公共行政研究中的方法情结：反思及超越

2015-02-25李彦娅南昌大学公共管理学院江西南昌330031

行政论坛 2015年6期

关键词：公共行政理性现实

◎李彦娅（南昌大学公共管理学院，江西南昌330031）

◎何植民（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013）

公共行政研究中的方法情结：反思及超越

◎李彦娅（南昌大学公共管理学院，江西南昌330031）

◎何植民（江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌330013）

公共行政领域的研究主要包括对两个方面的关注：一是问题，二是方法。在公共行政研究中，固然要重视对研究方法的运用。但是，对方法的过分关注导致公共行政研究的方法情结，忽略了公共行政的价值追求，更造成了研究中方法对行政问题的消解。研究需要方法，但问题决定方法，方法始终应为问题服务。公共行政研究要通过重塑公共行政的价值理性、回归公共行政的现实关怀、寻找符合行政实践情境的研究方法等实现自身的构建，进而超越公共行政研究中的方法情结。

公共行政；行政实践；公共行政学

一、引言

在某种程度上，公共行政领域的研究主要包括对两个方面的关注：一是问题，二是方法。笔者认为，对于公共行政研究而言，问题决定方法，方法是为问题服务的。美国学者杰伊·D.怀特认为，从公共行政学的发展历程看，逐步形成了三种主要的研究取向：解释性研究、诠释性研究与批判性研究。其中，解释性研究的实证主义哲学传统与公共行政学的产生与发展是一脉相承的，曾一度在公共行政学领域占据主导性地位［1］35。进入20世纪90年代以后，实证主义的研究传统受到不少学者的批判，公共行政的研究取向继而转向诠释性研究与批判性研究。由此可见，在公共行政学一百多年来的发展历程中，不同的发展阶段选择了不同的研究方法。而不同研究方法的选择又进一步促进了对公共行政研究问题理解的不断深化与拓展。需要承认的是，研究取向与研究方法的多样化，促进了公共行政学的知识增长。但是，如果对研究方法的过分强调，将会导致研究中方法大过问题、问题经常为方法所消解的现象，公共行政的研究会变成一个枯燥无味的过程，公共行政也会丧失原本的研究初衷与研究意义。在公共行政走向人本行政与服务行政的今天，如何理性反思公共行政研究中的方法情结？如何超越公共行政研究中的方法之争，进而改善中国公共行政的研究现状？本文试图就以上问题展开探讨。

二、对公共行政研究中方法情结的反思

公共行政学作为一门规范的学科，始于1887年威尔逊发表《行政学研究》一文。在公共行政学120多年的发展历史中，公共行政究竟选择何种研究取向一直成为公共行政学界争论与反思的核心主题。因此，公共行政学的发展也始终受到其方法论的困扰。西方行政学界对于其研究方法展开了诸多的争论，例如西蒙与沃尔多之间关于逻辑实证主义与文化哲学之间的争论，亚当斯与巴尔佛的《揭开行政中的罪恶》而展开的批判主义与实证主义的争论，哈默与古德塞尔就官僚制度而展开的关于诠释主义与实证主义的争论［2］，等等。这些学术争论都反映出公共行政学在基本研究取向上无法取得一致，尤其表现在公共行政学三大基本研究取向即解释性研究、诠释性研究、批判性研究仍然存在严重的分歧与冲突，由此引发了对西方公共行政学研究现状的反思。近年来，国内行政学界对我国行政学研究也进行了较多的反思，很多学者都指出了中国的公共行政学存在“身份危机”，其根源在于中国公共行政学在研究方法上的不成熟和不规范，如中国公共行政学研究方法的“非规范化”［3］，公共行政学的研究方法处于“不平衡状态”［4］，公共行政学的研究方法比较落后单一［5］，公共行政学的研究方法缺乏持续反思，实证研究严重不足［6］，公共行政学研究不应一味地追求科学化、定量化，而应引入价值视角［7］，等等。应该说，以上学者对中国公共行政学研究的反思都是十分中肯的，同时反映出国内行政学者也十分关注公共行政方法层面上的研究。

