Ag/g-C3N4可见光催化技术降解水中磺胺嘧啶的研究

宋亚丽 张肖静 朱艺博 金雅霖 张硕 张宏忠

摘要：將Ag/g-C3N4（银/石墨相氮化碳）可见光催化技术应用于废水中磺胺嘧啶的去除，考察Ag/g-C3N4对磺胺嘧啶的降解效果、水质因素对降解效果的影响、降解机理、中间产物及其应用于实际水体时磺胺嘧啶的降解情况.结果表明：1）质量分数为5% 的Ag/g-C3N4在可见光照射下能将磺胺嘧啶有效降解，去除率高达98.3%，且降解过程符合拟一级动力学模型;2）溶液的pH值和碱度对Ag/g-C3N4降解磺胺嘧啶的效果影响不大，但溶液中腐殖酸的存在对磺胺嘧啶的降解起抑制作用;3）在磺胺嘧啶的降解过程中，·O2-和光生空穴是主要的活性物种;4）降解过程主要产生4种中间产物，分别为2-氨基嘧啶、对氨基苯磺酸、羟基化磺胺嘧啶和硝基化磺胺嘧啶;5）以松花江水和生活污水的二级出水为水质背景时，Ag/g-C3N4对磺胺嘧啶的去除率分别为95.4%和77.5%.

中图分类号：X703 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.2096-1553.2019.06.010

文章编号：2096-1553（2019）06-0072-08

关键词：Ag/g-C3N4;可见光催化技术;磺胺嘧啶;降解机理

Abstract：Visible-light catalysis technology of Ag/g-C3N4 （silver/graphite carbon nitride） was applied to the removal of sulfadiazine in wastewater. The degradation effect of Ag/g-C3N4 on sulfadiazine and water quality factors，degradation mechanism，intermediate products and its degradation effect on sulfadiazine in actual water were investigated. The results showed that Ag/g-C3N4 with a mass fraction of 5% could effectively degrade sulfadiazine under visible-light irradiation，with a removal rate of up to 98.3%，and the degradation process conformed to the pseudo-first-order kinetic model; the pH and alkalinity of the solution Ag/g-C3N4 had little effect on the degradation of sulfadiazine，but the presence of humic acid in the solution inhibited the degradation of sulfadiazine; during the degradation of sulfadiazine，·O2-and photogenerated holes were the mainactivitiesspecies; the degradation process mainly produced 4 kinds of intermediate products，which were2-aminopyrimidine，p-aminobenzenesulfonic acid，hydroxylated sulfadiazine，and nitrated sulfadiazine. When the Songhua River water and the secondary effluent of domestic sewage were used as the water quality background，the removal rates of Ag/g-C3N4 for sulfadiazine were 95.4% and 77.5%，respectively.

二、咨询机构参与PPP项目过程中存在的问题

随着PPP项目运作乱象的涌现，相关部门已开始认识到规范咨询机构的重要作用。2017年3月22日，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》的通知〔财金[2017]8号〕，要求建立PPP项目咨询机构库，公示咨询机构的名称、简介、主要人员、资质、业绩等，并建立动态入库机制，开始对PPP项目咨询机构进行规范管理。2018年6月6日，财政部政府和社会资本合作中心发布《关于PPP咨询机构库入库机构年度业绩公示的公告》，提出在全国PPP综合信息平台“机构库信息公开”界面（www.cpppc.org）增设“机构年度业绩公示”栏目，按年度展示入库机构服务业绩。随后，又开展了PPP项目清库工作，对咨询机构库进行了清理。截至2018年12月，财政部PPP中心两度清理咨询机构库，共清退未及时更新项目业绩的咨询机构48家，并要求被清退咨询机构两年内不得重新入库，以推动PPP咨询服务市场规范有序发展。尽管如此，咨询机构参与PPP项目过程中仍存在不少问题。具体来说，主要有以下几个方面。

