空壳农民专业合作社的形成原因、负面效应与应对策略

2007年《农民专业合作社法》实施以来，我国农民专业合作社持续快速扩张，截至2018年底，在国家市场监督管理总局注册登记的农民专业合作社突破217.3 万家，其中当年新登记23.1 万家，占全国各类市场主体总量的1.97%，平均每个行政村有3—4 家农民专业合作社。另外，据农业农村部提供的数据显示，实际利用农民专业合作社服务和培训的农户突破1.3 亿户，占到全国农户总量的50.1%。与此同时，社会上对农民专业合作社的质疑声也持续不断。有学者认为，有效发挥作用的农民专业合作社占比不高，存在大量流于形式、没有开展任何业务活动，又没有注销的空壳农民专业合作社。从笔者近年来在十余个省份调研的情况看，县市级对于“空壳社”占比有三成、四成、七成甚至是九成等不同说法。学术界的相关研究，在过去的十余年里，经历了从论证合作社质的规定性、基本特征及其组织边界，到探究农民专业合作社的真伪性，再到解释农民专业合作社不规范背后的成因，研究在不断深化。但是在已有文献中，缺乏跳出价值判断和学理性判断，仅是客观地回答这些在市场监管部门已经注册登记的庞大农民专业合作社群体中“空壳社”存在的比例有多大，背后的原因是什么，带来的负面影响有多大等问题的研究成果。

一、问题的提出与数据来源

从政府政策制定方面看，近年来，政府部门密切关注“空壳社”问题。2014年，农业部、国家发展和改革委员会、财政部等九部门印发《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，要求加强农民专业合作社规范化建设，对农民专业合作社实行年度报告制度，规定农民专业合作社要通过企业信用信息公示系统定期向原工商部门报送年度报告，以便政府有关部门根据年报公示信息加强对农民专业合作社的监督管理和配套服务，同时通过对每年农民专业合作社的年报提交比例的分析，可以从一定程度上推测出“空壳社”占本地区农民专业合作社的比例，即“空壳率”。但是，年报制度实施以来，由于一些地方政府出于政绩考核对农民专业合作社的年报制度过度干预，将年报率与考核指标挂钩，造成年报制度没有产生制度设计的预期效果。因此，当前缺乏根据权威部门基础数据判断合作社空壳率的统计机制。

为此，原国家工商行政管理总局个体司委托课题组开展调研，以摸清真实情况。双方合作制定了调研方案，按照合作社的发展水平、区域分布和产业类型等综合因素，选择具有代表性的8个省（自治区）12个县（市、区）开展调研。调研方法包括与当地市场监管、农业、供销等部门座谈，在了解当地农民专业合作社发展基本情况的基础上，对农民专业合作社和市场监管部门开展抽样问卷调研，并深入农民专业合作社进行案例调研。其中，农民专业合作社问卷调研抽样的具体方案是，由所在县（市、区）市场监管部门对2007年7月1日至2016年6月30日注册登记的农民专业合作社进行等距抽样100 个样本，再通过电话等方式通知抽取到的样本合作社负责人来县（市、区）市场监管部门集中填写问卷，最终获得614 家农民专业合作社负责人有效问卷。市场监管部门问卷采取选取所在县(市、区)市场监管部门主要负责人以及基层工商所负责人代表参与座谈会并同时填写问卷的方式，共获得98个基层市场监管部门负责人的有效问卷。样本的具体分布如表1所示。

二、空壳农民专业合作社的现状

课题组发现，所有调研地区都不同程度地存在“空壳社”现象，但是对于“空壳社”的比例，市场监管部门和农民专业合作社的认知存在较大差异。调研问卷显示，33.7%的市场监管部门样本认为“空壳社”占本地区农民专业合作社的比例为20%—39%（见表2），21.4%的样本认为占比为40%—59%，还有近30%的样本选择了60%及以上。在农民专业合作社样本中，有32.1%表示“不清楚”，有17.4%的认为该比例应该为1%—19%，9.5%的认为该比例应该为20%—39%，12.7%的认为该比例应该为40%—59%，20%的认为在60%以上。总体来看，农民专业合作社对“空壳社”比例的判断低于市场监管部门。从访谈中课题组了解到，不同于基层市场监管部门面对本辖区农民专业合作社信息掌握相对系统、全面，农民领办人群体的社会交往范围有限，大多仅了解村里、身边的情况，因而只是从周边情况来判断当地的“空壳社”比例，很多农民专业合作社对全县合作社的整体发展情况普遍不了解，也不关心。

