江苏城镇化的今昔辉煌与未来再创

钱伯华

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话，对改革开放的成功经验和精髓要义做了全面科学的总结和深刻精辟的提炼，对新时代的改革开放包括高质量推进城镇化发出了催人奋进的号召。他指出，前进道路上我们必须“推动高质量发展，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，加快建设现代化经济体系，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。我们应深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，同时联系他对江苏“推动城镇化向质量提升转变”等具体要求，回顾总结江苏推进城镇化的历程与经验，谋划推进近期及未来江苏城镇化的高质量发展。

一、创新奋进  一路先行

习近平总书记指出：“改革开放40年来，从开启新时期到跨入新世纪，从站上新起点到进入新时代，40年风雨同舟，40年披荆斩棘，40年砥砺奋进，我们党引领人民绘就了一幅波澜壮阔、气势恢宏的历史画卷，谱写了一曲感天动地、气壮山河的奋斗赞歌。”我们从江苏城镇化历史进程的回顾总结，实际看到了习近平总书记对改革开放高度肯定的史实依据，具体感受到我们党领导改革开放的伟大历史功绩。

江苏是全国改革开放以来城镇化快速推进的先行军。改革开放以来，江苏在推进城镇化的转折、上升及鼎盛时期都走在全国前列，城镇人口从1978年的800.77万人猛增到2017年的5520.95万人，城镇化率由1978年的13.7%快速提升到2017年的68.8%，比全国58.5%高出10个百分点，仅比广东少2个百分点而居各省区第二。1983年江苏继辽宁之后在全国各省区中较早全部实行市管县行政管辖和领导体制，并先后于1982年、2000年、2005年、2017年召开了全省城市（城乡）工作会议，于2000年提出了作为全省大战略的城市化战略，于2013年、2015年中央城市工作會议后出台了贯彻实施意见，从行政领导体制、全省发展战略和决策部署的制定实施、贯彻执行中央对城市工作要求等方面，强有力地推进了城市化。特别是2013年全国“两会”期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议《政府工作报告》时，明确指出“城镇化重要的是质量，过快过慢都不行”，“要积极稳妥推进城镇化，推动城镇化向质量提升转变”。江苏对习近平总书记的期望和要求深入学习、全面领会，对标找差、采取措施，强力实施、持续推进，使城镇化不断迈上新台阶。目前全省一共拥有特大城市1个、大城市10个、中等城市6个、小城市40个。在2016年6月国家发改委公布的长三角城市群规划中，江苏有9个省辖市（宁苏锡常通盐扬镇泰）、两个都市圈（南京、苏锡常）进入。经国家主管部门评定，江苏共有国家生态园林城市3个，国家园林城市21个，国家园林县城5个，国家园林城镇13个，数量均居全国各省市区前列。另有4个城市获得联合国人居奖，14个城市获得中国人居环境奖，9个城市获得全国文明城市称号，总数居全国第一。在改革开放进程中，全国各种改革开放试验、实验和综合试点江苏都榜上有名，国家从多主题、多方面选择江苏城镇承担任务，为全国城镇的改革开放和经济社会发展进行试点，探索路径，创造经验，提供样本。

江苏是小城镇在乡镇企业异军突起中大发展的发源地。20世纪80年代初，江苏乡镇企业的发展逐步进入鼎盛时期，在1981年、1984年、1990年连上四个大台阶，总产值从突破100亿元到超过200亿元，在全国遥遥领先，在全省工业经济中“三分天下有其一”。到1990年扩大到“半壁江山”，再到1994年以总量飙升为7800亿元、占比86.8%而达到“五分天下有其四”。乡镇企业的基地和大本营就是大批涌现出来的小城镇和市县城郊，乡镇企业与中小城市特别是小城镇孪生共长、共同崛起。其中1982年5月省委召开的全省第二次城市工作会议，标志着江苏进入以乡镇企业为推动、小城镇为主导、自下而上的快速城镇化阶段，全省大中小城市迅速崛起，小城镇如雨后春笋般茁壮成长，处于较高时段的1993年前后，全省小城镇密度平均为每51平方公里1个镇，最密地区为每37平方公里就有1个镇。全省建制镇从1978年的133个，扩增到1993年的840个，世纪之交的2001年达到峰值1202个。1998年以后，全国建制镇政策转变为撤并压减，有些改为街道。目前全省共有建制镇722个。但无论建制镇怎样变化，大批小城镇却始终存在、有增无减，小城镇一直在2015个以上。实践显示，江苏小城镇和乡镇工业共生共荣、比翼齐飞的发展模式一举多得，既以小城镇为依托壮大了乡镇企业和整个工业经济，又借助乡镇企业促进了小城镇大发展，特别是由此达到了富民强省的目的，创造性地开辟了一条具有江苏特征、中国特色，农村城镇化、城乡一体化的发展新路子。这引起著名社会学家、全国人大常委会原副委员长、全国政协原副主席费孝通先生的特别注意，他于1983年9月在“江苏省小城镇研究讨论会”上提出《小城镇大问题》的深刻见解，继而十几年持续往返江苏定点调查研究，探讨总结乡镇企业和小城镇互促并进的创新实践与成功经验，提出一系列战略设想和重要主张，引起各方特别是中央高层重视，为江苏经验得到中央肯定并在全国推行发挥了重要促进作用。1998年10月党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”，由此“小城镇大战略”成为推进全国城镇化的战略部署和全局行动。其中江苏超前一步的实践经验，具有决策缘起和先行示范意义。