1.市场准入竞争不足

目前，我国咨询机构在市场准入阶段竞争不足，主要体现在四个方面。其一，咨询市场准入存在潜规则。财政部设立咨询机构库，地方各级政府也纷纷推进机构库建设，标准不一，未入库的咨询机构难以取得承接项目的机会，并且各级政府在项目咨询服务采购过程中，存在互不认可资质的现象，影响咨询机构的市场准入。其二，采购流程形式化。事实采购与形式采购之间存在延迟，即咨询服务过程已经开始，咨询成果陆续完成，采购公告才予以公示，且采购文件中对服务提供者要求苛刻，存在为内定的咨询机构量身打造资格条件之嫌疑。例如，在财政部示范项目某湿地公园PPP项目公开招标采购公告中明确要求，“投标人在报名时应提供某年某月某日至某年某月某日内完成的某X万元全过程造价咨询服务业绩一份”，显然是通过设置不合理限定条件保证既定的咨询机构成为中标人。其三，签订内部协议限制其他咨询机构进入本地市场。部分地区的咨询机构凭借与地方政府之间的关系，与之签订内部服务供应协议，打包县域年度规划项目，排挤其他竞争者，极大地扰乱了公平竞争的市场秩序。其四，串通投标现象层出不穷。例如，在竞争性磋商过程中经常出现“陪标”现象，咨询服务机构邀请两家公司作为陪标公司，约定在中标之后支付一定金额作为好处费，政府方对此视而不见。

2.咨询服务缺乏客观性

提供客观、中立的咨询服务是对咨询机构的本职要求，但实践中，存在大量咨询机构不尽职的行为。[3]这突出地表现在以下两个方面：其一，咨询机构受地方政府影响，缺乏对项目推进的话语权。地方政府享有PPP项目推进的支配权但又缺乏专业知识，咨询机构掌握专业知识但缺乏项目推进的控制力，追逐利益的本质使得咨询机构过度迎合委托方的需求，顺应官员意图走程序、走过场，导致咨询服务不客观。其二，实践中咨询服务费用的支付多与项目公司成立挂钩，使得咨询机构的服务偏离客观公正的目标而致力于推动项目公司成立。部分项目在咨询服务协议中就明确，“咨询费用计入项目前期投资，在项目公司成立后支付”。这种做法带来的首要问题是咨询公司会虚报数据以编制“物有所值”的所谓评估报告和财政承受能力论证报告，通过专业知识包装使得项目顺利推进，以获得咨询服务费用。咨询机构客观独立性的丧失导致项目咨询服务质量降低，增加项目失败风险。

3.咨询服务质量较低

目前，各地推出的PPP项目主要存在两大质量问题：一是许多项目存在违法违规嫌疑，变相融资、到期回购、保底承诺、明股实债等“伪PPP”项目大量涌现;二是财务测算缺乏依据，测算方法不科学，对于项目收益、运营年限、补贴、税费等主要参数没有经过系统分析，且带有随意性，不能真实反映项目的真实情况，为项目执行埋下隐患。咨询机构出具的方案决定了项目的运作模式、交易结构、回报机制的设计，在长达数十年的项目推进过程中，即便一个看似微小的疏忽也可能带来长期不利的后果，而由此造成的项目重大失误、项目搁置等风险最终却由政府、社会资本和社会公众分担。在地方政府规范PPP项目的过程中，许多项目由于咨询服务质量原因而难以在当前政策环境下推进，不得不引入第四方中介机构对项目重新进行梳理、评估，从而导致时间成本与交易成本增加。

三、咨询机构参与PPP项目过程中存在问题的原因

我国PPP项目咨询机构的制度规制以《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》为法律基础，以《政府采购法实施条例》、《招投标法实施条例》、《政府和社会资本合作（PPP）咨询机构库管理暂行办法》（以下简称《办法》）等行政法规和规章为具体规制，以《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等规范性文件为重要补充，这些法律、文件对咨询机构的采购方式、资格条件、禁止行为等都做出了部分规定，为PPP项目咨询机构的规范運行提供了坚实的制度保障，但这些规定并不完善，实践中还存在诸多问题，咨询机构在市场准入制度、客观性保障制度、质量管理制度、责任制度与监督制度等层面仍存在诸多缺陷。

