我国科技创新券政策的实践与思考

赫运涛, 魏行健, 王 祎, 陈晓玲, 范治成

(1. 国家科技基础条件平台中心， 北京 100862；2. 上海市研发公共服务平台管理中心(上海市科技人才发展中心)， 上海 200235； 3. 浙江工业大学 管理学院， 浙江 杭州 310058

科技创新券(以下简称创新卷)政策是近年来许多地方政府为推动科技资源开放共享、扶持大众创业万众创新，所推出一项政策措施。《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》(国发[2014]70号文)发布以后，许多地方也将创新券作为推动大型科研仪器设施开放共享的有效举措。目前全国2/3以上的省都在省级层面或者若干地市实施了创新券政策，取得了积极成效[1]。但是，总的来看，各地方对创新券政策理解和认识有一些差别，在一些地方创新券的实施并不能充分发挥其政策效能，全国范围内创新券的推广实施还有待加强。本文梳理了创新券政策国外的发展历程以及国内总体实施的现状成效，着力分析了创新券政策的机理，并开展了与相关政策措施的对比分析，提出了当前阶段创新券政策实施的不足和下一步深入推广实施的建议，以期为相关部门实施创新券工作提供参考借鉴。

1 国外创新券政策发展历程

1.1 创新券政策的起源

创新券制度最早起源于1997年荷兰林堡省实施的“研究券”(research vouchers)，用于鼓励中小企业和研发机构之间进行知识交流与合作商业机构。由于该计划取得突出的杠杆效应，得以在荷兰全国推广，现已成为荷兰国家创新支持体系中的基础部分。创新券设立之初，提供创新服务的机构主要是公共科研服务机构；随着实施的深入，提供服务的领域和机构逐步扩展。荷兰在通过3轮试验后，创新券实施领域已由工业向其他行业拓展，研究机构的选择范围也由公共科研机构放宽到准公共研究机构及一些有研究能力的大企业。创新券政策有效地帮助中小企业降低了创新成本；在中小企业和大学、科研院所、各类服务机构之间搭建了市场之桥，调动了全社会服务企业创新的积极性，如荷兰代夫特科技大学、埃因霍温科技大学等甚至提出愿意为企业提供创新券面值一倍以上的科技服务[2]。

1.2 发达国家或地区实施创新券政策的主要做法

创新券政策的实施因其良好的实施效果，21世纪以来得到了迅速推广。英国、意大利、比利时、爱尔兰、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、希腊、奥地利、新加坡、韩国等都相继出台了创新券政策，并将其作为应对国际金融危机的一项战略性举措[3]。相关国家实施的创新券政策有效地带动了中小企业创新。此外，为了促进欧洲范围内的创新体系融合，欧盟委员会也把创新券作为其引导跨国境技术合作的重要工具[4]。典型国家创新券计划情况见表1。

表1 典型国家创新券计划实施内容

1.3 发达国家或地区实施创新券政策的主要管理方式

发达国家在使用创新券政策工具时，针对创新活动的不同情况和不同标准，往往采用不同的创新券分类管理的方式。

(1) 根据项目性质和政府出资比例，可分为基本券与扩展券，例如丹麦、荷兰和斯洛文尼亚等。基础券主要用于促进技术向企业转移，总额较小，全部或较大比例由财政拨款；扩展券主要用于解决产业技术问题，总额较大，需企业提供一定配套投入。总体来看，面额越大的创新券要求企业的配套投入比例越高，这是一个普遍趋势。

(2) 根据支持力度和项目组织方式，可分为单一券和联合券，例如荷兰、爱尔兰等。单一券又称小额券，用来解决单个中小企业商业发展的技术问题。联合券又称大额券，用来解决若干企业关注的共性问题。爱尔兰联合券采取若干单一券联合使用的方式，最多可将10家公司的单一券合并起来构成联合券，最高价值可达50 000欧元。荷兰大额券则针对一个较大型项目，由各参加企业联合申请创新券，其最高价值也为50 000欧元。

(3) 根据所支持的技术创新领域，可分为一般券与专项券，例如英国、瑞士等。一般券不区分技术领域，而专项券面向特定的技术领域。2009年，瑞士推出中小企业创新券，面向所有技术领域。之后鉴于企业的积极反应，为促进本国清洁技术发展，2010年瑞士进一步推出了2个系列的创新券：第一个系列延续过去面向所有技术领域的形式；第二个系列则采用专项券的方式，专门供清洁技术领域的项目申请。