江苏城镇化在对外开放中跨越发展领先前行。江苏是对外开放大省，开放程度高，全省外贸依存度最高时（2006年）达104.6%，苏南更是高达135%以上。2017年全省货物贸易进出口突破4万亿元，规模再创历史新高，占全国的14.4%，连续15年位列全国第二。全省实际利用外资251.4亿美元，世界500强企业有390家落户全省各地，投资项目800多个。目前全省共有省级开发区85家，国家级开发区46家，居全国首位。这些开发区创造了全省1/2的地区生产总值和地方公共预算收入，完成了全省4/5的进出口总额，吸纳了4/5的实际使用外资，在经济社会发展中具有举足轻重的地位和作用，而这些开发区绝大部分都是依托城镇建设和发展的，充分利用城镇来增强吸引力和感召力。城镇是对外开放、招商引资的名片和品牌，是招揽重用人才的“梧桐树”和用武之地，是吸引项目、技术、资金、资源的磁场与高地。同时开放型经济也为城镇化输入了新动力、开辟了新天地。江苏在对外开放和城镇化上两手并抓、互促并进的做法和经验，为全国城镇在对外开放中跨越发展提供了成功范例。

江苏城镇在实施沿海沿江、“一带一路”倡议中承担重任。江苏处于沿海沿江相交的入海口T形部位、紧连长江“龙头”的“脖颈”区段、“一带一路”的“桥头堡”和“咽喉”位置，这一自然禀赋得天独厚，使得江、海、路、带的区位优势和开发开放的先发优势兼而得之。1984年中央决定首批开放沿海14个港口城市，江苏连云港、南通即列其中，成为中国最早对外开放的前沿地带。2009年6月10日国务院通过《江苏沿海地区发展规划》，江苏沿海地区发展由此上升为国家战略。江苏省特别是沿海沿江地区处于“一带一路”和长江经济带建设的交汇点，是国家两大新战略实施的前沿阵地，是全国发展最具实力、后劲和未来空间的区域之一。江苏在这一区域内，大中小城市星罗棋布，小城镇更是成群连片，全省经济社会发展的“主力军”、大中小城市和城镇的“精锐师”大多集中分布在这里，正是这些城镇承担了沿海沿江开发开放的基地载体、产业发展、流转集散、交流合作、市场运作等繁重任务，为全省全国沿海沿江和“一带一路”倡议的具体实施做出了重大贡献。

江苏靠集聚优势开创城镇内涵型创新发展之路。江苏是经济科技大省，实体经济在全国名列前茅，2017年经济总量达到8.59万亿元，占全国经济总量的10.4%，并且“含金量”“含绿量”不断提高。GDP总量仅次于广东位居全国第二，但人均GDP超出广东26480元，在大陆省份中最高。2017年全国百强县、千强镇中，江苏都名列前茅，数量也最多。江苏1987年起在全国最早酝酿提出和确立实施“科教兴省”战略，这一战略强有力地推进了全省科技教育的长足发展及其作用的充分发挥，迄今全省共有独立研究与开发机构144个，已建成国家和省级重点实验室170个、工程技术研究中心3126个、国家级高新技术特色产业基地147个。全省科技进步贡献率达61%。江苏是教育、文化、历史人文名省。全省共有普通高校141所，位居全国第一。全省保有国家历史文化名城13座、中国历史文化名镇27座、中国历史文化街区5处，数量均列全国各省市首位。江苏在全国区域创新能力排名中连续9年居于首位，在福布斯中国大陆创新力最强城市排行榜30城市中，江苏占9席，数量为全国各省区第一。这些都是江苏城镇发展最高能的动力支持、最强劲的实力支撑，使得江苏的城镇化基础牢、起点高，充满了发展动力、创新能力。所有这些发展过程及结果，都为江苏的城镇化赋予了深刻内涵和丰厚底蕴，使江苏的城镇化推进运行在一个高层次、高水准上。

