理;党员联户制度

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）05-0004-05

党的十九大报告指出，我们党来自人民、植根人民、服务人民，一旦脱离群众，就会失去生命力。“党员干部必须密切联系群众，这不能仅是一句口号，而应当化为实实在在的行动。当前，密切联系群众最重要的是要坚持走群众路线，从严治党，为人民办实事。”[1]密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险[2]。“最大政治优势”和“最大危险”深刻体现了中国共产党对“密切联系群众”的深刻认识。那么，作为党的肌体的“神经末梢”，基层党组织如何做好群众工作呢？习近平指出，要建立严密的基层党组织工作制度，推动服务群众、做群众工作制度化、常态化、长效化[3]。近年来，江苏省江阴市创新探索党员联户“1+10+N”制度，旨在把基层党组织工作重心转移到服务发展、服务民生、服务群众上来，促进基层党组织的工作方式更加满足服务广大群众的需要。其实践探索开辟了新形势下党的群众工作新思路，对创新基层社会治理服务新模式，发挥好基层党组织战斗堡垒作用，具有重要的启示和参鉴意义。

一、党员联户“1+10+N”制度形成的背景及归因

习近平指出：“加强基层党组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”[4]基层党组织鲜明的政治属性决定了其必须坚持马克思主义政党的政治立场，始终保持与人民群众之间的血肉联系。突出政治功能，关键是履行党的政治责任，也即更好地服务群众、团结群众、引导群众，基层党组织的政治功能越强，其服务功能发挥也就越强。也就是说，基层党组织的政治功能和服务功能二者是相互促进、内在统一的。然而，服務功能的落实依赖于党员干部先锋模范作用的发挥，这直接影响到党在基层群众工作中的执政威信。江阴市探索推行党员联户“1+10+N”制度，主要是总结推广华西村党员联户“1+10”制度（即1名党员为联户组长，联系10户左右的党员群众，每月开展联户学习交流，收集村情民意、传递党的声音、加强基层治理）的经验做法，在基层村（社区）党组织设置“先锋驿站”，每个先锋驿站由1名先锋党员担任站长，每名先锋党员（站长）联系10名党员干部，每名党员干部联系N户群众（一般不少于10户），引导广大党员干部亮出身份，守好直接联系服务群众“责任田”，进一步密切党与群众的和谐共生关系，巩固党的执政基础、汇集执政资源、提升执政能力。

同时，观照究察当前基层党组织和党员干部联系服务群众过程中存在的现实困境，亟需探寻适合实际的、以服务为导向的基层党建新模式。

其一，基层党组织作为党在社会结构最底层的组织网络，新形势下密切党群关系的天然优势不突出。在新的历史条件下，基层党群关系传统内涵逐渐消解，集体主义与利己主义出现冲突的因素不断增多;党群关系的实践方法、路径过度依赖经验主义，无法及时根据群众内涵变化实现党群关系的动态调适;党群关系在制度建设上，更多关注二者的矛盾控制，对群众利益的发声和作为相对比较少。面对以上困境，基层党组织迫切需要一种彰显“以人民为中心”原则的服务制度，为促进和谐党群关系提供思路和实践规范。

其二，村（社区）党员干部在带领群众脱贫致富过程中的作用发挥不明显。新时期“乡村振兴”需要基层党员干部的带头引领，传统的“镇（街道）党组织—村（社区）党组织—党支部—党小组”四级管理架构更多地侧重于行政管理，尤其党小组功能弱化、缺失现象严重，不能满足新形势下村（社区）经济发展的需要;村（社区）党组织书记带领群众共同致富的意识不强，很多村（社区）“领头雁”自富难做帮扶、帮富难做“巧妇”，尤其在带领融合共建、引领基层治理等方面的“头雁”效应还不够明显。因此，基层党组织网络体系中需要推行一种灵活、多元的服务制度来延伸服务功能，助推村（社区）经济的高质量发展。