1.市场准入制度设计不完善

PPP项目咨询服务作为一个新兴产业，在市场准入和主体资格方面理应放宽要求，以促进竞争和创新，引导良好竞争秩序的实现。目前，我国制度体系并未明确对PPP项目咨询机构的市场准入限定条件，但是财政部与全国各地咨询机构库的设置，无形之中又为咨询机构的市场准入设立了门槛，形式上机构库可以起到推荐作用，实质上其却为咨询服务的选择限定了范围。以财政部机构库为例，《办法》第六条为咨询机构入库设定了四个条件，必须同时满足这四个条件才能纳入财政部PPP综合信息平台，其中第二条为对咨询机构的业绩要求，要求咨询机构作为独立或主要咨询方，应与全国PPP综合信息平台项目库中至少一个项目的政府方签订咨询服务合同，实质性提供PPP咨询服务，且项目已进入准备、采购、执行或移交阶段。入库标准虽并非对市场准入条件的直接规定，却对咨询机构进入市场设定了实际障碍，不利于充分竞争。入库标准的设置使得一部分咨询机构无法进入机构库，也无法依照《办法》的规定对其实现统一的规制与管理，不利于公平竞争。

2.咨询机构的存在及地位缺乏制度保障

造成咨询机构存在及其地位缺乏制度性的原因有三点：其一，咨询机构在PPP项目中的法律地位不明确，导致其在实践中的功能错位。PPP项目均为涉及国计民生的重大项目，投资额巨大，牵涉利益众多，如果没有严格的法律规定，势必会导致决策的片面化和利益化倾向。[4]其二，单向评价制度影响咨询机构的独立性。《办法》创新性地提出在线评价制度，这有利于增强咨询机构责任意识，提升其服务质量，促进咨询机构规范运作，但其在一定程度上也影响到咨询机构的客观性。例如，咨询服务完成后，委托方有权对咨询机构进行评价，咨询机构出于对自身名誉的考虑会尽可能讨好委托方以换取委托方的满意评价。其三，咨询机构服务费用的支付主体、支付流程等缺少制度性规定。咨询机构大部分为营利性组织，其最终目的是赚取利润。《办法》第12条指出，政府方选择咨询机构应当符合政府采购相关规定。这明确了咨询服务应当由政府方采购，但是对具体项目的采购主体并未规定。依据《政府购买服务管理办法（暂行）》，咨询费用应当纳入财政预算，而實践中咨询费用却大多计入项目前期费用，严重影响咨询机构的客观独立性。

3.责任制度不完善

PPP咨询机构作为政府采购咨询服务的供应商，适用《政府采购法》中关于供应商的责任规制。《政府采购法》对供应商提供虚假材料、诋毁排挤其他供应商、恶意串通、行贿、提前协商、拒绝监督等行为规定了相应的民事责任、刑事责任、行政责任。但是，由于PPP项目合作周期长，具有特殊性，《政府采购法》不能完全解决项目责任承担问题。《办法》的出台对咨询机构的服务质量提出了新的要求，但是其规制范围并未覆盖全部PPP项目咨询机构，其中第十五条规定的禁止性行为明确约束对象为纳入机构库的咨询机构，这就使得入库的机构提供服务时谨小慎微，步步为营，而未入库的机构违规操作却无所畏惧。同时，《办法》提出可通过约定绩效考核提升服务质量，但是并未具体规定绩效考核制度的考核标准与考核程序，加之采购期限与PPP项目周期不匹配，绩效考核制度在实践中难以操作。另外，《办法》未规定咨询机构的法律责任，入库咨询机构即使违反《办法》规定的禁止性行为，仅仅会被踢出咨询库，在五年内丧失入库资格，并不影响其继续从事PPP项目咨询服务的资质。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）虽明确了相关从业人员的责任追究制度，但是规制的范围较窄，仅限于地方政府违法举债融资行为，且可操作性不强。

此外，采购期限与PPP项目服务周期不匹配，导致咨询机构难以对咨询成果负责。《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）对政府购买服务预算做出了严格限制，规定“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，依据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，中期财政规划期限为三年，即政府采购服务期限为三年，而PPP项目的生命周期多在10～30年之间。咨询机构可以在三年内把相应的成果资料提供给政府方，而由咨询服务质量问题带来的项目风险在项目执行阶段才会渐渐凸显，二者在时间上严重不匹配。

4.监督制度不完善

对于PPP咨询机构的监督主要是行政监督。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）首次提出跨部门联合监管机制，强化了对中介机构违法违规行为的惩戒力度，有助于增强行政监管力度，提升监管效率。但是，该文件对于中介机构的监督仅限于其举债融资行为，未及PPP项目整体咨询领域，且在运行过程中存在行政监督人员不足导致监督无法覆盖全部咨询机构、政府失灵导致监督不到位等漏洞。行业监督与社会公众监督可以有效弥补行政监督的不足。但目前我国又缺乏PPP咨询机构的行业自律机制，行业自律组织的具体作用主要体现在促成集体行动以降低企业交易成本、建立信息共享平台，拟定行业标准、学习最新法律法规政策、提升专业技能、协调各方利益等方面。建构一种政府、行业自律组织和企业三方协同共进的三元推动模式，或可克服二元推动模式的不足，从而破解我国经济转型升级中政府精力不足、企业能力不够等困境。[5]作为用户和重要干系人的公众不在PPP合同关系中，也缺乏参与机制以保障自身利益。