课题组发现，几乎所有调研地区的市场监管部门都在使用年报率来推算空壳率。例如，陕西省凤翔县市场监管部门表示：“2016年1月至6月，通过采取主动找农民专业合作社理事长填写年报的方式，年报率达到了100%。但是，如果采取自主年报的方式，年报率可能下降到30%左右，由此推测未申请年报的空壳率在70%左右。”宁夏回族自治区固原市原州区2016年底注册登记的农民专业合作社为868家，年报率达到88.7%，2017年推行自主年报，年报率下降到66%。市场监管部门反映，如果完全不采取相关措施，由农民专业合作社自主申报的话，实际年报率可能会下降到30%，那么“空壳社”率应该在70%左右。该区经管站的调查发现，在农经部门注册登记的有517家，其中规范运营的占30%，“半死不活”的占40%，空壳的占30%。由于在农经部门登记的农民专业合作社数量占同期工商注册的农民专业合作社数量的59.6%，因此推算实际空壳率应在40%以上。

表1 调研样本分布情况（单位：份）

表2 空壳社的占比（单位：人、%）

山东省平邑县市场监管部门反映，“全县共登记农民专业合作社1629 家，现在换证、新发照736 家，未换照893家，未换照率为55%。”四川省宜宾县市场监管部门介绍，“如果完全推行自主年报的话，年报率会下降到40%左右。”浙江省临海市市场监管部门表示，取消年报制度考核后，2016年全市农民专业合作社的年报率是76%，其中正常运作的农民专业合作社应该超过一半以上，空壳率初步判断在30%左右。吉林省德惠市市场监管部门反映，2017年，在市场监管部门通过采取多次打电话、发微信、出租车上打出霓虹灯广告，甚至找上门主动服务等多种措施后，全市农民专业合作社的年报率达到68%。但根据他们掌握的情况，“当地农民专业合作社实际经营的比例在30%左右”。广东省珠海市斗门区农民专业合作社187 家，当地市场监管部门反映，“通过全部排查，发现有68 家为真实存在，占36.4%”。

综合课题组的问卷分析及访谈，可以初步推断，“空壳社”现象在各地普遍存在，且比例较高，至少在1/3以上，一些地区甚至达到了60%以上，但是各地区的“空壳社”比例存在较大差异。近几年来，浙江等发达地区率先出台文件清理“空壳社”，取消年报制考核等，使得“空壳社”问题在少数地区得到明显改观。

三、空壳农民专业合作社的形成原因

对于“空壳农民专业合作社的形成原因”问题，市场监管部门和农民专业合作社样本同样存在较大的认知差异。在选择最多的前三位选项中，市场监管部门样本选择了“为了套取国家项目资金”（占90.8%），“为了获得税收优惠”（占50.0%），“随大溜”（占40.8%）（见表3）。在座谈与访谈中，市场监管部门负责人普遍反映，十余年来，随着国家不断加大对农民专业合作社的扶持力度，大量新成立的农民专业合作社有明显的套取政策红利倾向，往往是为了获取国家优惠政策，或者为了符合申请某一特定项目的规定而设立。例如在吉林省某市座谈中，一位基层工商所负责人介绍，他们辖区注册的22 家农民专业合作社，全部是经销农资的个体户，都是为了获取税收优惠才注册成立农民专业合作社。另外，很多基层市场监管部门负责人认为，从众心理也是出现“空壳社”的重要原因，一些农民看到周围其他人登记成立了农民专业合作社，虽然不知道可以获得什么具体实惠，但是“为了抓住机会”，抱着“有枣儿没枣儿，先打一竿子”心理，也就“随大溜”注册了农民专业合作社。课题组在开展农民专业合作社案例调研时，也验证了这一点，例如陕西省宝鸡市的某农民专业合作社理事长反映：“听周边农户和部分村干部讲农地今后只向农民专业合作社流转，自己虽然无法判断传言的真伪，但是看到周围人先后注册成立了农民专业合作社，自己也就注册了。”又如课题组在吉林某市市场监管部门农民专业合作社库随机抽取并现场调查的某农民专业合作社，是一个典型的“空壳社”。该合作社理事长的妻子介绍说：“看见村里有人注册了农民专业合作社，怕自家以后错失优惠政策，于是随大溜，借了几户亲戚的身份证，夫妻二人也就匆匆注册了一家，但是注册后，从未开展过经营活动。”陪同课题组调研的当地基层工商所负责人表示，这种情况在该乡镇的几个村庄较为普遍，从一个侧面反映了投机创立农民专业合作社在一些地区已经成为一个较为突出的问题。

