广西中小学土地证办理问题研究及对策

李少波

中小学校土地证是保障学校长远和可持续发展的基础。近年来，中央和自治区持续加大对学校建设的投入力度，实施了“全面改薄”“双千计划”等一系列重大教育专项工程，新建、改扩建大量中小学校，各地中小学校用地面积总体上持续扩大。由于历史、政策等多方面原因，广西中小学校，特别是农村学校仍有较大数量未完成土地确权和登记工作，没有办理土地使用权证。这些学校土地来源复杂、产权不明确，加上办学历史较长、用地时间久远、档案资料管理不善、周边关系复杂，导致学校用地管理存在不少问题。随着土地升值和人们权属意识的增强，在农村学校校园、校舍改扩建或撤点并校过程中，校园土地纠纷时有发生，学校合法权益及国有资产安全无法得到有效保障;在办理学校建设项目相关手续过程中，各地因无法提供学校土地使用权证，导致无法办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证（以下简称“三证”），从而出现了学校标准化建设无法提供学校生均用地证明材料等问题，直接影响学校的管理和后续发展，成为目前广西教育基本建设管理的一项难题。

本文对广西中小学校土地权证类型、办证意义、无证形成原因、办证现状、办证困难进行研究分析，并提出相应政策建议，以期进一步加快推动广西中小学校土地确权、登记发证工作，保障教育用地，避免国有资产流失，保证教育规划建设项目得到及时有序的实施，提高教育项目投资效益。

一、中小学土地证类型

根据《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》规定，目前我国土地所有权实行国家所有、农民集体所有的二元化体制。属于国家所有的土地所有权仅限于城市市区的土地以及农村、城郊已经征收为国有的土地，其余的均属于农民集体所有。单位或个人依法使用的国有土地，需办理国有土地使用权证。农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，也可由村集体以外的单位或个人承包经营。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，需办理集体土地建设用地使用权证。中小学校应由所在地县级人民政府办理国有土地、集体用地所有权证。属于使用国有土地的学校（城市及大多数县城、乡镇所在地学校）应办理国有土地使用权证，属于使用集體所有土地的学校（大多数农村学校及部分乡镇、县城所在地学校）应办理集体土地建设用地使用权证。

二、中小学办理土地证的意义

（一）依法办理学校建设审批手续，规范教育系统基本建设管理

根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《建筑工程施工许可管理办法》等国家法律、法规的要求，中小学校在办理“三证”建设手续，进行新建、改扩建校园、校舍项目审批时，都要提供土地使用权证。没有土地证的学校，可以通过当地国土资源管理部门出具土地权属无争议证明，证明学校建设中没有涉及土地争议，据此办理“三证”等建设手续，然后才可依法开工建设。但在2016年，国土资源部对桂林市、贺州市开展用地专项检查中，指出广西国土资源管理部门提供土地证明违反相关规定，要求开展全区范围的整改工作。目前，区内各地已无法通过国土资源管理部门开具的土地证明办理相关建设手续，导致大量没有办理土地证的学校迟迟无法办理建设手续，出现开工无限期拖延或无证施工等问题，项目投资效益无法得到有效发挥。有的学校因缺乏相关建设手续，地方建设主管部门监管不到位，出现工程质量和安全问题。因此，办理中小学校土地证，可从源头上解决无证施工的问题，进一步加快推进教育建设项目，规范教育系统基本建设管理。

（二）保障教育用地，避免国有资产流失

近年来，随着城镇化进一步加快，广西农村学校办学规模逐步萎缩，部分村级教学点已闲置，未办理土地证的学校资产产权不清，出现校舍被占用，土地被村委、村民占用等问题。因此，加快推进农村中小学校土地证的办理，明确学校用地权属，明确土地性质为教育用地，将有利于保护国有固定资产，同时也为利用闲置学校办农村幼儿园提供了条件。

