合作经济组织规范提升任重道远

本刊记者 计慧

贵州省鸭溪供销专业合作社种植的 3000多亩菊花迎来了丰收。每亩菊花收入可达1.2万元—2万元，为当地的农民带来了丰厚的产业收入。资料图

农业农村部统计调查数据显示，目前在工商部门依法登记注册的农民专业合作社已经超过210万家，在我国农业现代化和乡村振兴进程中发挥了不可替代的作用。合作社扩张很快，多的时候，一年新注册合作社二三十万家，快速增长伴生出一些不良现象，导致合作社发展质量总体不高，一些合作社的管理运行不是很规范，与农民的利益联结也不是很紧密。甚至有些挂着合作社的牌子，但是有其名无其实，成为了“空壳合作社”。

如何界定“空壳社”？近日，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部、市场监管总局、发展和改革委员会等11部门联合印发的《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》的通知，明确了其范围，即无农民成员实际参与；无实际性生产经营活动；因经营不善停止运行；涉嫌以合作社名义套取国家财政奖补和项目扶持资金；群众举报的违法违规线索；从事非法经营活动，如变相高额揽储、高利放贷和冒用银行名义运营等六大类合作社。

观察焦点一：“空壳社”的成因

“空壳社”，简单来说就是“挂着合作社的牌子”，却没有“做合作社应该做的事”，里面没有足够符合要求的人数，也没有相应的管理制度。目前，这种“空壳社”现象在我国不少农村地区都有存在，其成因复杂。

一是进入门槛低。按照《农民专业合作社法》，到工商部门注册成立一个合作社的门槛较低，只要5个农民，有身份证，签了字、按了手印，按照法律要求，就可以注册成立一个合作社，不需要验资，也不收费。再加上近年来，政府加大了对农民合作社的扶持力度，新修订实施的《农民专业合作社法》更是专门设了“扶持措施”一章，明确从产业项目、财政支持、金融保险服务、税收优惠和用电用地保障等多方面对农民合作社发展予以扶持。这导致一些农民“先占地盘”注册合作社，拿到营业执照却不营业；还有个别涉农经营主体创办农民合作社的初衷就是为套取国家税收优惠和补助资金，取得国家重大项目的资金或征地等方面的便利、取得融资和贷款等方面的支持，而非为了助农增收，这些合作社最终都沦为了“空壳社”。

二是行政干预过度。2007年我国第一部《农民专业合作社法》实施后，国家鼓励各地成立农民合作社，初衷是解决传统农业原子化、分散化、组织化程度不高等问题，谋求抱团发展的合力，以适应现代农业发展的需要。不少地方政府“念歪”了政策意图，利用行政手段过度干预农民合作社的发展，尤其是在数量增长方面。有的设立农民合作社全年增长目标数量或者要求全覆盖，有的将新建合作社的数量纳入基层政府部门绩效考核指标，并将绩效指标与干部年终奖励挂钩。这种以数量为主导的行政手段，使得合作社质量良莠不齐。不少地方出现一个经营主体挂着多块牌子的现象：对内一套班子，一个组织机构；对外几个牌子，为了便于迎接检查和招商引资。很多在政策助推下“无意识”诞生的农民合作社，创办后基本没有运行起来，最终也沦为了“空壳社”。

三是经营不善。就目前的农民专业合作社而言，仍然缺乏相应的约束，在“利益共享、风险共担”上机制不够完善，加上农业影响因素较多，一旦出现自然灾害或者市场危机，无法盈利，合作社成员“一哄而散”不在少数，社员和合作社的黏性不够。中国社会科学院农村发展研究所专家调研结果显示，一部分合作社开始是以合作为目的，并且也正常开展业务，只是在其后的经营过程中因为市场竞争环境改变，应对不力而被迫停止经营，造成空壳化；或当地产业政策收紧，因大量成员退出经营而空壳化；还有的是因城镇化后，成员土地被征用后退出农业，合作社无法经营而空壳化。