其三，新形势下传统的基层社会治理服务方式无法适应群众对美好生活的需要。随着基层管理体制改革不断推进、管理重心不断下移，服务群众、治理村（社区）的任务日益繁重，社会管理力量分散、资源集约整合不到位等问题突出;城乡人口流动频繁，城乡融合一体化趋势日益明显，社会的组织结构、人员构成、资源形态都呈现出多样性、不确定性，“静态”“单向”的党建理念已经无法适应这种新变化。在这种形势下，基层党组织亟需创新群众工作方法，激发党员群众的主动性、互动性和创造性，从而规范行为、维护秩序、化解矛盾，不断满足人民群众对美好生活的向往。

二、以服务功能为导向探索党员联户“1+10+N”制度

“我们共产党人的最高利益和核心价值是全心全意为人民服务、诚心诚意为人民谋利益。”[5]江阴市探索党员联户“1+10+N”制度坚持以人民为中心，以提升基层党组织的服务功能为导向，主要从服务网络、服务力量、服务模式和服务保障等四个方面创新构建密切联系服务群众的基本路径。

1.科学设站，实现服务网络标准化、规范化。根据“居住相邻、关系融洽、易于集中、便于管理”的原则，按照“点线面结合”的思路设立“先锋驿站。一是“点”上抓建设，确保“联得上”。结合村（社区）党组织活动阵地现状，充分利用村（社区）服务用房、物业用房、小区公共场所、高层住宅底楼架空层等区域，以1-3个党小组设立一个先锋驿站作为一个联系网点，按照“六个一”要求（即一块标牌、一个活动室、一张架构图、一个书报架、一本记录簿、一套工作制度），对先锋驿站开展标准化、规范化建设，为联系服务群众提供阵地保障。目前，全市共培育先锋驿站1276个，涉及党小组3800余个，联系党员13000余名、群众21700余户。二是“线”上抓联动，确保“联得紧”。构建“镇（街道）党组织—村（社区）党组织—党支部—先锋驿站—党员—群众”六级联动的服务“直线”，镇（街道）党组织三套班子以普通党员身份每季度入户一次。充分发挥机关党员干部力量，组建“三情”（政情、社情、民情）联络员队伍，打通群众意见建议的传递通道。结合社区“大党委制”的组织设置，从机关部门、学校聘请有专业特长的党员干部作为社区党组织兼职委员，与先锋驿站先锋党员结成对子，共同开展党员联户活动。三是“面”上抓覆盖，确保“联得实”。在基层社会治理网格上设立的每个先锋驿站就是一个网点、一面旗帜，村（社区）所有的网点共同联结成以先锋驿站为单元、先锋党员为核心、普通党员为延伸的纵向到底、横向到边的联户服务体系。同时，整合辖区资源优势，发挥社会力量和市场主体有序参与基层治理，实现服务脚步前移、身体下沉。

2.精准管理，实现服务力量最大化、效能化。“精准管理”的核心主体是党员干部，以培育管理、组织生活管理、服务记实管理为中介，推进党员联户力量的集聚和效能的发挥。一是实行党员干部培育管理。坚持“五好标准”（政治素质好、身体状况好、群众基础好、邻里关系好、指导沟通好），采取从退休党员干部中“召”、退伍军人党员中“选”、党员致富能人中“引”等办法择优推荐作为先锋党员候选人。强化分类培育，着力培育“五型”党员（包括政策宣讲型、矛盾调解型、事务协管型、暖心帮扶型和便民服务型），使不同专业优势的党员满足不同群众的需求，实现服务需求侧与供给侧的无缝对接。二是实行组织生活管理。积极探索开放式党组织生活方式，按照“计划、报备、公告、实施、评估”的步骤进行，由先锋党员召集党员干部围绕民生实事、素质提升、群众诉求等内容设计开放式组织生活内容。除了涉及党内秘密、党内选举和需要党组织集体表决的事项之外，党组织生活邀请入党积极分子、群众代表等参与，对于涉及跨党组织活动的党员或群众事先做好身份确认。三是实行服务记实管理。为先锋驿站印制《党员工作手册》，党员联户中做到“四必记”（包括群众诉求内容必记、解决思路办法必记、最终解决结果必记、群众满意程度必记），镇（街道）和村（社区）党组织定期查看台账，及时了解掌握各个先锋驿站党员联户的动态数据。同时，制定《党员活动积分管理办法》，设置“红色管家积分账户”，对党员干部参加志愿服务、走访群众、建言献策、矛盾协调等情况进行量化打分，并对积分评定结果有效运用。