三、中小学用地无土地证现象形成原因

（一）占用农民承包土地且未办理土地使用证

上个世纪70年代到90年代初，农村中小学校属乡镇、行政村建设和管理，各地在“人民教育人民办，办好教育为人民”的号召下，全民办学热情高涨，很多乡镇和行政村通过政府划拨国有用地、村集体无偿给予或农民个人无偿出让使用等方式，圈用土地建设了大量村级学校，但没有办理土地使用证，更没有履行项目建设相关审批手续。因此，那时候所建的农村中小学校不少都存在占用农民承包土地且未办理土地使用证的情况。

（二）学校用地权属来源复杂

由于历史原因，农村存在大量由乡镇和行政村建设的学校，部分学校属于当地群众以“投工投劳”的方式建设，学校用地可能来自政府划拨国有用地、村集体无偿给予或农民个人无偿出让使用，学校土地权属来源复杂。从产权归属而言，可将校产（土地、校舍及教学设备，本文仅考虑土地和校舍）主要分为3种归属方式：一是使用村集体土地且由村民集资建设的学校和校舍，所有权归村集体所有，但学校为事实校产占有人;二是使用划拨国有用地由政府投资建设的学校，则土地、校舍所有权归政府;三是使用村集体公共用地及村民承包地且由政府投资建设，校舍所有权归政府，学校土地归村集体或个人所有，权属存在争议。

（三）学校缺少土地使用证明材料

历年来，由于各地行政区划调整、撤乡并镇、厂矿林区学校移交、乡镇学校收归县（区）教委（教育局）管理等各种原因，中小学校管辖权发生变化，不少学校在移交时，使用土地的证明材料没移交，有的学校办学历史较长，无法找到土地使用证明原始材料，导致因缺少证明材料而无法办理土地证。

（四）学校办证经费无来源

随着国家对办理土地使用手续进一步规范，土地使用审批费用严格按照各种收费标准收取，办理土地使用证的权属调查费、地籍测绘费、工本费等费用较大，尤其是涉及土地争议的还需另外支付土地补偿费，各县财力及学校（特别是农村中小学）公共经费有限，无法解决此项开支。

四、广西中小学土地证办理概况

为确保学校能够长期使用学校土地和校舍，保障学校基本项目建设顺利开展，自治区国土资源厅、自治区教育厅于2014年联合印发了《关于做好全区学校土地使用权确权登记发证工作的通知》，先后办理农村中小学校土地使用权证8 904宗，其中办理国有土地使用权证4 553宗，办理集体土地使用权证4 351宗。通过土地确权登记发证工作，重新明确了学校土地权属，对学校校舍进行有效保护，避免因撤并或土地纠纷造成教育资产流失。据自治区教育厅对全区农村学校用地确权工作摸底调查情况显示，广西中小学、幼儿园共计23 323所，校园总占地面积368 688.97亩，其中已办理土地确权或已有土地证的学校8 230所，已确权学校土地面积160 161.45亩，需要办理土地确权登记的学校16 268所，校园土地面积169 452.62亩，由此可见仍有大量学校未办理土地使用权证。下表是区内各类农村中小学校需办理土地确权的情况。

五、中小学土地证办理的主要困难

（一）土地权属复杂，确权困难

中小学校土地证办理的重点和难点在农村学校。农村学校在建设过程中土地权属分为多种类型，有利用村委集体公共用地，也有利用村民出让的承包土地，部分村委或村民在给学校办理土地证中不愿签署学校用地变更手续，将学校土地性质变更为国有土地或集体公共用地，导致办证工作难以推动，这也是目前中小学校办理土地证的最大困难。

（二）缺乏办证经费，各地办理积极性不高

根据调研发现，办理土地证需要对用地情况进行测量确权，一般按照第三方土地权属调查费、地籍测绘费等前期工作经费约0.386元/平米（具体以社会服务机构及用地和建筑物情况为准）收取，全区共需约4 360万元测绘费;国土资源管理部门按照非住宅类不动产登记登记费550元/件、土地证书工本费10元/所进行收费（以南宁市为例），全区共需约911万元;另外，部分涉及争议土地的还需支付土地补偿费，部分县（市、区）由于没有经费来源及筹措渠道，导致办证工作积极性不高。

