高质量发展背景下产业新城土地利用效率提升研究

陈昱 朱梦珂 苏旭阳

摘要：产业新城是我国稳增长、调结构的重要引擎和促进区域协调发展的重要抓手。转变用地主导功能，集约高效利用土地，重视生态安全保护，优化土地利用结构，是高质量发展对我国产业新城用地提出的新要求。目前我国产业新城土地利用中存在的问题主要有：发展理念滞后，土地利用效益低下，市场化程度不高，土地利用规划不合理，政府监管不到位，以及产业层次不高等。借鑒瑞典、新加坡、都柏林等发达国家或地区的具体做法，可从积极调整城市建设和土地利用的理念和方式、实施更加细化的密度分区管控、充分发挥容积率激励的杠杆手段之作用、大力推进土地混合复合利用、优化土地利用全生命周期监管等方面着手，提升我国产业新城土地利用效率。

中图分类号：F42 文献标识码：A

文章编号：1009-3729（2019）05/06-0097-07

关键词：产业新城;土地利用效率;密度分区管控;土地混合复合利用;全生命周期监管

近年来，我国经济转型升级，产业结构不断优化调整，新型城镇化建设稳步推进，城乡经济社会一体化新格局逐渐形成，侧重“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”系统化发展理念的产业新城发展模式，对我国新型城镇化发展起到重要的加速作用，为我国产业转型升级提供了重要载体，迎合了我国经济转型升级与新型城镇化快速发展的需要。中共十九大提出的区域协调发展战略，以及国家对产城融合发展、产业创新发展支持力度的不断加大，为产业新城发展提供了重要契机。不可否认，产业新城在为区域经济发展提供重要内驱力的同时，也存在不同程度上的土地利用效率低下乃至土地闲置现象，这不仅违背了国家所倡导的经济高质量发展理念，还会使区域经济发展失去承载空间，影响产业新城内经济持续快速健康发展，失去新城所应有的示范带动效应。鉴于此，本文拟在明晰高质量发展对产业新城用地提出的新要求的基础上，针对产业新城土地利用中存在的问题，借鉴国际先进经验，提出提升我国产业新城土地利用效率的对策建议，以期推动我国产业新城持续健康发展。

一、高质量发展对产业新城用地提出的新要求

高质量发展对产业新城用地提出了以下新要求。

1.转变用地主导功能

土地利用主导功能转型是指将有限的土地资源在生产、生活、生态（世界统称“三生”）这三大主导功能间进行空间与数量上的再配置。中共十九大后，中国经济社会发展全面进入转型升级攻坚期，作为走在整个经济社会转型发展前列的产业新城，其土地利用转型与区域经济转型间相辅相成的关系，要求未来应根据各新城建设中所存在的“三生”这三大主要发展诉求来适时调整土地利用的主导功能，不断推动土地空间规划更加合理地发展[1]。

2.集约高效利用土地

随着中国经济高质量发展时期的到来，土地这一曾创造出经济奇迹的“财富之母”已是极度疲乏，经济增长、人口数量上升往往伴随着土地资源的极度紧缺[2]，产业新城作为区域经济和城镇化发展的重要载体，其对土地资源的需求不言而喻，因此，实现新城内土地资源的可持续发展已成为推动其高质量发展的必经之路，而集约高效的用地模式则是破解资源瓶颈制约的有效手段。

3.重视生态安全保护

2019年出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出，“坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复”，这是对新时期国土空间规划提出的新要求。产业新城作为高质量发展的直接体现，要求其在坚持建设生态环保产业新城原则的基础上，实现休闲与景观、功能与生态的有机结合。因此，对产业新城内土地资源进行生态修复已然成为产业新城发展的重要内容。

4.优化土地利用结构

经济增长的本质特征表现为产业结构的升级重组，而经济朝更高质量发展的要求又倒逼产业在发展中放弃容易到手的“低垂果实”，转而去摘取“高悬果实”，因而须及时调整产业结构[3]。作为产业新城的核心发展理念，“以产带城，以城促产”从一开始就突出了产业发展在新城建设中的地位和产、城之间的关系：产业为立城之本，城市则为立业之基。这决定了产业结构升级与用地结构优化间存在密切联系，因此，应将产业结构升级作为新城内部用地结构优化的根本动力，不断改善土地的利用方式、结构和布局。