从农民专业合作社问卷样本看，虽然部分也认为是“为了套取国家项目资金”（占29.3%），但该选项比例较低，排在第三，而选择最多的是“响应上级政府要求”（占47.5%），其次是“引导农民进入市场”（占37.2%），二者合计达到了84.7%。课题组在座谈和访谈中进一步了解到，很多农民专业合作社负责人认为，农民创办合作社的主流动机是好的，是响应政府的号召，试图形成合力带着农民闯市场，解决农民“买难”“卖难”问题，但是，政策因素客观上催生了一批“空壳社”。例如，一些基层政府将绩效指标与干部年终奖励挂钩，层层分解到村。而一些村干部或出于配合完成绩效考核，或期望有朝一日获得财政扶持资金和项目支持，注册了农民专业合作社。还有一些地方政府利用农民专业合作社开展精准扶贫，要求村村新建精准扶贫合作社，引发了新一轮“空壳社”急剧增加的风险。课题组在某县调研中了解到，该县政府发现一个村创办农民专业合作社开展精准扶贫的成功典型后，召开全县村支书大会，要求村村建精准扶贫合作社。在县政府的大力推进下，不到两个月，全县所有的行政村全部完成了政府下达的任务。课题组随机调查了一家精准扶贫合作社的法人代表，他表示，“政府承诺可以获得无息扶贫贷款，精准扶贫合作社注册登记的所有手续都是村干部代办的，但是，自己还不知道扶贫合作社成员都有谁，扶贫合作社也没有开展过什么业务。”另外，还有一些地区在中央提出实施精准扶贫战略后，为了落实相关扶持政策，要求每个贫困村新建1—2家村集体经济组织性质的农民专业合作社，将扶持资金直接划拨到该农民专业合作社账户，并由其运营，每年提取一定比例的资金分红，用于扶持村里的贫困户，从而刺激产生了一批扶贫合作社。课题组在西部某区县调研中了解到，该县2017年上半年就新增了100多家农民专业合作社，该地政府推动成立了这些新增农民专业合作社之后，就不再继续跟进帮助合作社提升服务能力，这些新成立的农民专业合作社只是有了一个可以获得扶贫资金的账户，并没有开展具体运营活动，结果变成了“空壳社”。

当然，也有少量“空壳社”是由于市场环境发生重要变化、被迫关门而造成的。如课题组从宁夏回族自治区原州区了解到，该区2013年马铃薯合作社曾达到130家，后来因为市场不景气，合作社抗风险能力弱，到2017年实际还在运作的马铃薯合作社只剩下10 余家。又如浙江省提出污水、洪水、涝水、供水和节水“五水共治”政策后，抬高了养殖门槛，在一些地区采取全面禁养，导致一大批小规模散养户关门，这些养殖户成立的养殖合作社也因此停止运营；还有少数个别地处城郊的农民专业合作社，城镇化后农民的承包土地全部被征用，农民转为市民，退出农业生产领域，原来的合作社也不再经营。但总体而言，因上述情况而成为“空壳社”的所占比例相对较低。

表3 空壳社的形成原因(单位：个、%)

表4 空壳社的存续原因(单位：个、%)

四、空壳农民专业合作社存续的原因

“空壳社”为什么未注销，而得以长期存续呢？对此，市场监管部门与农民专业合作社样本的看法较为一致。具体来讲，二者第一选项都是“为了享受政府的优惠政策或申请财政项目”，分别占样本量的75.5%和62.9%（见表4）。二者都认为，加大对农民专业合作社的扶持力度是中央当前倡导的大方向，保留农民专业合作社，可能会在今后申请财政扶持项目时比较有利，因此，宁可空置也不愿意主动注销。