2 国内创新券政策总体情况

2.1 国内创新券政策实施情况

江苏省宿迁市首先尝试使用科技创新券政策，于2012年9月颁布了《宿迁市科技创新券实施管理办法(试行)》，并于2014年2月和8月先后对试行办法进行修订。修订后新办法整合了市财政各类专项资金，集中以创新券形式支持科技创新，凡适合以创新券形式发放的财政资金全部以创新券形式发放；同时加大了对重点企业、公共服务平台的支持力度，并针对重点产业有针对性地引导企业攻关[5]。

在宿迁先试先行的带动下，全国其他地区也陆续开展了创新券工作，17个地区在省级层面实施创新券政策，如北京、上海、天津、重庆、浙江、广东、山东等；7个地方在所属市县出台实施创新券政策，如安徽、河南、湖北、湖南、四川等。

2.2 国内创新券的组织管理

创新券一般是由科技部门负责发放、评审、认定和兑付等日常管理工作，财政部门负责经费预算管理。许多地方出台了创新券管理办法或指导意见，建立了管理机构和专业化服务队伍，开发了信息化管理平台，形成省市联动、线上线下相结合的管理体系。

(1) 全国各地方出台创新券相关制度和办法，作为落实创新驱动发展战略等国家政策的有效途径。为了指导和规范创新券工作，各地方已累计出台了10多项创新券的意见和办法，对创新券的申请、发放、兑现以及支持对象等做出了详细的规定。2015年以后是地方创新券政策出台的密集期，80%以上的政策在这个阶段出台。许多地方在文件中，将创新券明确作为深化科技体制改革、贯彻落实创新驱动发展战略、推进科技资源开放共享和大众创业、万众创新等政策的一项重要举措。

(2) 创新券政策由多部门联合实施，省市区县上下联动、协同推进。各地方创新券工作大都由科技部门和财政部门等多部门联合推进实施。如北京市财政局、市科委联合成立创新券工作领导小组，由两部门主管领导任组长，负责确定创新券实施过程中的有关重大事项。有些地方还将统计部门等纳入组织机构，加强创新券的科学管理。如广东省中山市除了科技局负责创新券日常管理、财政局负责资金监管外，市统计局负责对企业研发投入进行核实，作为企业可申领创新券额度的重要依据。

地方在实施创新券中注重发挥省市区县各层级的作用。浙江、山东、广东等地方采取“省级引导、市县为主”的组织模式。省级层面不直接向企业发创新券，主要负责政策制定、宏观统筹，并对发放兑现创新券的市县和接收创新券的科技服务机构开展绩效考核和奖补。由各市县结合当地实际情况，制定创新券发放和兑现的方案。北京、上海、山西等地方采取“省级主导、市县配合”的组织模式。由省级科技本门和财政部门组织创新券的发放；地市、区县科技主管部门在创新券的宣传、申请、发放、审核等环节中，发挥了重要的作用，并对省级创新券资金给予一定比例的资金配套。在各地方的积极引导下，创新券已经成为科技体制改革后，市区县等广大基层科技部门的重要工作抓手[6]。

(3) 在组织过程中，各地方也积极简化流程，为企业申请提供更多便利。如上海地区凡是符合创新券申报条件的企业申请即可获得，没有竞争性的评审环节，无需企业准备繁杂的申报材料；企业通过网络化管理平台在线申请创新券，一个工作日内即可获得审批结果，申请获批率高达98%。为提高创新券发放和管理效率，许多地方开发了创新券信息管理平台，发放电子形式的创新券，并对申请创新券的企业以及拟受理的科技服务机构的资质开展审核，实现了信息的全流程管理。平台上聚集整合了具有优质资源和高水平服务能力的高校、院所和市场化的服务机构，形成了一批从事科技服务的电商平台，科技资源共享服务的环境逐步优化[7]。

(4) 许多地方积极引入市场化第三方机构，建设了创新券信息管理平台和科技服务电商平台。许多地方在创新券申请、发放、兑现、使用等管理环节充分发挥了市场化第三方机构的作用。比如，地方政府依托现有机构设立创新券工作办公室，负责创新券的日常运作；引入孵化器等中介机构，作为小微企业和创业团队申请创新券的推荐服务机构；依托高校院所遴选专业服务机构负责组织实验室与企业的对接，保障科技资源共享服务的顺利实施[8]。第三方机构的引入改变了以项目审批为主的传统科技管理方式，使创新券各管理环节更加开放透明，助推科技部门由项目管理向创新服务转变[9]。