一般来说，研究方法的选择由学科研究问题的性质所决定，与此同时，对研究方法的选择运用又会进一步深化对该问题的研究。公共行政学的研究长期以来过分倚重实证主义研究取向，其根本原因就在于公共行政的科学理性。尤其是人类社会步入工业社会以后，科学理性支配人类生活的一切方面，同时也推动了社会经济的快速发展。科学理性也在公共行政学界发展得淋漓尽致，受到格外的推崇，尤其表现在研究取向上极度偏好实证主义的量化研究方法。由此，在对现代性的追求过程中，公共行政学研究十分推崇和借鉴自然科学的研究范式，力图运用自然科学的技术手段对公共行政的现象与活动做出精确的量化描述，并努力在公共行政的理论研究与公共行政的实践活动中建立起一一对应的标准关系，即公共行政实践中出现什么问题，马上就可以在公共行政理论中找到相对应的解决对策或方法。事实上，公共行政在大部分情况下也确实做到了这一步，在解决公共行政所面临的问题中展示了科学理性的优势。然而，在逻辑实证主义的进一步推动下，公共行政研究似乎在解释力与操作的可控性技术上大为增强，其目的性、有效性、可控性、因果性等不断增强。这种对科学理性的过度迷信，也是一种“致命的自负”，表现为公共行政逐渐忽略了本身所蕴含的最核心部分即人文价值关怀，公共行政被分解为一个个零散的要素或组成部分，公共行政中的人及其生活丧失了原有的多样性与个性化，并逐渐演变成一种干瘪的、纯粹理智的、诸多要素堆积的存在形式。最终，导致公共行政中人的危机，如人性的异化、人性自由的丧失，等等。

在公共行政发展的进程中，不少公共行政学者对纯粹实证主义的研究传统进行了批判性反思。“由于经验理论及科学解释的正统模式不足以反映科学探究的逻辑，这就需要对科学名义下的所作所为进行检查［1］34-48。”“如果照搬主流社会科学的研究标准，公共行政将面临着丧失公共行政的主旨及加深学者与实践者之间的隔阂的风险。其实，除了主流的实证研究取向之外，还有其他两种研究取向：诠释性研究和批判性研究，而这两种研究取向同样是有价值的。”［2］诠释性研究和批判性研究也一度受到行政学者的推崇，占有一席之地。诠释性研究和批判性研究在某种程度上是一种以思辨为主的研究活动。这种思辨研究从最本真的公共行政活动出发，深入探究公共行政的概念与逻辑，丰富和发展了公共行政学的理论体系。从形式上看，公共行政的思辨研究显得有些散乱，但从内容上看，这种研究紧贴行政实践，关注公共行政中人的因素，是行政现象与行政事实最真实的反映，能体现出公共行政的部分真知灼见。但是，由于诠释性研究和批判性研究在研究视域、研究手段以及自身主观因素等方面尚存明显不足的局限性，其研究大多流于理想化，科学性与准确性受到质疑，实用价值也有限。

总之，纵观公共行政的研究发展史，无论是采用实证主义的科学方法与思辨逻辑的方法，还是借用其他学科的方法，都是为了促进公共行政学的知识增长，都是为了探求公共行政的真知。但均未能如愿，根本原因在于过于注重研究方法的规范性，从而忽略了公共行政自身研究的问题及公共行政的价值追求。实证主义的科学方法在很大程度上能对公共行政进行有效的解释，但由于引导人们关注达成既定目标的手段，而把公共行政的终极价值追求——人的全面发展给忽略了而受到指责。诠释性研究和批判性研究中的思辨研究之所以受到不少公共行政学者的青睐，则是因为他们能够以关注人的方式进行。但是，诠释性研究和批判性研究却遭遇到工业化时代的理性化与标准化诉求而备受争议。从表面上看，公共行政研究领域确实一直存在方法之争。但是，仔细探究这种争议的背后，实际上蕴含着对公共行政研究价值取向的探求与追问，即公共行政研究的目的究竟是什么；是以方法为目的还是以问题为目的；若以问题研究为目的，我们又如何超越公共行政研究中的方法情结。

三、对公共行政研究中方法情结的超越

公共行政的研究如果过度强调研究方法的运用，反而忽视行政实践问题，其结果必然带来公共行政研究上的散乱与无力。因此，公共行政研究应摒弃过分倚重研究方法的倾向，带着“学术自觉”探究公共行政的现实问题。从根本上讲，公共行政研究是以行政实践为基点的，并对行政规律不断进行探究的过程，人的超越与发展是其根本目的。为此，中国公共行政研究必须通过重塑公共行政的价值理性、回归公共行政的现实关怀以及寻找符合行政实践情景的研究方法等途径来构建自身，进而超越公共行政研究中的方法情结。