二、扬帆远航  再创辉煌

新时代征程必须坚守初心，新时期发展亟须守正创新。江苏的发展包括城镇化的创新提高，必须靠新时代中国特色社会主义思想指导，走出一条高质量发展之路。2013年3月8日，习近平总书记在全国人大十二届一次会议江苏代表团问知江苏城镇化进展情况后说：“改革开放30多年来，我国城镇化高速发展，走完了一些西方国家上百年甚至数百年所走的城镇化历程。江苏在这方面走得更快一些。”他特别强调，“城镇化重要的是质量”，“我们现在搞城镇化，不能单兵突进，而是要協同作战，做到工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调。在推进城镇化的过程中，要尊重经济社会发展规律，过快过慢都不行”。习近平总书记对城镇发展提出的一系列论断和要求，包括对江苏所做的这些明确指示，具有强烈的针对性和指导性，江苏全省上下要高度重视、深入学习，狠抓贯彻落实，扎实推进新型城镇化的高质量发展，全力再创江苏新时期的新辉煌。

放眼世界、筹谋未来，为新时代的新型城镇化做出新贡献。江苏求实务实、崇尚实干，同时又高瞻远瞩、深谋远虑，制定的奋斗目标、发展战略、规划计划，都显现出放眼世界、筹谋未来的视野，包括全省城镇化的整体谋划、战略决策、推进步骤、实施方案，都很好地执行了中央的决策部署、跟上了新时代的步伐与节奏。《江苏省城镇体系规划（2015—2030）》提出，至2030年，全省共将形成2个特大城市、15个大城市、12个中等城市、28个小城市和540个镇的城市等级规模体系。全省城镇化水平约达80%，城镇人口将增加2000万左右，约为7200万。整个城市发展思路摒弃“一味贪大”，更追求内涵提升和高质量发展，坚持“协调推进城镇化、区域发展差异化、建设模式集约化、城乡发展一体化”的新型城镇化道路，构建特色鲜明、布局合理、生态良好、设施完善、城乡协调的城镇体系。

赶超先进、再辟蹊径，广开新时代新型城镇化的新天地。以十九大报告提出的“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”作为总方针，重点发展城市群，全面推进新型城镇化和城市现代化，开辟城乡与区域同步协调发展、城市现代化与国家现代化共同推进的城镇化新道路。紧紧抓住“新时代”与“中国特色”的关键和根本，按照十九大报告中关于新时代发展的新蓝图、“两个一百年”的大目标、区域共同发展的总战略、城乡一体发展的新部署、全体人民共同富裕的新夙愿，统筹谋划、整体推进大中小城市的系统整合与协同发展，科学构建、优化组合都市圈、城市群、城市带，并且使之与广大小城镇及农村紧密结合起来，形成城市发展的核心和引擎、龙头与骨干、主体和中枢、动脉和脉络有机结合，大中小城市与城市群（带）、都市圈融为一体的中国特色城市发展大系统，同时注意因地制宜、因城施策，充分发挥每个城市的特色优势与能动作用，推动各经济区中心城市与其他城市之间的交流合作，形成大中小城市既各显神通又聚合发力的发展体系，引领城市整体进入高效率运行、高效益运营、高素质成长、高质量发展的新阶段。

内外兼修、务求质优，推动城镇化进入高质量发展新阶段。必须按照党的十九大所提“由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的新要求，以及江苏省委十三届三次全会提出的高质量发展新目标，将经济发展、改革开放、城乡建设、文化建设、生态环境、人民生活六个“高质量”全面体现在新时期城镇化的全过程和各方面。全面贯彻新发展理念，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推进新一代信息技术和智能技术与实体经济深度融合，促进以互联网为基本平台和基础要素的新产业、新业态、新模式蓬勃发展，致力培育新增长点，注重形成新动能。全力建好现代化经济体系，为新时期的高质量发展建立新架构，安装新引擎，开辟新通途，施建新蓝图。对城市建设与发展高瞻远瞩、科学谋划，着重建设科技强市、人才高地、创新中心、新兴产业基地、品质城市、智慧城市、海绵城市、韧性城市、宜居城市、特色城镇、历史文化名城、旅游观光胜地，以及以各种特色优势见长的活力城市、魅力城市。抓紧研究制定既定性、又定量的高质量发展及城市现代化标准体系，以便有所依循，使城市现代化前进有方向、行动有依据、实施有规范、评判有标准，推动全省城镇化进入现代化新阶段、高质量发展新常态。