四是注销难。就目前来看，“空壳社”要注销，在法律上还是比较复杂的。办理注销手续需要三个步骤：第一步，向登记机关提出注销申请，领取相关表格；第二步，在省级以上报纸刊登公告并准备注销材料，同步办理税务注销登记；第三步，准备相关注销登记材料，自登报公告之日起45日后前往登记机关办理注销手续。农民专业合作社办理注销手续要向相应部门提交注销登记申请书、成员大会或者成员代表大会确认的清算报告等等多达9 项材料。对于大部分农民专业合作社法定代表人来说，解散决议、清算报告、债务问题说明、组成清算组决议等等这些文件制作困难，导致无法顺利提交材料，拖延或停滞办理注销手续。除此之外，农民合作社法定代表人法律意识淡薄，不了解自身应当承担的法律责任和失信后果；一些为了获得政策补贴而注册的合作社，根本没有安排人员负责工商事务，更谈不上办理注销；一些合作社营业执照丢失，因补照难而放弃办理注销登记；一些农民专业合作社清税难等现象也造成了一大批已经停止经营业务的合作社没有及时注销。

观察焦点二：整治“空壳社”的必要性

据2018年农业农村部发布的数据显示，我国每个村平均有3个农民合作社。截至2018年，全国依法登记的农民专业合作社数量是2012年底的3倍，已经达到了210万个；入社农户数1.2 亿户，占全国农户总数接近50%；成员出资约5 万亿元。而其中能被定义成“空壳社”的到底有多少呢？几乎没有一个准确的数字能够说明。但毋庸置疑的是，“空壳社”的存在损害了正当开展业务的合作社的社会声誉，也影响了政府财政扶持的公平性。

2019年中国社会科学院农村发展研究所“促进农民专业合作社健康发展研究”课题组对8省（自治区）12县（市、区）市场监管部门和30余家农民专业合作社进行的调研和问卷调查结果显示，“空壳社”损害农民专业合作社整体社会信誉和影响农民专业合作社的政策效率排在前两位，分别占比78.1%和57.6%。

整治“空壳社”的必要性一是因为其降低了合作社社员对合作社的信任，损害了合作经济组织整体社会信誉。由于空壳农业合作社日常没运行、没收入、没分配，对合作社社员的生产发挥不了什么实际的帮助，而社员在农业生产中，存在对生产技术、农业生产物资和农产品销售等方面的扶持的需求，社员的需求长久得不到满足，不仅严重影响到农民对合作社的认知，还会让农民慢慢失去对合作社的信任，潜意识里会认为合作社就是个花架子，想要让他们重新加入就很困难了，为合作社长远发展埋下祸根。全面建设小康社会是党和国家到2020年的奋斗目标，“小康不小康关键看老乡”，把从事同样生产的农户带动起来，一起做标准化生产，参与品牌化建设，最终通过合作社这样的组织载体实现规模经济，才能带动农民共同富裕。在此关键阶段，“空壳社”引发的农民对合作经济组织的信任危机，不利于社会经济发展。

整治“空壳社”的必要性二是因为其骗取国家有关农业补贴，影响国家助农惠农政策施行效率和财政扶持的公平性。部分农民合作社的成立有明显的套取政策红利倾向，它们往往是为了获取国家优惠政策，或者为了符合申请某一特定项目的规定而设立，这直接导致一些本可以得到扶持的农民专业合作社失去了机会，降低了财政资金的使用效率，对坚持合作制原则、踏踏实实带领农民抱团致富的农民合作社非常不公平，也会打击一批农村优秀带头人的积极性。

观察焦点三：“空壳社”破解之路

支持、扶持、引导农民合作社的发展，是农村改革以及乡村振兴过程中一项重要的政策导向。我国是小农户占大多数的国家，要发展市场化的农业就要组织农民抱团闯市场。搞现代农业要发展适度规模经营，也需要农民联合起来、组织起来，实现共同富裕的目标。推进中国农村合作事业的健康可持续发展，必须从根源上解决“空壳社”问题。