2.3 国内创新券的典型特征

(1) 创新券本质上是政府对本地科技型中小企业开展创新活动一种支持。企业完成创新活动或接受科技资源服务后，持券单位向政府兑现。各地方实施方式略有不同，如有些地方(京黔浙鲁等)是企业用创新券直接抵扣现金支付给服务方，由服务费兑付，而另一些地方(沪津晋辽等)需要企业先垫付，再凭创新券以及服务合同等兑现。各方支持的企业严格限定为本地注册的企业，但是对于服务方的归属，许多地方并没有限定。目前，对于企业接受省外单位科技服务的，各地方创新券的兑现大都采取企业先行垫付的方式。

(2) 创新券加载许多政策杠杆，实现对创新的精准支持。各地方结合自身实际和发展需求，在支持对象、支持内容、经费额度、兑现比例等方面，形成了各具特色的规定，扩展了创新券的激励作用，实现了对创新等工作的精准引导。如创新券大多规定面向中小微企业和创业团队，避免与科技计划、加计扣除等政策对形成重复支持。又如针对省内区域发展的不平衡，广东、山东等地方制定了不同比例的补助标准。广东省级经费与当地实际发放经费的配套比例，对珠三角地区不超过1∶3，粤东西北地区提升至1∶1。再如重庆市创新券按照功能不同分为涉及科技资源共享服务、双高企业培育和挂牌上市3类。广州市结合超算中心建设，在创新券中设置“超算券”，鼓励中小企业购买超算服务等。

(3) 创新券不能自由流通，不具备通常意义的金融风险。创新券与实际货币不同，许多地方的创新券发放后都与企业自身绑定，通过规定和技术手段都明确创新券不得也不能转让、赠送、买卖等。因此，现有创新券一般不支持自由流通。同时，对于接受创新券的科技服务机构，许多地方也建立了准入制度，吸纳服务能力强、水平高、信誉好的单位进入服务单位名录，搭建了供需间的桥梁，减轻了后期审查的工作量，最大限度地减低违规套现的风险。各地方还有相应的评审机制，并对弄虚作假的行为提出了严厉的处罚措施。因此，总体上看，创新券只是财政科技投入机制的创新，不是新的金融衍生品，没有所谓的金融风险。

3 创新券的实施成效

3.1 降低企业创新成本，激发企业创新活力

企业可借助创新券节省在科研仪器设备方面大量的投入。例如某电子产品公司使用创新券向物联网平台寻求驱动电源的传导辐射测试，完成了该产品多项准入测试，为企业减少700万元以上的科研仪器设备购置费。创新券的使用以企业先期投入为前提，撬动了企业的研发投入。上海市创新券实施两年来，兑现发放科技券4 700多万元，激励1 850家企业花费2.25亿元用于购买科技服务，创新券撬动作用达到1∶5。中山市科技局反映，创新券实施之前的2014年，全市近3 000家规模以上企业中仅约500家企业有研发活动，到2015年科技创新券后补助工作开展后增加至699家，增幅近40%。

3.2 推进科技资源开放共享，促进产学研融通创新

创新券是便于企业使用科技资源的“导航仪”和“进门条”。一方面，60%以上的地方在实施创新券的过程中，充分依托地方科技资源综合服务平台或地方科研设施仪器共享协作网，建设科技资源和服务信息公开、集中展示、线上交易的平台，方便企业查找、预约科技资源服务，大大缩短了企业获得科技资源服务的周期；另一方面，北京、天津、山西等多数省市通过机构推荐、认定、备案等形式，吸引重点实验室、工程中心等高水平的创新载体成为创新券的接收单位。仅北京市就有700多家实验室、工程中心、设计创新中心纳入服务机构。北京市等地还配合创新券实施，组织百家实验室进千家企业活动，进一步畅通了企业和科研基地沟通合作的渠道。通过创新券政策的实施，促进了各类科技资源的开放共享。其中，浙江省大型科学仪器设备整体使用机时和共享率均提高了5%；山东省科研仪器设备的利用机时增长了11%。

