河南自贸区涉外警务存在的问题与优化路径

陈婉颖

摘要：河南自贸区在带来经济增长红利的同时，也衍生出了诸如非法入境、刑事犯罪、非法就业、恶意逾期居留等问题，这扰乱了正常的出入境管理秩序。法律体系不健全、管理机构交叉重叠、风险防控措施不到位、警务力量薄弱、执法水平不高，是目前河南自贸区涉外警务工作存在的主要问题。借鉴美国、日本等国涉外警务工作先进经验，河南自贸区应进一步完善相关法律体系、理顺管理体制、加大科技投入、重视人才培养、优化“单一窗口”制，以改进自贸区涉外警务工作，推进自贸区持续健康发展。

中图分类号：D631.1 文献标识码：A

文章编号：1009-3729（2019）05/06-0084-06

关键词：出入镜管理;涉外警务;河南自贸区

伴随全球化进程的加快与对外开放程度的提升，我国对外沟通交流的频率越来越高，来华定居的外国公民的人数也呈直线上升趋势。入境人员的增加一方面带来了经济增长红利，另一方面也导致诸如非法入境、刑事犯罪、非法就业、恶意逾期居留等问题的出现，扰乱了正常的出入境管理秩序。对来华外国公民实施有效监督管理，在保障其正当权益的同时，维护社会治安稳定，成为我国基层公安工作的主要构成之一。目前业内学术界对于外来居民问题的研究主要集中在移民管理的原则、模式和任务等[1]方面，对于自贸区涉外警务问题研究相对不足，有关自贸区建设与公安对外籍人员管理工作相结合的研究较少。自贸区作为改革开放最前沿的试验田，担负着形成在全国可克隆、可推广的制度经验，促进对外发展方式转变和经济结构调整的重担。自贸区公安机关作为国家派驻自贸区的重要的职能部门，不仅要担负公共安全职能，还必须思考并着力解决“如何主动服务于自贸区经济发展，进一步完善警务机制创新工作”这一重要问题。

2017年正式启动建设的河南自贸区，标志着河南正式跻身中国对外开放第一方阵。随着河南外向型经济向纵深发展，外籍人员永久留居政策不断放宽，未来河南的公安工作会越来越多地涉及出入境管理、涉外案（事）件处理、跨国追逃、国际警务合作等涉外警务工作。涉外警务不再局限于由公安机关出入境管理部门等小警种部门来承担，而是涉及公安机关的各个警种和部门，“全警涉外”已成为公安工作的新常态。鉴于此，本文拟通过对河南自贸区涉外警务工作管理现状进行梳理和分析，找出其中存在的缺陷与漏洞，借鉴国外涉外警务工作经验，提出针对性的解决方案和建议，以期为河南自贸区涉外警务工作路径优化提供参考。

一、河南自贸区涉外警务工作存在的问题

当前，自贸区涉外警务工作的内涵和外延不断扩展，正处于主动适应经济社会协调发展、与国际接轨的新阶段和重要机遇期。用上述形势和任务需要来要求，河南自贸区涉外警务工作仍存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

1.法律体系不健全

我国现行有关外籍人员管理的法律规定主要包括《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出入境管理法》）和其他一些相关法律法规，这些法律法规都与入境、出境、入籍、居留、就业等相关。目前河南省外籍人员流動现状具有“大进大出、快进快出”的特点，而河南省有关外籍人员管理的法律法规普遍存在位阶低、来源多元化等缺陷，不能很好地应对外籍人员流动中突显的问题，也不能满足新时代的实际需求和地方政府与公安机关的执法需要。随着国家移民管理局的建立，我国逐渐完成了由“外籍人员管理”到“移民管理”的改革，但受制于法律体系冗杂、涣散，连接性和系统性不强，以及规定模糊不清，执法冲突频频发生，法律的权威在很大程度上遭到了削弱。此外，相关配套制度不够完善，也给执法造成了一定麻烦[2]。例如，在招募国际人才时所涉及到的移民相关法律法规已不能满足当前的需要，在提供优惠便利措施和完善服务等方面都亟待出台健全的法律法规。