一是抓住契机理清“空壳社”数量。近些年来，农业

整治“空壳社”的必要性

降低了合作社社员对合作社的信任，损害了合作经济组织整体社会信誉

骗取国家有关农业补贴，影响国家助农惠农政策施行效率和财政扶持的公平性。部、国家工商管理部门一直将农民合作社的规范化建设作为工作重点。2014年农业部出台《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》；2015年国家工商总局启动农民专业合作社年报制度；2018年，农业农村部又提出了提升农民专业合作社质量提升行动，在30 个试点县开展“清理整顿一批、规范提升一批、提升壮大一批”行动；2019年，11部委联合印发《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》，决定在全国范围内集中开展农民专业合作社专项清理工作。各地应抓住契机，全面摸底盘查现存“空壳社”的总量，为深入开展清理整顿工作打好基础。

二是简化合作社注销登记程序，畅通合作社退出渠道。对于部分企业来说，简易注销便利，为申请人节省了不少时间和精力。这种简易注销应推广开来，适用于农民专业合作社等各类农业经营主体，让更多人享受改革红利。与此同时，针对农民合作社法定代表人不会制作相关材料的问题，工商部门可借助系统服务平台或依托监管干部，把需要自行提交的材料制作成模板，帮助申请人查询合作社成员信息、填写和打印材料，为农民经营者依法办理注销扫清障碍。

三是弱化行政干预。农民专业合作社虽然有其积极的一面，但必须建立在符合当地实际情况的基础之上。年报制度实施以来，一些地方政府将年报率与考核指标挂钩，本地区农民专业合作社发展数量规模成为政绩的考核指标，违背了实事求是的原则。只有扭转这种扭曲的考核机制，才能促进农民专业合作社向正规发展，避免出现新一轮的“空壳社”风险。各级政府应牢牢把握质量提升这个主题，把工作重点放在促进合作社高质量发展上来，推动农民合作事业健康持续发展。

广西壮族自治区环江毛南族自治县采取“党支部+合作社+农户”的模式，引导群众充分利用荒山草坡等大力发展杨梅特色产业，带动了乡村旅游，促进了农民增收。 资料图

四是改革政策扶持方式。实行以奖代投政策，以农民专业合作社会计核算的数据为基础确认农产品商品转化量，以农产品的商品转化量作为财政补贴的依据。通过与涉农金融机构合作，将财政补贴资金集中存放，由县级财政统一管理，实行专款专用，转账支付。

五是提高农民合作社的生存和发展能力。一要通过引导合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，组建多种形式的联合社，扩大合作社的规模，发挥规模效应，增强合作社在市场竞争中的主动权。二要支持规模较大、运行规范的合作社和联合社依法开展互助保险，探索帮助小农户多渠道化解风险的新型方式。选择产业基础牢、带动能力强、信用记录好的合作社，积极稳妥开展内部信用合作，坚持限于成员内部、服务产业发展、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控，探索满足小农户发展产业融资需求的有效途径。三要推广以合作社为组织载体发展生产、供销、信用“三位一体”的综合业务合作模式，提供农民群众单个办不了、发展最需要的服务。通过提高农民合作社的生存和发展能力，避免部分合作社因经营不善而沦为“空壳社”。

六是建立信用监管体系。制定农民专业合作社主体信用评级标准和信用监管制度及各级规范农民专业合作社、示范农民专业合作社的评选制度，对信用等级高、经营规范的农民专业合作社要加大资金支持力度与政策优惠程度；对信用等级差的农民专业合作社，取消其享受的优惠政策并且依法追求违规经营的法律责任。切实提高合法规范化发展主体的市场竞争优势，使他们进一步做大做强，实现农民生产经营组织化、规模化、标准化。

近年来，农民合作社在组织带动小农户、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展、维护农民权益等方面发挥了重要作用，已成为实施乡村振兴战略、助力脱贫攻坚、把小农户引入现代农业发展轨道的重要力量。但从总体看，我国农民合作社仍处于发展的初级阶段，呈现“大群体、小规模”特征，与我国农业农村经济发展新形势和新要求相比，农民对合作社的参与程度还不够高，合作社的整体经济实力、带动能力和可持续发展能力还不够强，指导服务体系还不健全，与广大农民的期盼还有差距，合作经济组织规范提升任重道远。