二、产业新城土地利用中存在的问题

伴随中国经济进入高质量发展阶段的是对经济社会发展的更高层次的要求，产业新城秉持产城融合的发展理念，可以更好地激发地区发展活力，为新型城镇化和新型工业化融合发展提供良策。而土地资源作为产业新城发展的重要空间载体，其建设规划面积也在持续增加。财政部公布的最新数据显示，截至2019年7月，我国产业新城PPP项目总数达到48个，规划建设总面积为1147.8平方公里（见表1），其中仅湖南省的规划面积就达239.99平方公里，土地利用效率、效益低下等弊端不断显现，主要表现在以下几个方面。

1.发展理念滞后

在产业新城发展初期，多数新区存在急功近利的行为，过分注重产业规模发展，忽视配套设施建设，同时，还出现了一味照抄照搬外把模式的情况，从而导致了“千城一面”的问题，无法从根本上认清自身所具有的资源禀赋，也无法利用已有资源来进行生态建设，准确找到自身的功能定位。

2.土地利用效益低下

地方政府对于产业新城有一定的扶持政策，多将区位较优、发展潜力较大的土地用于新城开发。许多企业出于盈利目的，在缺乏产业发展总体规划的情况下，盲目圈地拿地，但不及时进行投资[4]，个别企业甚至尝试改变土地用途进行房地产开发，使得产业新城内不少土地长期处于占而不用的状态。许多企业项目虽已通过立项审批，但随着预期盈利的下跌，它们不愿再进行投资建设，土地闲置浪费严重。

3.市场化程度不高

中国现行的经济体制是以政府为主导的市场经济体制，这就决定了城市土地规划管理是政府用来进行宏观调控的重要手段。产城融合的核心在于片区的规划，而规划的主体是政府，这会直接妨碍市场调控和开发商思路有效地作用于产城融合的开发过程，尤其是在经济发展较快的地区，市场机制下的土地规划管理所起到的调控作用已日益趋减。

4.土地利用规划不合理

部分产业新城多关注工业、商业用地，对于居住和公共服务设施功能用地的规划缺乏前瞻性和全局性，导致部分功能用地缺失，配套不合理，资源不能共享[5]。另外，还存在没有科学统筹地规划各个项目用地布局的问题，盲目追求用地类型齐全，致使产业、商务、生活服务等功能出现空间上的分割，资源不能共享，难以实现新城内土地的混合复合利用。

5.政府监管不到位

出于各用地主体间的利益博弈和市场限制等原因，土地利用的各种法规政策都或多或少地存在与现实脱节的问题，同时还存在定义模糊的情况，导致其无法达到预期的管控效果。而县（镇）政府拥有对城市土地的直接管理权，这会在很大程度上削弱地方的立法权限，造成管理无序的局面。另外，对二、三级土地市场管理松懈，使得很多权利主体受利益的驱使进行违法交易。

6.产业层次不高

产业新城内合理的产业结构的形成不可能一蹴而就，需要综合考虑自身优势，经一定时期的探索逐步形成。尽管大部分新城在发展初期就定位较高，但个别产业新城仍然沿袭相对滞后的发展理念，新城规划只重视传统的第二产业与“三通一平”“七通一平”等基础设施建设，忽视了“产城一体”的发展理念，导致公共服务设施、运输、物流等与产业新城健康发展和居民生活息息相关的服务业明显不足，影响新城内企业和居民的生产效率和生活质量;同时，城市基础设施信息化、标准化、精细化、智慧化程度也有待进一步提升。

三、国际大都市土地利用效率提升经验

世界发达国家或地区，如瑞典、新加坡、都柏林等，在其现代化过程中都存在由于较高经济发展水平而引发的不同程度的人地矛盾的现象，它们在城市建设过程中根据发展需要，不断摸索并适时调整区域土地利用方式，积累了一系列可供借鉴的提升土地利用效率的经验。