2.管理机构交叉重叠

管理外籍人员事务是一项具有高度中央事权性的工作，美国、德国等世界主要发达国家一般由中央政府直属的专职移民管理机构来管理，以体现中央事权。我国通过合并公安部门相关机构设置成立了国家移民管理局，把出入境管理与边防检查业务相结合，促使公安外籍人员管理事务逐渐向专业化和统一化方向发展。然而，出入境管理与边防检查的结合，依然无法协调各职能部门之间各自为政的局面。一方面，公安机关内部的出入境、边检、地方公安机关等多个部门均涉及外籍人员管理，仅就出入境管理而言，就涉及到治安、出入境、边检、边防等多个部门。在整合了出入境和边检职能之后，外籍人员入境后的日常活动依然归当地公安机关管理，由于报批的行政级别和审批程序不一样，双方所持有的信息和数据不能及时相互传递和共享。另一方面，公安机关外部跨部门协调存在很多困难，如外籍人员就业，人社部门负责外籍人员的就业许可与管理，调查和惩处外籍人员“非法就业”则由公安机关负责，两部门之间缺少有效的联系和对接，致使管理主体重叠，审批与惩处脱节，增加了对外籍人员就业管理的难度。

3.涉外管理风险防控措施不到位

根据19世纪莱温斯坦的“推—拉”理论，经济动机是人口迁移的一大动力，伴随着中央关于设立国家中心城市等一批国家重大战略的落地，河南省经济社会发展速度将进一步加快，预计未来外籍人员在豫人数还会继续快速增长，其构成也会日趋复杂，将会表现出国籍分布广、来豫目的杂、住所流动大、临住人员多、风险隐患大等特点。例如：受劳动力成本上涨、劳动力短缺等多重因素影响，部分劳动密集型企业面临“招工难”“用工荒”等问题，一些企业在越南、缅甸等国非法雇佣廉价劳动力;非法跨国婚姻、新娘买卖和逃跑事件时有发生;一些语言类培训机构为了提升“档次”，打着“国际学校”“双语学校”的旗号自行聘请外教，但这些外教未经国家有关部门审核，多数不具备合法的就业资格和教育资质等。在“三非”案件数量倍增的同时，涉外案事件性质也从过去以违反出入境管理法律法规和交通肇事等轻微违法犯罪为主，发展到现在以打架、嫖娼、酒驾、劳资纠纷、生产销售假药等多种类型并存，给外籍人员管理带来难度和压力[3]。

4.涉外管理警务力量薄弱

近年来，河南省外籍人员出入境数量持续增长，特别是自贸区成立以来，出入境的外籍人员总数增长20%以上，其中来豫观光旅游的占到71%，出入境管理部门的工作量逐渐增加，但是警力几乎还停留在原来水平或只是略有增加。目前河南省所拥有的警力在应付涉外办证服务和已发涉外案事件查处工作上已显露疲态，深入进行外籍人员管理困难重重。同时，新形势新样态对外管民警素质能力的要求也越来越高，但出入境管理部门队伍中复合型人才和专家型人才缺乏，能够熟练使用和精通外文、计算机、出入境管理法律法规的公安人员偏少，难以满足目前日益繁重的涉外警务工作任务的要求。基层外管警务力量更是薄弱，大多自贸区民警受语言、专业素养、工作经验等因素的制约，总体上还处于对外籍人员“不愿管、不会管、不敢管”的状况。

5.执法水平不高

受传统非移民国家战略的影响，我国公安部门依然遵循着“轻服务重管理”的思想，“以人为本”的执法服务理念尚未确立，执法信息化程度偏低，执法水平参差不齐。以边防检查部门为例，受部队训练培养的影响，部分人员从现役制转为职业制后，在出入境检查等方面的业务能力相对不足，综合素质不高。此外，边检部门在采集数据信息时运用的“机读—存储—汇总”的模式很难保证信息准确和信息采集效率。而缺少专门处理外籍人员信息的统一管理平台，导致驻外使（领）馆收集的数据信息不能及时与边检等相关部门实现信息的交换和共享，信息的预警作用难以充分发挥[4]。上述现状与当前追求高效、信息化的时代要求格格不入。

二、国外涉外警务工作经验借鉴

美国、日本等国的涉外警务工作经验，值得我们学习与借鉴。

1.美国涉外警务工作的主要做法

作为目前世界上外来移民最多的国家，美国高度重视移民管理工作，早在1864年就制定了移民管理办法，经过100多年的修改完善，已日趋成熟，既宽严相济，又非常灵活。美国设立了较多的自贸区，截至2019年尚在运行的自贸区有296个;早在1934年就颁布了《对外贸易区法》，其中第81条对园区内的居民活动作了详细规定。此外，美国还通过《海关与边防局条例》《对外贸易区通用条例》等相关规定来规范外籍人员行为。美国高度重视科技力量对于移民管理的重要性，要求移民申請签证时必须同时录入申请者的指纹。这样做不仅有助于核实移民身份，同时有助于查询申请人背景，如有无犯罪记录、是否存在多人持一证或伪造、冒用他人证件现象。同时，美国整合国内多个管理机构资源，强化与国土安全管理部门之间的合作，有效制止了违法犯罪人员和恐怖分子进入本国境内。