四、促进咨询机构有序发展的制度规制

依据作用力方向的不同可以把制度规制分为正向规制（激励性规制）和负向规制（约束性规制），在行业发展的不同阶段，可采用不同的规制手段[5]。对于处于初生期的PPP咨询服务市场来说，竞争与创新不足现象大量存在，应当在市场准入和主体资格领域进行激励性规制，以增加竞争主体，引导良好竞争秩序的形成。对于初生期的产业来说，应尽量采用宽容的规制态度，但在交易行为、强制法的遵守与竞争秩序层面，应当进行约束性规制，以规范咨询服务机构的行为，提升服务质量，促进市场更好地运行。激励性规制与约束性规制互相配合、优势互补，能够为PPP咨询服务市场的持续健康发展提供良好的制度环境。

1.完善激励性规制，引导良好市场秩序的形成

其一，建立咨询机构强制入库制度，增加竞争主体。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，而充分竞争是发挥市场决定性作用的不二途径。《办法》仅规定了入库咨询机构的禁止性行为、信息公开与单向评价制度，对未入库咨询机构若出现禁止性行为应当如何处理、是否需要进行信息公开、能否进行单项评价，未作规定。因此，需要建立咨询机构强制入库制度，取消财政部机构库入库的业绩要求，只要符合程序要件，即可纳入全国PPP咨询机构库，未入库的咨询机构不得承接PPP项目咨询服务。咨询机构强制入库制度的建立，有助于增加竞争主体，为充分竞争奠定基础;有助于规范所有参与PPP项目的咨询机构的行为，为公平竞争创造条件。

其二，应明确咨询机构存在的必要性及其存在的地位，保证咨询服务客观中立。增强咨询机构的客观性可以从以下三个方面着手。一是明确咨询机构的法律地位。必须要有制度保障，PPP项目咨询机构才能发挥真正的作用。应通过具体的制度对PPP项目咨询服务进行严密的、科学的规划设计，进一步明确政府部门系统与咨询系统的职能权责，实现合理分工，使咨询成为PPP项目决策的法定环节。二是建立双向评价制度，平衡PPP项目咨询服务采购人与供应商之间的关系。为避免咨询机构丧失客观独立性，违规迎合委托方，应建立双向评价制度，要求合作双方对对方行为进行满意度评价并公开相关信息。双向评价制度有助于均衡采购人与服务供应商之间的平等合作关系，形成咨询参与权与政府决策权之间的制衡结构，巩固咨询机构的独立地位;对其他采购人与咨询机构而言，双方评价信息的全面公开有助于他们挑选优质合作对象，推动市场秩序有序发展;对社会而言，有助于项目规范推进，实现公众利益。三是明确采购主体，规范采购流程。在现有制度的基础上，应进一步明确项目实施机构作为采购主体，使咨询机构直接对项目负责，对社会公众负责;进一步完善采购流程，制定详细周密的工作方案和操作细则，保证每一个环节都按照法定程序进行规范操作，实现公开、公平和公正。

2.完善约束性规制，提升服务质量

（1）完善绩效考核制度

咨询服务过程周期长、服务范围广、服务费用高，需要完善绩效考核制度，具体分为以下三个方面。

其一，设立绩效考核指标。绩效考核指标是绩效考核制度的基础，是咨询机构在服务过程中应当重点把控的对象。绩效考核指标的设立应当遵循三个原则：一是项目导向原则，即对咨询机构绩效考核目标的设置应依据项目总体目标确定，是对项目总体目标的分解和细化;二是可行性原则，即设立的指标必须是具体的、可衡量的和可以实现的;三是灵活性原则，即绩效考核指标应依据咨询服务的不同阶段和内容进行设定。在不同项目执行阶段设置不同的绩效考核指标，指标设置采用固定指标与机动指标相结合的方式。固定指标针对PPP项目共同点进行整体设计，如项目识别论证阶段，可设置财务测算精准度、项目管理与技术的创新性、评估论证的规范性、项目实施方案可操作性等。机动指标则根据不同项目类别与每个项目的特殊性进行设计，依据项目情况进行调整和细化，如在片区开发项目中，项目前期咨询机构可能会提供整体包装策划咨询方案，机动指标可增加包装策划咨询方案的充分性、可行性等。

