基于自由裁量权的滥用论证公共行政的精神

刘丽红

摘 要：我国目前出于社会转型时期，行政体制改革更是一直强调要简政放权，行政自由裁量权的合理使用成了我们需要关注的课题。但行政自由裁量权的正确使用需要一定价值导向的正确指导为依据，本文从弗雷德里克森提出的公共行政的精神出发，基于自由裁量被滥用的问题来论证公共行政的四大精神的合理性，也试图解决自由裁量权被滥用的问题，为其提供理论依据。

关键词：公共行政;自由裁量;行政失范

一、行政自由裁量权的内涵

行政自由裁量权得含义主要是指行政部门在作出行政处罚决定的时侯，要在宪法和法律法规以及部门规章允许的范围内，根据违法行为的具体因素和现实条件，自觉地符合宪法的通则，依法做出是否予以行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的决定。它是宪法和法律赋予行政机关在合法的前提下和一定的范围内自行判断、具体确定行政处罚措施的权力;自由裁量权的存在之所以重要，主要是由于现实情况的复杂多变以及人类智慧的有限性，国家难以面面俱到，事无巨细地作出精确的预测性决策。在这样的前提下，赋予行政机关一定的自由裁量权，一方面可以调动行政机关人员的积极性，提高他们的工作效率，另一方面，自由裁量权的存在给政策执行留下了一定的弹性空间，使得政策执行者可以依据地方具体情境对政策进行调整，从而更好地执行政策，这在很大程度上解决了政策刚性的问题。但同时也意味着行政权力的行使，在做出违法行为的处罚与否及处罚种类的决定很大程度上受到权力行使人或机关的主观性影响，自主性比较大。关于如何正确使用自由裁量权也一直是学者们在着重研究的问题，试图能够缓解这一困境，美国著名学者斯科特教授就自由裁量问题也提出了自己的观点，他认为自由裁量权之所以是公共行政领域的重要话题，就在于其与“好政府”目标、服务的有效供给、市民满意度等的实现联系在一起，行政自由裁量权行使的好坏是衡量政府部门工作的重要依据。

二、行政自由裁量权滥用的主要表现形式

建设社会主义法治国家一直是我国的发展目标，坚持依法行政是建设法治国家的重要举措，但自由裁量权的存在好像又背离了依法行政。在当代社会行政自由裁量权的广泛应用，而又经常发生被滥用的情形严重违背了原本的立法精神和社会公共利益，从而违反了宪法赋予行政机关行政自由裁量权的初衷。我国也推出了一些举措来限制自由裁量权的使用，但由于行政人员自主性和其自利性的影响以致在行政机关自由裁量的事件中中，侵害行政管理相对人的利益、以权謀私以及无法维持法律平等的事件频繁发生。对于行政自由裁量权被滥用现象的研究把行政自由裁量权被滥用的表现形式主要有以下几种情形。

行政处罚畸轻畸重，有失公正。由于宪法和法律法规以及部门规章规定行政机关可以在合法的处罚范围内主观作出对行政管理相对人作出行政处罚的决定，由于其主观性和自利性影响，行政机关往往会出于某种不合法的目的对平等的公民法人或其他组织作出不同程度的处罚，对有的行政相对人处较轻而对有的行政相对人处罚较重。

行政不作为问题。行政机关人员的宗旨是全心全意为人民服务，满足人民的愿望、完成上级和人民交代的任务是政府公职人员的职责。由于宪法和法律法规的不完善，无法对行政人员的职责一一作出明确规定，使得行政机关人员的法定职责未能及时得以明确。由于其自利性或者出于某种不廉洁的动机而拖延履行其法定职责。这种行政不作为的现象可能会导致公民、法人或其他组织的合法权益无法得到及时的维护和保障。

超出自由裁量权的界限。固然宪法和法律法规赋予行政机关行政自由裁量权，但对该权力在行使过程中其行为种类、方式、时限以及幅度的选择上却作出了一定的规定。而在实际使用过程中行政机关人员却故意曲解法律法规，超越法定范围的状况时有发生。行政管理者在法律的过程当中按照小我的好恶肆意扩展行政自由裁量权的规模，专断跋扈滥用、以权谋私的状况也是频发出现，这严重违背了行政伦理，是滥用自由裁量权主要表现形式。

缺失合情合法原则。行政自由裁量权行使的依据就是要自动符合宪法的通则，符合社会主义核心价值观的精神取向。对于所有行政活动的基本权利和一般行政法原则，都应该得以贯彻，目前现状人员在作出行政选择时常常会为了自利而违背行政伦理。在行政执法实践中重视合法性而视合理性的情况并不少见。合理性是指行政权的行使应符合立法目的、法律的一般原则，有些地方的行政机关在作出行政处罚决定时未能合考虑相关因素使行政处罚决定难以行并由此带来负面影响这一现象是自由裁量权滥用的最常见的形式。

三、行政自由裁量权与公共行政精神

行政自由裁量权的使用现已成为行政工作的主要工作状态之一，无论是严格执行还是合理程度上的自由裁量，它们之间的选择都应有一个共同认可的依据，且不仅在法律制度上做到有法必依，而且在公共行政的精神方面，也应进行对照和深刻反思。公共行政应当具有公共性、责任性、公正性和民主性几个方面的内在精神，新公共行政认为，公共行政的合法性是建立在满足受益者的需求和利益的基础之上的，公共行政不仅要关注公共利益的发展、实现和维护，而且要关注弱势群体的利益，在实现大多数人的利益的不能以牺牲少数人的正当权益为代价。要致力于实现社会的公平和正义，维护社会公共利益。弗雷德里克森在新公共行政发展的历程中一直起着核心的作用，在他的《公共行政的精神》一书中，高度关注了当代公共行政领域内所面临的重大问题，强调了公共行政的精神对公共行政的重要性。

党的十九大提出完善政治体制改革，简政放权。政策执行对制度的再解释权力和必要突破大量存在于我们身旁，在一定程度上讲，自由裁量已经成为行政工作的主要工作状态之一，也是实现执政活力的重要表现形式。无论是严格执行还是合理程度上的自由裁量，在当今中国的制度环境下理解弗氏的公共行政精神，更好的发挥自由裁量权的积极作用。不妨从最核心和基础的公共性、责任性、公正性和民主性几个方面进行思考。

（一）公共性精神