1.调整和优化土地利用理念，重视城市生态和社会效益

低碳、生态、绿色发展是解决能源危机、缓解雾霾等生态环境恶化问题的重要途径，国外不少国家或地区都把生态环境保护作为公共政策来引导城市建设与发展[6]。瑞典斯德哥尔摩等城市20世纪中后期便逐步利用电力加热取代燃煤加热来为商业楼宇供热，并对新建建筑物能源一次使用量进行了明确的硬性规定，要求城市能源利用中可再生能源的使用量不能低于60%。新加坡要求每一个城镇中必须修建一个不低于10公顷的公园，密集住宅区周边1公里内必须有一个不低于1.5公顷的公园，用以改善所在城市的生态环境。国际城市与区域规划师协会以荷兰、迪拜、都柏林等为案例，对其城市特点进行分析，认为，城市环境应该注重城市文化的塑造，以知识经济和文化多样性来创造愉悦的城市环境，建设学习型社会。

2.根据不同土地用途实行密度分区管理体制

发达国家或地区特别重视容积率对提升城市土地利用效率的重要管控作用，根据不同土地利用方式实施容积率高低限差异。精细化的容积率管理方式可有效促使“疏密有致”的城市空间的形成。我国香港依据实际需要，制定出一套以规划管理单元为核心的土地用途带控制方法，共有九大类土地用途带，其中可根据开发强度的不同继续细分各用途带，每种用途带对应不同的容积率和开发强度。与我国香港不同，日本东京则根据各类型用地的城市规划和相邻道路的宽度来决定不同类型用地的容积率，当两种规则确定的容积率不同时，取最小值。

3.实施容积率激励机制

在政府财政、金融、法律等手段不宜采用或作用有限时，许多发达国家或地区的政府选择对开发商进行容积率补偿，试图通过市场机制促使其完成对事关居民整体福祉的诸如城市绿地、开放空间等的建设，这一做法被称为容积率激励机制。作为对传统调控手段的改良和补充，其具体操作方式分为四种：其一，建立容积率银行，当土地市场较为低迷时，政府将不同区域不同用地类型的容积率进行存储，待需求量增加时再进行有步骤的释放;其二，将欲开发土地容积率放宽至该土地利用类型容积率上限，提升开发商的利润空间，促使开发商对城市绿地等公共设施进行开发;其三，将某些限制开发区或保护性开发区内资源用地的容积率转移至市区内其他鼓励性开发区（这一做法又称为“开发权转让制度”），不仅可以保证保护性开发区不被破坏，还可提高其他开发区的土地利用率;其四，将容积率在开发区内进行转移，但不能改变总体容积率，也不能发生容积率交易现象。

4.鼓励土地混合利用，推进城市空间功能复合化

英国伦敦出台相关规定，鼓励城市土地混合开发利用[7]。美国纽约也在相关政策中明确规定，除关系到居民休闲娱乐的城市公园等服务用地外，允许商业和住宅用地的混合建设;允许部分商业用地内部可兼容商业和服务业，以提高城市品位和生活生产便捷度;出台相关法律，从建筑物密度或容积率补偿等方面，对事关城市发展与居民生活福利等城市设施开发项目或城市土地利用综合开发项目等进行奖励。我国香港在城市规划中除明确列出工业和商业用地外，还将商业用地的使用条件做了明确规定，即无污染、低能耗工业和办公商业功能，对于符合规划要求的土地开发利用，为提高开发效率可直接简化其行政审批手续。

5.實施“法律+社会监管”双重控制体系

发达国家或地区在城市开发中均制定了明确的条例规定，开发商必须严格按照条例要求进行开发，容积率激励等措施不能随意使用，其实施必须符合一定的要求。例如，美国旧金山规定，容积率激励计划的实施必须通过修改中心区划条例才能够顺利实现。同时，为防止寻租行为发生，避免这一条例被无限制使用，政府均建立了完善的公众参与制度，允许市民通过正当渠道对规划过程及其实施结果发表意见，对于合理化的意见将积极予以采纳，从而有效缓解了不同利益主体之间的利益冲突。