3.问需于民，实现服务模式多元化、亲民化。有效整合党员干部力量和社会资源，逐步搭建起基层党组织引领和社会广泛参与的服务驿站，实现服务的整体覆盖和个性化需要。一是党员分类施力，推行领办式服务。按照“承诺领办、规范运作、限时办结”的要求，以“五型”党员专业特长设定相配套的五大类领办事项，按群众诉求情况分普通件、急办件、重要件派件，实现“谁来解决”与“解决什么问题”的精准对接。以党员干部个人认领和先锋驿站党员干部集体认领相结合的方式，签订《领办事项承诺书》，对领办推进措施、完成目标、完成时间等做出相应承诺。二是多方出谋聚力，推行定制式服务。建立健全各方力量定制处理村（社区）流动人口管理、重点人群帮教、社会治安防控和信访对象维稳等重点难点问题清单。一方面，通过党员联户的开展，收集整理群众意见，形成群众“疑难杂症”需求清单;另一方面，依靠街道“大工委制”、社区“大党委制”成员单位和党建联盟单位提供资源清单。供需清单一旦匹配成功，开展一对一的精准帮扶，联合解决村（社区）治理服务中的难点和痛点。三是智慧平台接力，推行一点通服务。运用现代信息技术，打破数据壁垒，实现数据共享，建成群众诉求收集、下派、跟踪、反馈、评价等功能于一体的党员联户智慧服务平台，把群众诉求及时输入网络平台，制成服务工单，由先锋党员按照不同领域诉求下派至相关党员，并跟踪落实问效，实现线上线下群众建议随时收集、问题及时爆料、诉求及时对接，实现服务方式的立体化转型。

4.完善机制，实现服务运行常态化、长效化。把立规矩、定机制作为推行党员联户制度的保障措施，努力在工作运行、考核评价和协同治理上下功夫，确保党员联户制度落实成效。一是建立运行保障机制。挖掘村（社区）有号召力的在职党员、机关（学校）离退休党员干部作为先锋党员后备力量，分类培训党员业务技能，加强政治理论、政策法规、基本业务和实践锻炼。给予党员联户制度运作经费支持，市、镇（街道）两级留存一定额度党费用于先锋驿站日常设备维护更新、党报党刊订阅以及党员教育活动经费。二是建立考核评价机制。将党员联户制度落实情况纳入基层党建工作考核，实行平时评价和年终考核。平时评价根据服务效果分“满意、较满意、基本满意、不满意”四个档次，由被服务党员群众直接评价。年终考核采取查看台账、成果汇报答辩的方式，由镇（街道）党组织进行考核打分，年内群众评价有“基本满意”“不满意”的扣一定分值，评议考核结果与党组织和党员干部评先评优直接挂钩。三是建立协同治理机制。以基层党组织为领导核心，发挥党员干部先锋模范作用，搭建起居民委员会、物业公司、业主委员会等各方参与、平等协商、集体决策的社会治理平台。统筹整合辖区各类资源，借势借力，弥补人力、物力、能力上的不足，实现难事共商、活动共联、实事共推的治理服务模式。定期召开相关人员联席会议，对村（社区）发展重大事务、群众反映强烈的共性需求提交上会，按照少数服从多数的原则，达成共识和协作方案。

三、党员联户“1+10+N”制度的实践成效

实践表明，一个先锋驿站，就是一面旗帜。探索推行党员联户“1+10+N”制度不仅适应了群众服务需求日益增长的基层党建新形势，而且拓宽了基层党组织建设和社会治理服务的渠道，打通了服务群众的“最后一公里”。