2.日本涉外警务工作的主要做法

日本移民事务管理集权化程度较高，为一元化管理体制，在中央集权前提下，相关信息由法务大臣全面掌握，地方负责协调配合。日本采用“事前—事中—事后”统一信息共享机制，即入境审查、居留管理和出境审查各阶段均采用统一的录入平台，对入境人员进行面部识别、指纹录入，建立较为完善的入境人员身份信息数据库。这种以先进技术为保障、寻求信息资源共享的管理方式，使各相关部门都能及时甄别入境人员信息，且有效避免了信息重复录入带来的资源浪费。日本向持有中长期签证的入境外籍人员发放“IC居留卡”，该卡具有防伪标识，印有持卡人的详细信息，包括姓名、国籍、出生年月、证件照片、居住地、居留资格与接待单位等。同时规定年满16周岁的持卡人在日本境内活动时只需随身携带“IC居留卡”（而不必再随身携带护照），并随时接受警察与入境审查人员的检查[5]。“IC居留卡”具有一定的有效期，如超出有效期或出现持卡人死亡、加入日本国籍等情形，“IC居留卡”即告失效，失效卡需交回至法务大臣手中。

三、河南省涉外警务工作改进策略

针对上述河南外贸区涉外警务工作中存在的问题，借鉴美国、日本等国涉外警务工作经验，提出如下改进河南涉外警务工作对策建议。

1.完善相关法律体系

河南自贸区对外籍人员的管理应当以法律为准绳，区内相关安全风险也应由有关法律加以规范管理。自贸区应出台相关管理规定，特别是保障区内人员自由流动的外籍人员管理制度，以便当自贸区外籍人员管理规定与上位法发生冲突时，可以运用“特别法优于一般法”的法律适用原则，保证自贸区内的制度创新，使其能够适应经济发展需要，化解法律冲突。应通过顶层设计，健全相关法律法规，弥补当前自贸区在相关法律规定方面的缺失，填补自贸区在对外籍人员管理方面的法律空白。

2.理顺自贸区外籍人员管理体制

目前河南自贸区建设不断深入，应当明确自贸区内外籍人员的管理主体，构建规范的管理制度和运作机制。以美国为例，其自贸区的管理体制为中央、地方“双层级”管理体制，即全国性管理体系和内部管理体系，前者以自贸区管理委员会为主体，体现了政府监管职能，负责在宏观层面进行监督、协调、审批等;后者以被授权人和运营者为主体，充分发挥市场的作用，负责对具体层面的涉外事务进行管理，这种“双层级”管理体制体现了政府与市场的有机结合。借鉴其经验，我国自贸区外籍人员管理体制也可以采取“双层级”管理体制，在全国层面形成统一管理体系，如设立自贸区外籍人员管理专门机构，宏观上实行统一协调;在地方层面可建立派出机关，由中央管理机构进行垂直领导，负责自贸区内创新政策的具体实施。在自贸区可以设立统一的海关通关管理机构，吸收相关团体和法人机构参与自贸区内对外籍人员事务的管理工作，以充分发挥市场的积极作用，防止职能交叉带来的管理低效情况。此外，应当解决“大外管”格局下不同部门的职能衔接问题，将相关部门的外籍人员管理职能整合到统一的体系下，以便统筹协调、分工协作，充分释放自贸区的制度创新活力。

3.加大科技投入，提升自贸区风险防控能力

参考美国和日本的做法，自贸区应当加大科技投入力度，完善信息共享机制，向超过90日的中长期居留外籍人员发放包含身份信息的“IC居留卡”[6]。为避免信息重复录入，应在外籍人员申请签证时，将其指纹信息、面部识别等录入芯片，如其申报来自贸区，则应由当地公安部门对其进行身份核实并发放卡片。外籍人员在自贸区停留期间应当携带居留卡，其功能等同于护照。为提高风险防控能力，应当充分利用大数据，在申请居留卡时自动比对申请人在华相关信息，并进行记录。当公安部门受理外籍人员签证申请或对居留卡进行查验时，可凭居留卡号进行查询以了解其相关信息，而无需再向属地发函进行核查，以提高办事效率。另外，当遵纪守法的外籍人员申请居留卡或者“绿卡”时，可凭其过往记录进行加分，予以奖励，使表现良好的外籍人员享有相应便利。