其二，规范绩效考核程序。良好的绩效考核制度需要规范的绩效考核程序。首先，应明确委托方为绩效考核主体。委托方作为咨询服务的需求方，对项目需求最为了解，同时对咨询服务享有监督权，由其作为绩效考核主体能够准确把握考核指标的设置，提升考核效率。其次，应设立分阶段的考核方法，依据项目服务内容，分别在项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段对咨询机构进行绩效考核，分阶段付费。再次，应将绩效考核条款纳入咨询服务协议，通过合同的形式约定咨询机构，提升服务质量。最后，应将绩效考核结果纳入PPP综合信息库，将绩效考核不达标的咨询机构清退出咨询机构库。规范的绩效考核程序可提升绩效考核效率，保障绩效考核制度有序推进。

其三，绩效考核结果与咨询服务费用的支付挂钩。PPP项目咨询服务收费应与绩效考核挂钩。收费与工作内容、工作量、质量责任对等，实现咨询服务按劳取酬、按工作质量取酬、按质量考核结果取酬、按社会效益与经济效益取酬，是调动PPP咨询机构积极性的重要手段。[7]咨询服务费用依据政府采购程序，由政府财政支付，根据项目类别、实施的难易程度，建立与其对应的浮动比例收费计算模型，将收费额度与投资建设管理、运营管理绩效直接挂钩，促使咨询机构全面履行其职责与义务。

（2）完善项目咨询机构责任制度

一般来说，人们对较严厉的法律制裁的反应是：采取更少会被制裁的行为。[8]完善咨询机构的责任制度，有助于咨一般来说，询机构规范自身行为，其主要包括以下三个层面。

其一，建立责任人责任追究制度。在选定咨询机构后，首先应确定一个咨询负责人，在咨询机构存续期间，因咨询服务质量原因导致风险发生的，咨询机构应承担相应责任;风险发生时咨询机构不存在的，负责人应当承担相应责任。

其二，建立全生命周期咨询管理制度，增强咨询机构责任意识。咨询机构的服务期限应当与项目周期相匹配，使咨询机构在整个项目推进过程中对咨询结果负责，对项目负责。

其三，规范信息披露责任。在知识经济时代，声誉已被看作是企业最重要的无形资产，是企业软实力的重要标志，好的声誉能够使企业具有竞争优势。[9]应对咨询机构相关信息公开情况进行定期考核，将信息公开考核结果在PPP綜合信息平台进行公示。信息公开不到位的咨询机构的声誉会受到严重影响，情节严重者将被列入黑名单，五年内不得申报入库。

（3）完善监督制度，推进项目规范运行

咨询机构的有序发展离不开有效的监督，需要从行业监督和社会监督两个层面，完善监督制度，促进咨询服务市场良好运行。

一应完善行业监督制度。咨询机构的发展需要权威行业组织通过明确的规范要求、定期的考评和不定期的监督来落实。PPP的可持续发展对咨询服务质量提出了更高要求，设立行业自律组织，建立咨询机构的监督和考评机制，能够提高会员的职业道德和专业水准，改善咨询服务的整体地位，进而促进PPP模式健康、可持续地发展。

二应完善公众监督制度。PPP项目的最终目的是为公众更好地提供公共物品，实现公共利益，推动供给侧改革目标的有效实现。而咨询服务质量会直接影响PPP项目最终目标的实现程度，作为消费者，公众必须参与到监督过程中。完善公众监督制度包括以下三点：一是完善公众监督程序，明确举报信息受理部门，规定受理部门在收到举报信息后的处理情况反馈制度与举报人信息保护制度，规范公众参与监督的程序，防止各行政部门“踢皮球”。二是增强公众参与监督意识。项目的良好推进关系到公众切身利益，明晰咨询机构服务在项目推进过程中的重要作用，有助于提升公众参与监督的积极性。三是建立公众参与监督的奖励制度。对参与监督过程中表现优异的公众进行表彰，能够有效鼓励公众积极参与、主动参与。

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