1.党的组织从“管理型”向“服务型”转变。以改变服务意识为前提，党员干部亮出身份、践行承诺，彻底解决了人民群众“门难进、脸难看、事难办”的问题;以转变职能为关键，把服务职能亮起来，彻底解决了“不作为、慢作为、乱作为”的问题;以服务型党组织建设为方向，服务触角从小区向家庭和群众个体延伸。党员联户基本实现了“3个1”的目标，即1公里之内就有1个先锋驿站、1分钟之内接收群众诉求、1刻钟之内享受党员服务，真正做到“小事不出网格、大事不出村（社区）”。

2.组织生活从“封闭型”向“开放型”转变。在推行党员联户制度过程中，探索开放式党组织生活，打破了以往组织生活仅对内部党员开放、党员只参加所在党组织以及非党员不能参加组织生活的模式，不仅杜绝了组织生活随意性、形式化以及不规范、不正常等现象，还把处在基层党组织“神经末梢”的党小组“管”起来了，组织生活质量得到明显改善。开放式组织生活注重对象开放，运用上下级、内外部监督力量，形成了“鲶鱼效应”，搭建起党内外互动的新平台。

3.党群关系从“松散型”向“紧密型”转变。依托先锋驿站这个实体化载体，党员联户制度让群众和党员都当上“主角”。一方面，依靠党员干部联系服务群众打通了群众村（社区）自治建设中的内循环，群众主动参与村（社区）的党务事务的评议评判、参与村（社区）民主管理的积极性显著提升;另一方面，党员干部在为民服务、自我服务、共享服务中感受到个体价值和社会价值的契合以及组织的温暖、群众的肯定，使服务群众成為党员干部的价值追求和内在德性表达。

4.服务功能从“单一型”向“聚合型”转变。坚持群众需求为导向，在改变过去党务、事务相对单一的基础上，充分整合“五型”党员的专业优势，既有政策宣传、审批许可、矛盾调处等基本服务功能，又有帮扶救助、就业指导、心理疏导等个性化服务功能。推行的领办服务、上门服务、网上服务等模式，涵盖了村（社区）空巢老人、留守妇女儿童、残疾病人等特殊人群的服务。先锋驿站已成为“四大中心”，即党员学习中心、民意汇聚中心、发展参谋中心和党群服务中心，实现群众“即时有菜可点、点之即来”。

5.村（社区）治理从“单独唱”向“大合唱”转变。党员联户制度切实让党员干部亮出身份的同时，给村（社区）群众赋能、赋权、赋荣，群众的政治参与度不断提升，辖区的社会组织、经济组织以及普通群众都参与到了村（社区）治理服务中，有效促进了共建共治共享。全市各地建起群众“家门口”特色先锋驿站，以百意中医院的“百意乐龄坊党群之家”、江苏海特服饰股份有限公司的“青年黨员创客空间”、江阴蓝天救援队的“微型消防站”为代表，把居家养老、青年创业、公共安全等服务集为一体，实现了区域党建互利共赢、共同参与基层社会治理的新局面。

四、党员联户“1+10+N”制度的实践启示

为人民服务是党的根本宗旨，密切联系群众是各级党组织和党员干部政治立场、政治本色的重要体现。江阴市党员联户“1+10+N”制度作为紧贴广大群众需求、聚焦基层党建难点的新探索，对做好新形势下群众工作、密切党群关系颇有启示。

启示一：厘清基层党建与基层治理的关系有助于提升协同治理水平。基层党组织建设是贯穿基层社会治理的一条红线，起到引领基层治理和保障基层治理的功能，二者是相辅相成、互促互进的关系。党建引领基层社会治理是具体的而不是抽象的，需要把全面从严治党向纵深推进和广大群众对美好生活的向往紧密结合起来。江阴市以落实党员联户制度为中介，从政治引领、组织引领、能力引领、机制引领等四个方面探索党建引领基层治理的有效路径。在这一过程中，基层党组织要发挥自身优势，用好遍布基层各个领域的党组织力量，以“党建+”模式构建起和谐的党群关系;同时发挥党组织的号召力，有效整合各类社会资源，优化“针”“线”关系、增进“条”“块”合力，搭建结对共建、活动共联平台，逐步破解“协同治理困境”，有效形成“党组织领导、社会协同、公众参与、法治保障”的基层社会治理新格局。