3.3 壮大科技服务中介机构，助推科技资源服务业蓬勃发展

科技服务中介机构凭借各地方创新券政策的陆续实施，提升了自身服务能力，同时带动了地区科技资源服务业环境。例如，上海市把科技创新券线上业务委托给牵翼网实施，通过两年的发展，牵翼网形成了“互联网+创新券+科技服务”的模式，通过提供检测测试和技术服务的在线查询、咨询、在线交易、在线支付、信用评价等一体化服务方案。创办两年来，注册企业用户9 000余家，服务机构近1 700家，汇集大型仪器3万余台(套)，服务项目22万余项，累计交易金额突破3亿元，服务覆盖全国17个省市地区，是国内首个在线交易破亿元的科技服务电商平台。除了牵翼网外，还有易科学、金册网、凡特网、科淘网等数十家科技中介机构逐步发展壮大。

4 创新券政策实施的机理分析

4.1 创新券是一种科技公共服务供给的方式

科技公共服务是面向科技创新活动的公共服务供给，是政府为主导对科技创新资源进行整合、配置、利用，为高等院校、科研机构、科技企业、政府部门及社会公众，提供系统、便捷、高效的与科技活动有关的公共服务。科技公共服务的核心点包括两个方面：一方面是满足公众和机构参与科技活动的各种共享需求；另一方是利用各类科技资源，加工生产公共产品并对外服务。公共服务供给的可能方式包括政府服务、政府出售、政府协议、合同外包、特许经营、补助、凭单等。其中，更多的科技类资助更类似于补助和凭单的形式[10]。

(1) 补助，是指当政府认为某些公共服务的社会收益与私人提供者私人受益之间不对称时，可以有选择地对提供这些公共服务的企业给予经济资助，以确保这些公共服务能够得到有效的供给，实现全社会公共福利的最大化。补助方式可以细分为多种类型，包括补贴、津贴、优惠贷款、无偿补贴、减免税等。在补助方式下，公共服务的生产者是私人企业或非盈利组织，政府选择特定的生产者提供补助，消费者选择特定的生产者购买服务，政府和消费者是公共服务的共同提供者，都向生产者支付费用。

补助方式是对生产者的补贴，在一定程度上它把消费者的选择权限限定为接受补贴的生产者。补贴方式可以适用于多种公共服务领域和行业，特别适用于那些盈利性不高或只有在未来才能盈利、风险大的公共服务。目前经常运用的补助领域有：对高新技术产业和企业给予税收优惠，对下岗工人、退伍军人和残疾人开办的个体经营商店给予补助，对高危行业给予一定补助，对招募残疾人就业的企业和单位及供水、供气企业给予补助等。

(2) 凭单，是针对特定公共服务，对特定消费者群体实施补贴，是补贴消费者，使其在市场上可以自由选择其需要的服务。凭单分为直接和间接两类：将食品券直接发给穷人，让他们自己到商店购买食品，属于直接方式；对于低收入家庭，政府帮助其租住房屋，个人选择所租房子，然后由政府部门按月付款给房主，属于间接方式。

凭单方式和补助方式有显著差别，补助是对生产者补贴，政府和消费者共同选择生产者；凭单是对消费者补贴，消费者在市场上自由选择其需要的公共服务，消费者独自选择生产者。

凭单方式的运用也需要一定的条件：一是人们对服务的偏好普遍不同，而且公众认为这种多样化的偏好和需求很合理；二是该服务的消费具有有效的排他性，可收费；三是存在多个相互竞争的服务供应主体，而且该服务领域的进入成本很低，只要有需求，潜在的服务提供者就能很容易进入；四是消费者对市场有充分了解，关于服务成本、质量等方面的信息比较容易获得，对接收谁的服务有较强的选择能力；五是该服务比较便宜，消费者需要频繁购买。一般而言，凭单方式不适用于纯公共服务的供给，主要可以应用于那些具有排他性和显著外部效应的公共服务。

创新券政策以科技型中小企业作为创新券发放的主要对象。较之于科技项目的申请，创新券的门槛要低得多。往往只需要是在本地区注册的科技型中小微企业、高新技术企业以及当地政府重点支持发展的企业，就可以申领，具有很强的普惠性[11]。与财政资金拨付相比，创新券资金的兑现也比较容易完成，减少了财政资金层层下拨出现的资金审批时间长等系列问题，避免了财政科技投入的低效等问题[12]。创新券不同于其他科技类支持方式(见表2)，更类似于凭单，是一种科技财政投入模式的探索和尝试。