（三）部分县（市、区）认识不到位，办证完成率低

部分县（市、区）对学校资产管理和保护意识不强，对学校土地证的重要性认识不到位，且办理土地证涉及政策多、权属纠纷多，因此办证积极性不高，完成率较低。部分县（市、区）将办证工作交给学校办理，并作为安排建设项目改善办学条件的条件，由于学校很难协调这项工作，导致部分村级学校多年安排不了建设项目，办学条件得不到改善。

六、加快中小学土地确权登记发证工作建议

（一）加大工作力度，进一步摸清学校土地证办证情况

广西中小学校土地证办理工作已进入解决难点问题的关键阶段，建议自治区进一步加强工作力度，由国土资源厅会同教育厅、财政厅，再次部署各地建立由国土、教育、财政等相关部门组成的工作小组，确定工作方案，明确县（市、区）政府和相关部门的责任，并由一位政府主要负责人牵头，集中力量解决此问题。同时，根据“尊重历史、正视现实、特事特办”的工作原则，指导县、乡镇政府，以及乡镇、学校进一步做好学校用地情况摸底调查工作，将各中小学校用地情况、土地权属、办证材料、存在困难及所需经费等调查清楚，再进行汇总、归纳、分析，为集中解决各类问题打下坚实的基础。

（二）明确经费来源，解决土地证办理费用问题

建议土地证办理经费由各县财政预算、学校公用经费以及中小学校建设结余经费统筹解决，对于各县（市、区）建设结余资金要优先用于各地学校土地证办理，对于不足部分由各县纳入财政预算或从学校公用经费中支出。对于其他涉及争议土地的还需另外支付土地补偿的，由各县纳入财政征地费预算中统筹解决。自治区可专门设立办理土地证的财政专项经费，根据各地土地证办理进展情况适当给予奖励和补助支持。同时，建议财政部门明确土地证办理有关费用的合法性，出台政策对学校办证过程中的行政事业性收费给予免收，涉及经营服务性收费应适当予以减收。

（三）针对权属来源情况，明确分类处理办法

一是对村委、村民愿意签字给学校办理土地证的学校，优先办理学校土地证，力争在工作部署后半年內全部完成土地确权及登记发证。二是对占用农民承包土地的学校，可由县（区）工作小组和乡（镇）人民政府以及村委会共同协调，用邻近闲置的学校土地进行置换，如还不能解决，则应由财政设置专项经费补偿农民，由国土部门或乡镇政府完成征地工作，交付学校使用。三是对没有使用土地的证明材料，可尽量在相关档案馆（室）查找，确实找不到的，可发布公示，在规定时间内相关单位（个人）无争议的，应对学校用地确权，如有争议，应由对方举证，由司法部门调解、鉴定，若对方举证明确，由财政设置专项经费补偿，否则，应对学校确权。

破解中小学校土地确权登记发证难题，关键在于地方政府要重视，形成工作机制，主动摸清情况，落实工作经费，分类研究处置，从而保障学校土地办证工作顺利推进，保障教育用地，使学校规划建设项目得到及时有序地实施，确保学校办学条件得到及时改善，助力广西教育的振兴发展。

【参考文献】

[1]中国民主促进会中央委员会.关于解决我国部分中小学校土地证问题的提案[EB/OL].（2013-04-02）[2018-11-20].http：//www.mj.org.cn/lxzn/czyz/czyzjyxc_1/201304/t20130402_160690.htmhtml.

[2]陈蔚林.龙跃代表建议：加快农村学校土地确权[J].海南人大，2016（2）.

[基金项目]广西教育科学“十二五”规划2014年度委托重点课题“关于盘活学校土地资源，建立健全教育用地保障机制研究”（2014AA040）

（责编 欧孔群）