第二选项均为“（当事人）不清楚保存空壳农民专业合作社的危害”，占各自样本量的64.3%和47.5%。课题组在与市场监管部门的座谈中了解到，我国实施商事制度改革以来，虽然放宽了注册前期审查手续，但是加大了对市场主体的市场行为的监管。例如，如果农民专业合作社未能如期提供年报，那么会被系统移至“异常”名录，从而影响到农民专业合作社贷款征信。如果连续三年不提交年报的话，会被转移到“黑名单”，影响到合作社法人乘坐飞机、高铁甚至申请贷款和财政项目。但是，市场监管部门除了注册登记、注销之外，平时与农民专业合作社很少发生业务往来，缺少有效途径传递这些信息。一些部门可能是出于政府绩效考核等原因，对于农民专业合作社的宣传基本上都是免税、扶持等正面信息，很少有人提及经营风险。课题组与农民专业社负责人进行访谈中发现，由于获取相关政策信息的途径匮乏，他们几乎都不知道保留“空壳社”的风险，存在严重信息不对称问题。

在第三项选择中，39.8%的市场监管部门样本选择了“注销成本高”。按照课题组调研时的相关政策规定，农民专业合作社在申请注销时必须在市级以上媒体上公告45天，花费400—600元。同时，要投入大量的人力与物力，收集齐全《清算清单》《完税证明》等材料。但是，不少农民专业合作社当初都是借亲朋或其他村民身份证办理的，很多所谓的成员早已外出务工、不在当地，因此发起人很难按照程序召开成员（代表）大会作出解散决议，组成清算组，完成《清算清单》。即便能够做到，也需要花费大量时间和精力。如果委托给第三方代办机构，又要产生1000元左右的中介服务成本。农民专业合作社样本的第三选项是“不知道应该怎么办理注销手续”（占23.0%），这反映了一些农民专业合作社即使想注销退出，也不清楚注销的手续。

五、空壳农民专业合作社引致的负面效应

市场监管部门样本与农民专业合作社样本对于“空壳社”的负面影响意见基本一致。第一选项都认为它们“损害农民专业合作社的整体社会信誉”，分别占78.1%和57.6%（见表5）。课题组调研中发现，农民专业合作社和市场监管部门普遍反映，“空壳社”是“害群之马”，导致社会上不少人认为农民专业合作社就是套取国家扶持政策和项目支持的工具，严重影响到正常运作的农民专业合作社的社会声誉，也影响到其在金融机构获得与其他市场主体平等的贷款机会。有的农民专业合作社甚至反映，在日常经营中会出现商业合作伙伴对农民专业合作社不认可的情况，导致他们只能另外注册新的公司，影响了农民专业合作社的健康可持续发展。

第二选项是影响农民专业合作社的政策效率。67.7%的市场监管部门样本和53.7%的农民专业合作社样本认为“空壳社”的一个主要危害是“侵占了真正的农民专业合作社的财政补助资源”。从国际惯例看，对于农民专业合作社的支持基本采取普惠政策，我国《农民专业合作社法》的立法初衷也是如此，专门强调了国家要通过财政扶持、税收优惠等促进农民专业合作社的发展。在实践中，税收优惠采取普惠方式，但财政扶持主要是通过申请项目的方式，“空壳社”的存在，增加了政府甄别的难度，导致一些本可以得到扶持的农民专业合作社失去了机会，降低了财政资金的使用效率。

关于“空壳社”的存在对行政机关的影响，市场监管部门样本的前三个选项依次是：“增加了市场监管部门的市场监管成本”，占85.7%；“增加了市场监管部门的登记工作量”，占77.6%；“增加了行政指导部门的服务成本”，占66.3%（见表6）。