以人为本、初心为旨，构筑城镇发展与民生的新高地。城镇化不是一个孤立的单项性工程，并不仅仅是建楼造城进人，美化市容市貌，完善各种设施，而是一个与其他方面相生共存、互促并进的经济社会系统工程，所以中央在将城镇化摆到国家战略层面的同时，先后将城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化以及市场化、国际化相提并论，要求统筹谋划、统揽重抓。城镇发展的宗旨是为人民谋幸福，城镇化的核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福人民。要求相应提高内在承载力和相适度，使产业发展和城镇建设相融合，城镇发展与人民需求相符合，防止脱离实际为了政绩人为“造城”。江苏今后应该做得更好，在城镇化的推进中决不搞拔苗助长、人为造城，而是应需而生、应时而动、因地制宜、急民所需。同时城镇化与工业化、农业现代化、信息化以及市场化、国际化等各方面相伴相生、相辅相成，城镇化由新型工业化、农业现代化所催生和促成，而城镇化也相应促进各行各业互促并进、全面发展。核心和关键，一是把城镇化作为经济社会发展全局性系统工程，摆在整个全局之中统筹谋划、统揽齐抓;二是把握好城镇化的正确方向和根本目的，以人为本、为民造福，使城镇成为“人往高处走”的新高地。江苏以往在这些方面的实践效果十分显著，今后应进一步为全国城镇化的全局定位和发展指向提供成功范例。

融入大局、审时度势，在全局设定中同步推进新型城镇化。不谋全局者不足以谋一域，不谋大势者不足以谋一时。全国全省城镇化最贴近的全局和大势，就是党的十八大第一次、十九大再一次提出的“两个一百年”奋斗目标和战略任务。“两个一百年”在習近平总书记历次公开讲话与文章中出现过100多次，其重要性非同一般，已与中国梦一起成为引领中国前行的具体目标指向。新时代的总定位和大格局，新阶段的大目标和总任务，对中国城市当前和今后的发展设定了大背景，确立了新目标，提出了新要求。接下来，必须进一步按照十九大设定的两个步骤和时序定位，对标规划推进城镇化。预计今后城镇化不会长期高速推进，增速将逐渐放缓，但城镇化率特别是发展水平和质量肯定还会不断提高，按照经济发展与城镇化的函数关系（1952—2015年数据表明，GDP每增长1个百分点，城镇人口增加0.18个百分点）预测折算，全国城镇化率大约年均提高0.79个百分点，到2030年、2040年、2050年分别为69%、78%、85%左右，江苏城镇化发展的速度、水平和质量，无疑将继续高于全国平均值。城镇化同整个经济社会一样，将由以往侧重数量扩张转向以质量提高为主，而且城镇肩负的责任，绝不仅仅是提高城镇化率，而是继续作为整个经济社会发展的中心和引擎，承担经济、科技、教育、社会、文化、民生等各方面的发展与推进责任，在全面小康和现代化建设的新征程中发挥主力军作用。所以我们务必站在全局高度和担纲角度，以城镇应该占据的中心位置，应当发挥的引擎作用，必须完成的主体任务，谋划和推进城镇的未来发展。要准确把握中央所定大目标和江苏发展总目标，找准江苏城镇化在全国及至全球城市发展进程中的位置，了解借鉴国内国际的成功道路和先进经验，对今后的发展提高进一步提出定性要求和量化指标，创造性地开辟具有中国特色、江苏特点的新型城镇化和城乡一体化发展新路子，全力建设新时代中国特色社会主义现代化新城镇。

展望新时代，江苏城镇化更宏伟的愿景蓝图正在设计完善，更美好的未来城镇必将构建实现。鉴往知来，我们坚信江苏城镇一定能扛起历史新担当，再创时代新辉煌。

（作者系江苏省城市发展研究院常务副院长，江苏省委研究室原巡视员）

责任编辑：高 莉