6.强化全过程监管，重视税费调节

首先，充分发挥政府在土地利用过程中的监督管理作用，对土地开发利用的全过程进行严格监管。比如，新加坡采用全链条式监管，将国有土地利用从企业用地准入到退出这一全过程纳入到监管范围中：一是要求审核制度和标准的设立，既要考虑其严谨性，还要符合产业发展规划，新引进的项目要充分考虑与已有项目的关联性和互补性;二是强化土地利用绩效评估，每间隔一定时间即对资本投资额、容积率提升情况、企业盈利情况等进行查验，对不符合入园承诺的企业督促其及时进行整改;三是建立合理的企业淘汰机制，在对入驻企业实行合同管理的基础上，将未达到土地利用绩效考核要求的企业清退出园区。

其次，重视税费调节作用。例如，英国对于长期占用而又不开发的土地征收高额闲置税，对于不符合容积率开发承诺的土地，实施惩罚性征税，以此提升土地资源利用效率。美国对于新开发区域开征影响费，不仅提升了土地利用效率，还可筹措资金奖励给其他企业。新加坡通过调整租金与租赁期满不再续期等方式，对不符合区域产业发展要求的企业进行清理。

四、提升我国产业新城土地利用效率的对策建议

提升我国产业新城土地利用效率，建议从以下几个方面着手。

1.积极调整城市发展理念，促进城市高质量发展

部分产业新城在开发过程中重视开发速度，忽视发展质量，使得新城内部的发展呈现出不平衡不充分的态势。在产业新域未来的发展过程中，应吸收借鉴国外先进经验，严格遵循“产城一体”的发展理念，重视发挥城市生态和社会效益。其一，应综合运用生态学原则、价值和观念对产业新城发展进行科学规划和保护，做好城市绿化、废水废气废物处理工作，构建和谐的人城关系。政府应充分发挥其在规划决策中的主导作用，积极倡导环保理念，提升市民环保意识，严格按照生态环境规律建设产业新城;制定并完善相关法律法规，对于破坏城市生态环境者，应依法予以惩罚[8]。其二，应加强关系到新城发展的经济、社会、人文科学研究，如城市文化塑造、城市自我价值体系的培育、城市科学教学事业的发展等，协调新城发展中人、自然、经济、社会之间的相互关系，在秉持以人为本发展理念的基础上实现人与自然、人与社会的和谐相处。

2.实施更加细化的密度分区管控，提高土地配置效率

部分产业新城内容积率偏低不仅会防碍城乡风貌的体现，还极易导致城市空间形态呈现“扁平化”的发展态势。未来可采用密度分区管控方式，通过设定细致的密度分区扩大高低限差异或对划定的重点区域实行特殊容积率制度等方式，来提高土地利用效率。与此同时，考虑到现阶段工业正处于快速发展时期，可在密度分区的基础上，推行“立体”用地、分批供地、盘活存地和改造集体土地。应严格保障符合新城发展方向的工业用地，可以将统一规划的标准厂房建设用地的招商、建设、运营和管理等权限交给具有较强实力的地产开发企业。分期供地制度通过对土地实施统一规划或分期供应，可有效缓解用地面积较大的工业项目的用地需求，最大限度发挥土地效益。

3.充分用好容积率激励杠杆手段，发挥市场在资源配置中的决定性作用

在市场经济条件下，政府的硬性规定通常会使得新城建设处于被动之中，而容积率激励政策可以在维护社会公平的同时保证市场主导建设下的经济效益。但目前我国在容积率奖励政策实施方面还处于起步阶段，缺乏较为完善的机制设计。未来可充分借鉴发达国家或地区的成熟做法，结合自身情况制定可行的容积率激励实施方案。例如，可针对不同的用地类型设置明确的容积率奖励标准，根据不同的情况设置不同的容积率奖励上下限;在不损害市民权益的情况下，制定符合法律规定的容积率激励政策，以增加市场主体参与提高土地利用效率的积极性;建立相对完善的容积率违反调整机制，鼓励公众和开发商参与决策制定过程，充分保障市民知情权和决策参与权。