在与课题组座谈中，市场监管部门认为，目前推行的商事制度改革，虽然取消了验资要求，但是加强了对年报内容的检查。按照现行规定，省、市级市场监管部门都要对年报的市场主体按照3%的比例随机抽查，“空壳社”的存在增加了应检市场主体的数量，加大了市场监管部门的工作成本。另外，在“三证合一”之后，市场监管部门换证工作量相对增加，“空壳社”增加了行政机构的管理成本。为降低监管成本，少数地区市场监管部门甚至采取了极端的方式，如限制当地农民专业合作社的新增数量规模。

对此，农民专业合作社样本的看法与市场监管部门基本相同，前三个选项依次是：“增加了市场监管部门的登记工作量”，占59.1%；“增加了市场监管部门的市场监管成本”，占53.8%；“增加了行政指导部门的服务成本”，占46.6%。

此外，还有31.6%的市场监管部门样本和32.5%的农民专业合作社样本认为，“空壳社”存在会增加行政指导部门被寻租的风险。课题组在访谈和现场调研中了解到，注册“空壳社”的法人往往都拥有一定的人脉关系，一旦发现机会，很容易进行寻租活动。

六、结论与政策建议

“空壳社”问题已经成为农民专业合作社发展的突出现象，在农村各地不同程度地存在，对农民专业合作社的健康可持续发展带来了不良影响，损害了农民专业合作社的整体社会信誉，侵占了正常开展业务的农民专业合作社的财政补助资源，并增加了行政机构的市场监管成本、服务成本和被寻租的风险。因此，及时解决“空壳社”问题已经成为当务之急。

2018年，农业农村部启动了农民专业合作社质量提升行动，确定河北、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、广东、陕西8省的30 个县(市、区)为全国农民专业合作社质量提升整县推进试点单位，开展“清理整顿一批、规范提升一批、提升壮大一批”行动。2018年7月1日开始施行的修订后的《农民专业合作社法》第七十一条规定：“农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照。”2019年2月，中央农办、农业农村部、国家市场监管总局等11部门联合印发关于《开展农民专业合作社““空壳社””专项清理工作方案》的通知，以加强合作社规范管理，提升整体素质。建议各级政府以此为契机，以新修订实施的《农民专业合作社法》为依据，进一步改进政策、完善制度，努力消除“空壳社”存在的土壤。具体建议如下：

表5 空壳社的社会负面效应(单位：个、%)

表6 空壳社对行政机关的影响(单位：个、%)

第一，强化《农民专业合作社法》的普法力度。进一步加强基层农民专业合作社辅导员队伍建设，面向社会公开招聘，提升辅导员队伍整体实力，将宣传普及《农民专业合作社法》作为一项长期化、常态化任务来抓，让广大农民知法、懂法、守法、护法，让农民专业合作社以法律为基本准绳，实现规范化运行，让政府相关部门人员按照法律要求依法行政。

第二，改进现行政府考核机制。正确处理政府与市场关系，改进地方政府对基层政府政绩的考核指标体系，取消关于本地区农民专业合作社发展数量规模及其年报率的考核指标，促进农民专业合作社的发展以及工商年报制度体现真实性，回归其本源，尤其是应避免地方政府在实施精准扶贫战略中设置不符合当地发展条件和发展实际的硬性数量指标要求，防范出现新一轮的“空壳社”风险。

第三，完善现行农民专业合作社扶持政策。应从社会公平、营造平等竞争环境的角度出发，改进政府财政扶持项目的申请条件，将农民专业合作社纳入小微企业扶持政策，逐步弱化政府按照市场主体的组织属性进行扶持的方式，取消一些财政扶持项目规定实施主体必须是农民专业合作社的做法，从源头消除建立农民专业合作社的投机行为。

第四，因地制宜依法清退“空壳社”。在落实中央农办等11部门针对“空壳社”的专项清理工作中，应严格按照新修订的《农民专业合作社法》的相关规定依法行动，各地政府应根据本地区实际情况制定具体方案，防止采取过激行为，避免使用大规模、疾风骤雨式的清理整顿方式，努力营造农民专业合作社的健康发展环境，实现提升农民专业合作社整体素质的发展目标。

第五，修订《农民专业合作社登记管理条例》。建议配合落实新修订的《农民专业合作社法》，及时启动修订《农民专业合作社登记管理条例》，进一步完善、细化对农民专业合作社的注册登记规定，以及吊销连续两年未经营的农民专业合作社营业执照的具体办法。