4.重视人才培养，增强涉外警务力量

其一，应构建完善的人才培养体系和人才引进体系，加强院校合作和地方合作，联合培养不同层次的复合型涉外警务人才，为警察院校学生提供足够的实习岗位，提高学警在真实环境中处理涉外案件的语言运用能力。应鼓励引进国内其他警察院校涉外警务专业人才，加大对优秀人才的激励力度，营造良好的工作和生活环境。其二，应加强师资队伍建设，建立涉外警务教师人才库，出台涉外警务教师考核标准，通过考核，颁发不同层次的任教资格证书，创造条件从省外引进既有警务专业知识又有较高语言水平的高素质涉外警务人员[7]。其三，应采用“引入+送出”双轨道人才培养模式，实施“百人计划”，每年从各地市公安局选调100人左右到上海、北京、义乌等管理先进地区的涉外警务部门进行挂职锻炼学习;同时应从个人发展空间、整体薪酬待遇、良好工作环境等方面着力，大力吸引全国涉外警务专业人才加入河南公安队伍。

5.优化“单一窗口”制，提高涉外管理效率

通过将原属于公安出入境、人社、外专三个部门的证件业务合并而形成的“三窗合一”的“单一窗口”，有效解决多次跨部门办理业务的问题。“单一窗口”制度在日本等地应用之后，迅速受到许多国家或地区的青睐，在国际社会广泛推行。但是当前“单一窗口”仅限于公安、人社、外专三个部门在使用，工商、外事、教育、文化、檢验检疫等部门的涉外公共服务职能应进一步加以整合，实现部门涉外业务由“简单叠加”向“内部整合”转变，提升各部门涉外信息共享程度。应借鉴“三窗合一”的成功经验，完善自贸区“单一窗口”，对外籍人员证件办理业务进行整合，提高证件办理的便利性，加快形成高效的信息共享体系[8]。应根据“放管服”改革要求，将涉及外籍人员流动的更多环节纳入“单一窗口”之中，实现人社、工商、公安、外事、外专等多部门涉外职能整合，打造真正的外籍人员公共服务“单一窗口”，为外籍人员提供更高的服务效率，营造更为良好的营商环境，进一步提升河南自贸区的地位和作用。

四、结语

随着河南对外开放程度的进一步加深，越来越多的外籍人员会选择来豫工作、生活，这既给自贸区的发展注入了新的动力，也给自贸区涉外警务工作带来了更多挑战。河南自贸区公安机关应充分认识当前涉外警务工作存在的问题，借鉴国内外涉外警务工作先进经验，提高思想认识，创新工作机制，加大科技投入，优化管理体制，构建一支强大的涉外警务人才队伍。本文仅从理论上分析了当前河南自贸区涉外警务工作存在的问题，并有针对性地提出了改进河南自贸区涉外警务工作的对策建议。下一步可以大数据平台为基础，借鉴经济学、管理学和计量经济学相关研究方法，对涉外警务问题的运行机理、保障机制等进行深入分析，为“平安河南”“幸福河南”建设助力。

参考文献：

[1] 阳灵.试论涉外刑事案件侦查存在的问题及其解决方法[J].法制与社会，2018（30）：49.

[2] 张婧.日照市境外人员入境管理问题研究[D].济南：山东师范大学，2015.

[3] 叶氢，崔秋灏.以需求为导向的公安院校涉外警务专业建设[J].公安教育，2017（12）：65.

[4] 魏琪，董晓薇，尹淑玲.治安学专业应用型人才培养教学改革探讨——以涉外警务教学为例[J].福建警察学院学报，2019（1）：100.

[5] 刘芳妤.涉外警务人才跨文化能力培养方式分析与研究[J].法制与经济，2019（7）：137.

[6] 王甦.涉外警务英语教学中的跨文化交际能力培养[J].学理论，2015（29）：144.

[7] 苏可馨，耿梅英.我国高级涉外警务人才培养存在问题及改进方法探析[J].理论界，2017（12）：60.

[8] 凌晓靖.基于全面质量管理理论的涉外警务人才培养[J].湖北警官学院学报，2015（6）：158.