（一）重塑公共行政的价值理性

美国著名行政学家登哈特（Roberts Denhardt）认为，公共行政如果仅坚持效率为核心命题，将会使公共行政沦为达成目标的手段，最终将忽视公共行政的价值与目标。换言之，在科学理性引导下的各种行动，公共行政将越来越远离社会价值，计较行政成本的减少，从而作为公务产生过程中的工具身份出现，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系统”［8］。很多的理论同样表明，人性问题始终是社会科学研究的逻辑起点。但是，人性不但复杂，而且其需要在不同时期与不同阶段也是多样化的。科学理性仅强调公共行政的实证主义研究，如关注公共行政的科学性、规范性与非人性化等问题，把公共行政作为一种实现政策目标的工具，却忽略了公共行政价值中最重要的要素——以人为核心。事实上，公共行政的终极价值追求就是人的全面发展问题。对公共行政而言，经济增长固然重要，但是经济增长应始终服从和服务于人的需要与人的发展。因此，必须通过重塑公共行政的价值内核，为公共行政的发展提供价值指导与精神动力。

首先，公共行政的价值定位问题。公共行政的价值应定位于培养以公共性为核心的公共伦理关系，追求公共行政的道德化。公共行政道德化的内核主要体现在公共行政的公平、公正和服务等方面，实际上也是一个如何满足人的需要与促进人的全面发展问题。公共行政价值的合理定位，是价值理性与科学理性调适整合的前提。其次，如何实现公共行政科学理性的回归问题。尤其进入工业社会以后，科学理性在社会的各个领域都得到了极度的张扬，公共行政也不例外，曾一度主导了公共行政的发展。但是，人类的实践活动是有目的的，也就相应地会引发人们对工具的需求与选择。一旦我们片面强调与追求科学理性，那么，人格畸变和社会的病态发展将会成为社会发展的普遍现象。所以，公共行政的价值理性应处于主导型位置，科学理性回归价值理性的从属位置。也就是说，公共行政科学理性的作用发挥不能超越价值理性所提供的目标与所设置的预设前提。这是调适整合公共行政价值理性与科学理性的关键所在。最后，公共行政的道德化问题。公共行政的使命在于维护公共利益和协调各种利益矛盾与冲突，既有别于权力专制的统治行政，也是对追求片面科学化与技术化的管理行政的一种扬弃与超越［9］。公共行政的定位在于其公共性，而公共的就应是道德的，伦理道德关系更多地蕴含在公共行政领域［10］。所以，公共行政的道德化将最终实现价值理性与工具理性调适整合。公共行政的道德化包含两个层面的内容：一是制度的道德化，二是行政人员的道德化［11］。也就是说，公共行政的道德化首先要对公共行政的道德伦理关系有一个全面、深刻的认识和把握，并在符合公共性要求的前提下，对公共行政的制度与行为等进行有效率的设计与安排，其制度行为安排包含道德的内涵，以充分发挥公共行政主体的道德主动性，从而有效提供公共服务与维护公共利益，并对价值理性的实现提供支持。

（二）回归公共行政的现实关怀

所谓公共行政的“现实关怀”是指作为一名行政学研究者为了推动公共行政学理论的发展，首先必须关注行政现实的现状及发展变化，从而为公共行政的研究选择一个有价值的问题。这种基于现实关怀的问题研究，并非以个人利益及个人感受去评判行政现实，是行政学者的一种学术自觉行为。因此，公共行政的现实关怀与行政学者的问题意识是密不可分的，现实关怀的基点与归宿都在于问题意识，即从行政实践发展的现实需求中寻求一个有价值的真问题。笔者认为，公共行政研究中除了现实关怀，还有一个与之相对应的“终极关怀”。“现实关怀”立足于行政实践问题的关注，而“终极关怀”致力于公共行政理论体系的建构与创新。公共行政研究的这两种关怀都十分重要，二者关系紧密相连，相互促进。