4.大力推进土地混合复合利用，推动土地资源集约节约利用

当前我国城市规划土地用途管控普遍存在刚性过强而柔性不足的问题，无法适应不断发展变化着的市场经济大环境，致使规划时效性一直受到质疑。产业新城的发展建设应充分考虑产业配套功能的完善，不断调整并推进土地混合复合利用。未来应借鉴发达国家或地区的具体做法，进一步增强规划的弹性和灵活性，如从容积率等方面给予城市土地混合复合利用更多的弹性支持，根据地区经济社会发展需要适时调整用地的总体规划和主导功能，并以相关政策为支持促使土地利用达到最优。同时应注意防范由于区域经济水平差异而造成的土地混合利用度和集约利用度低下的问题，构建用地性质时间范围表，使其不仅可以充当土地利用规划和建设规划管理之间的“桥梁”，还可作为基础工具来帮助建立土地混合使用规则，进一步拓宽单一土地用途适建范围，提升土地利用效率。

5.优化土地利用全生命周期监管，倒逼企业提高土地利用效率

应借鉴发达国家或地区的做法，建立涵盖土地利用全过程的监管体制。其一，应从企业类型等方面设置严格的项目“入园”条件，建立健全相应的项目审查机制并细化用地标准，从而保证节约用地制度和资源节约优先战略的严谨性和有效性[9]。其二，应推行诸如“‘亩产论英雄土地综合评价+要素差别化配置”等模式，有效督促企业不断提升用地效率。其三，应定期对园区内的土地利用情况进行评价，清理闲置低效用地，对于产业新城内圈大建小、建而不产、产而低效等问题进行梳理，督促其按照规划要求完成投资运营工作，倒逼土地使用权利人不断提高土地利用效率。此外，还可以通过建立包括各级政府、不同部门在内的共同监管机制，综合运用经济、行政、法律等手段来加大事中和事后的土地利用监管力度。

6.调整经济结构，转变增长方式，提高土地产出效益

容积率、产出率、财税贡献率低下，投资不足，以及拥有大量闲置土地等，是我国产业新城内部多数企业所具有的通病。解决此类问题，需从源头上抓起。其一，政府在政策上应予以扶持。对此，不能简单地从某一方面入手，而是要面向企业经营的全过程，包括产销、财税、技术等方面，以减少企业在转型发展中的后顾之忧。其二，应进一步提高企业引进门槛，严格限制高污染、高能耗等不符合国家和区域产业发展政策的企业进入新城，加大对综合实力强、信誉好、科技含量高、占地面积小、发展潜力大的企业的引进力度，从税收等方面给予一定的扶持。其三，进入产业新城内的企业应签署土地利用开发协议，从资金投入强度、容积率等方面严格加以限制，明确相关的奖惩政策。其四，应为产业优化升级预留发展空间，增强空间布局的灵活性和预见性，在合理布局的基础上为未来产业的发展留下一定的调整空间，在最大程度上实现空间布局和产业发展的动态平衡。

参考文献：

[1] 杨清可，段学军，王磊，等.基于“三生空间”的土地利用转型与生态环境效应——以长江三角洲核心区为例[J].地理科学，2018（1）：97.

[2] 谭勇，徐文海，韩啸，等.新时代区域建设用地节约集约利用评价——以长沙梅溪湖国际新城为例[J].经济地理，2018（9）：200.

[3] 金碚.以创新思维推进区域经济高质量发展[J].区域经济评论，2018（4）：39.

[4] 魏宁宁，陈会广，徐雷.开发区土地集约利用评价方法对比研究[J].长江流域资源与环境，2017（10）：1556.

[5] 张学勇，沈体雁.产业新城土地利用现状评价——以营口为例[J].城市问题，2013（2）：44.

[6] KLINE E.Planning and creating eco-cities：indicators as a tool for shaping development and measuring progress[J].Local Environment，2000（3）：343.

[7] 王玉波，唐瑩.国外土地利用规划发展与借鉴[J].人文地理，2010（3）：24.

[8] 汤怀志，梁梦茵，范金梅，等.我国土地整治规划的发展历程、趋势与反思[J].郑州轻工业学院学报（社会科学版），2016（6）：52.

[9] 林丽群，李娜，李国煜，等.基于主体功能区的福建省城镇建设用地利用效率研究[J].自然资源学报，2018（6）：1018.