表2 创新券政策与其他部分科技类支持方式的对比

4.2 创新券是营造科技创新生态的重要环节

创新券政策是一种面向用户、面向市场的创新政策，在实际运作过程中，关联方有政府、创新券使用者和服务供给者等三方[13]。创新券通过良好的服务延展性和适用性，因地制宜的根据企业创新创业需求拓展服务内容和方式，进而带动科技服务机构发展壮大，吸引和带动其他企业与机构加入合作，使得社会化、专业化的科技服务市场持续壮大，营造了协同推进科技资源共享的良好氛围。通过创新券的流通，以市场需求为牵引，调动了各类主体的积极性，打通了科技资源共享的全环节，有效地推动了科技资源共享服务的效率、质量和效益(见图1)[1]。

图1 创新券在科技资源共享过程中的流通示意图

5 创新券政策实施存在的不足

5.1 创新券政策缺乏国家层面统一的引导规范

各地创新券实施中，在支持对象、操作流程、支持内容等诸多方面存在差异。其中，有一些是因地制宜，结合地方实际的特色举措；但是，也存在一些是因为地方对创新券工作目标定位的认识不一致或不到位,导致政策支持内容过于泛化或有待深化的情况[14]。此外，还有近一半的省份尚未在省级层面推行创新券。

5.2 创新券跨区域的互认互通尚未全面实现

各地区的产业发展形式与科技资源分布存在不平衡的情况，往往会发生企业在所在地找不到合适的科技资源的情况。目前，创新券跨区域互认互通仅在试点阶段，尚未全面铺开。这大大限制了创新券政策的效力发挥，导致很多地方的企业无法享受到合适的科技服务。同时，不利于区域之间优势资源互补以及科技资源的开放共享效率[15]。

5.3 创新券政策的激励引导作用发挥不充分

目前，国家层面还没有专项经费对创新券工作进行引导扶持。同时，实施中央引导地方科技发展专项资金、推进大型仪器和科研设施开放共享等具体工作尚未与创新券工作形成紧密连接[16]。亟须加强有关工作的统筹，充分发挥创新券政策的撬动和纽带作用。

5.4 创新券资金使用受财政预算周期限制

地方政府用于创新券的资金要按照财政预算执行。而创新券发放和具体兑现之间存在一定的时间周期，这就会产生用于创新券的财政资金当年不能全部兑现、出现结余的问题。如何延长财政资金的使用期限，使创新券更好符合企业的创新和经营活动规律，也是一个需要解决的问题。

6 全国推广实施创新券政策的意见建议

6.1 完善国家创新券管理组织体系

全国众多地区纷纷推广实施创新券政策，国家层面需要进一步加强全国范围内创新券政策的统筹协调和规范化管理，可由科技部和财政部在全国范围内出台相关创新券指导意见，明确国家层面和地方层面相关部门关于创新券统筹协调及管理服务的有关职能。加强创新券政策的制定完善和引导宣贯，并开展科学化和规范化管理。

6.2 推进科技创新券跨区域合作与互认机制

针对产业发展与科技资源配置不平衡的问题，选择基础较好的部分重点区域率先启动科技创新券跨区域合作与互认的工作机制。可由一个省(市)牵头，联合周边省市，通过签署合作协议形成服务机构互认、服务内容相通、服务平台衔接的跨地方创新券服务体系，支持企业和团队跨省份购买科技服务，促进创新资源在更大范围开放流动。

6.3 设立支持创新券发展的专项资金

建议国家从中央引导地方科技发展专项资金等渠道划拨专门经费，加强对创新券工作的支持。形成中央与地方协同投入机制，地方是创新券投入的主体并负责发放企业使用的创新券；中央政府重点奖励两个方面，一是根据地方开展创新券工作的绩效对地方开展奖励；二是对于跨区域服务成效突出的科研单位以及科技服务机构开展奖励。

6.4 搭建国家层面的创新券管理平台

借助国家现有的科研仪器设施等科技资源共享信息网络平台和地方创新券网络化管理平台，搭建国家创新券服务信息网站，作为国家层面创新券推广服务信息服务平台，推动科技资源服务机构以及创新资源的信息公开，展示各地方创新券工作进展与特色，促进与各省市创新券信息服务平台的互联互通。

6.5 加强创新券诚信体系建设

包括完善创新券实施政策制度、强化流程管理、开展信息公开和接受社会监督。各地方组织对创新券申请主体与服务机构进行一定比例的监督抽查，重视社会情况反馈。发现骗取创新券资金的企业、团队、服务机构和社会中介机构，按情节严肃处理。经查实并作出正式处理的，对有关责任主体，纳入严重失信行为记录，加强与其他社会信用体系衔接，实施联合惩戒。