启示二：放大党员与群众二者之间的主体间性优势有助于角色担当。主体间性是主体之间在语言、行动上平等交流、双向互动、双重融合的关系[6]。在探索党员联户制度的过程中，关键是处理好党员干部和人民群众两个主体之间的互动关系，二者主体间性优势告诉我们人民群众是历史的创造者，党的理论一方面指导人民群众的实践，人民群众的生产生活实践又不断推进党的理论创新。我们党来自人民、植根人民、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。为此，党员干部在不断增强组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众本领的同时，又把权利交给群众，充分调动群众参与、监督、推动社会治理的积极性，这是二者主体间性优势得到有效发挥的重要体现，这不但有利于党员干部对自身角色的认知和归位，也有利于群众对党员角色的期待和反馈。

启示三：建立一个闭环的动力机制生态圈有助于党员联户制度落实。动力机制生态圈是党员干部密切联系服务群众的动力输入与输出、生成与释放的良性运行系统，是党员联户制度长期有序执行的重要保障。因此，为避免党群血肉联系的长久基业不受干扰，关键需要建构一个可循环的“动力诱发—动力生成—动力管理—动力评价”的机制模型。动力诱发机制主要是加强党员干部宗旨意识、群众情感等的认知培育，以正确的思想认知引导主体自身行为;动力生成机制可以从增加党员干部考核的民意测评力度、营造认可密切联系群众价值的党内环境等方面来助推主体动力的生成;动力管理机制通过教育、监督、预防、惩戒等手段管理党员联户过程中出现的动力弱化、缺失等问题;动力评价机制注重以党员干部密切联系服务群众的活跃度、满意度为基本评价标准。动力机制生态圈一旦形成，有助于党员干部先锋模范作用的发挥和党员联户制度的落实。

启示四：运用群众路线方法论有利于发挥好基层党组织的战斗堡垒作用，夯实党的执政合法性基础。习近平指出，“要切实加强全体党员马克思主义群众观点和党的群众路线教育”，这是做好新形势下群众工作的思想基础[7]。“从群众中来，从群众中去”是我们党群众工作的方法论，也就是做到“眼睛向下，脚步向下”。基层群众工作量大面广、错综复杂，工作方法也呈现出多样性和具体性。党员联户制度的推进，牢记作为方法要领的方法论尤为重要，要坚持发扬“四个万家”精神[8]，即进万家门、知万家情、解万家忧、办万家事，以“为民服务”为指向的和谐党群发展模式是发挥好基层党组织战斗堡垒作用，夯实党的执政合法性基础的主要途径。合法性不仅指政治权力产生和行使合乎法律规定，还归结为政治权力是否得到公民的普遍认同[9]。这种合法性不是一劳永逸的，它维系于许许多多党员干部开展的点点滴滴的联系服务群众的实践中。

参考文献：

[1] 习近平.摆脱贫困[M].福州：福建人民出版社，1992∶16-17.

[2] 中国共产党章程[M].北京：人民出版社，2017∶20.

[3] 中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（上）[G].北京：中央文献出版社，2014∶351-352.

[4] 习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017∶65.

[5] 习近平.扎实做好保持党的纯洁性各项工作[J].求是，2012（6）∶5.

[6] 姜建成.科学发展观：现代性与哲学视域[M].南京：凤凰出版传媒集团，2008∶193.

[7] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014∶373.

[8] 《秘书工作》采访组.习近平同志在福州工作期间倡导践行“马上就办”纪实[J].党建，2015（4）∶12.

[9] 孙关宏.政治学概论[M].上海：复旦大学出版社，2003∶54-55.

【责任编辑：黎 峰】