之所以迫切提出公共行政的研究要回归现实关怀，是因为我国的公共行政学毕竟是舶来品。直到现在，西方的公共行政理论话语仍处于强势地位，而我们的公共行政学理论、概念又总是不得不“借用”西方。我们更多地看到的是，公共行政学研究以西方的现实来推导中国的现实，以西方的理论话语来替代本土的理论话语［12］。这种现状最终造成了公共行政学理论与中国行政现实的严重脱节。因此，为解决行政理论与行政现实的脱节问题，公共行政学的理论构建必须建立在坚实的行政现实基础之上，创造具有中国特色的本土化公共行政学理论：首先，公共行政研究要在深入关注行政现实问题的基础上丰富和发展行政学理论。一方面，要勇于直面行政现实的客观性与必然性；另一方面，要善于评价与引导行政现实的发展。其次，公共行政学理论的研究要贴近并运用行政理论批判这个中介，在强化行政理论与行政现实的互动上发挥积极作用。在某种程度上，公共行政学基本上由三个层面构成，即上层的公共行政学理论、下层的行政实践活动和中层的行政理论批判。所以，行政理论批判作为一个中介环节，是行政理论与行政现实进行沟通联系的一座桥梁。但是长期以来，我们的公共行政学理论研究与行政问题批判一直存在相当的隔阂，二者联系得并不紧密，这种情况既体现了行政理论与行政现实的分离，又可能促使二者的进一步分离。在某种意义上，公共行政学理论首先是一种批判性的理论，也只有这种批判性的行政学理论，才能接触到真实的行政现实，回归现实关怀，进而提升公共行政理论的构建与创新。

（三）寻找符合行政实践情境的研究方法

当前，公共行政面临的环境日益复杂、动荡与多元。任何类似线性思维或固定模式的解决之道，都可能在行政实践中碰壁。为此，公共行政研究必须面向行政实践，并从行政实践中提炼出公共行政的研究方向和路径，创造性地探求行政现实问题的解决对策。因此，选择公共行政的研究方法，要视行政问题本身的特性及面临的具体情境而定。如果忽视行政问题的追问，一味地追求与选择公共行政的研究方法，公共行政研究将被当作一种纯技术的工具主义研究，无疑会丧失公共行政本身的重要价值与意蕴。笔者认为，适合公共行政实践情境的研究方法应具备如下四个特征：一是不排斥价值。行政研究者必须走出书斋，深入到公共行政研究对象的真实世界与意义世界，在价值与情感上需要融入研究对象的内心世界。二是不排斥实证研究方法。行政学是一门跨学科的研究理论体系，行政学研究既要积极借鉴自然科学可以利用的研究方法，又要广泛吸取其他人文社会科学，如社会学、经济学、人类学、现象学等研究中的实证研究方法。三是不排斥研究对象对研究本身的影响。行政学研究归根结底是为了促进人的全面发展，因此，其研究始终是以人为中心进行的。作为被研究对象的人常常会带着某种价值态度参与到行政研究的过程，在与行政研究者的互动中对其研究产生影响。四是不追求一个完整的方法论体系。研究方法对于公共行政学研究固然重要，但不能主张研究方法的绝对化，更不能将研究方法视为公共行政价值生活的决定者。方法始终为问题服务，研究过程中的学习、检验、反思、批判、修正、补充、换位、分享等，更应受到研究者的重视。因为公共行政研究关注的是行政实践独特的现实与问题，这些独特行政现实与问题，都有着自己独特的境遇和逻辑，都由各种具体的原始条件所决定［13］。

综上，如果公共行政研究过分关注研究方法或纠缠于方法之争，并不能对公共行政研究本身提供发展动力。在中国公共行政的理论研究与实践发展过程中，行政学者能否达成科学精神与价值关怀的有机统一，事关我国公共行政学事业的成败。因此，行政学者必须从强烈的价值关怀出发，以关注人的发展、关注行政实践的方式来进行，采取实践方式的公共行政研究，才能被大众真正接受。

［1］杰伊·D.怀特，盖·B.亚当斯．公共行政研究——对理论与实践的反思［M］．刘亚平，高洁，译.北京：清华大学出版社，2005.

［2］颜海娜，蔡立辉.公共行政学研究方法：问题与反思［J］．公共管理学报，2008，（4）：109-115+128.

［3］马骏.中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气［J］．中山大学学报，2006，（5）：78-81.

［4］董建新，白锐，梁茂青.中国行政学方法论分析［J］．上海行政学院学报，2005，（2）：50-55.

［5］郭小聪，肖生福.中国行政学学科建设：困境与出路［J］．中国人民大学学报，2006，（6）：147-152.

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［8］罗伯特·B.登哈特.公共组织理论［M］.扶松茂，丁力，译.北京：中国人民大学出版社，2004：70.

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