城乡融合发展有了新的路线图——《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》专题报道

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署。为重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化，5月5日，中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》公开发布，对城乡融合进行整体部署。其中，不仅确立了建立健全城乡融合发展的体制机制要分“三步走”的改革路线图，更有涉及户籍、土地等多个关键领域的改革任务书。

1 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持推进高质量发展，坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

2 主要内容

坚持遵循规律、把握方向。

坚持整体谋划、重点突破。

坚持因地制宜、循序渐进。

坚持守住底线、防范风险。

坚持农民主体、共享发展。

3 建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制

健全农业转移人口市民化机制。

建立城市人才入乡激励机制。

改革完善农村承包地制度。

稳慎改革农村宅基地制度。

建立集体经营性建设用地入市制度。

健全财政投入保障机制。

完善乡村金融服务体系。

建立工商资本入乡促进机制。

建立科技成果入乡转化机制。

主要目标

4 建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制

建立城乡教育资源均衡配置机制。

健全乡村医疗卫生服务体系。

健全城乡公共文化服务体系。

完善城乡统一的社会保险制度。

统筹城乡社会救助体系。

建立健全乡村治理机制。

5 建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制

建立城乡基础设施一体化规划机制。

健全城乡基础设施一体化建设机制。

建立城乡基础设施一体化管护机制。

6 建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制

完善农业支持保护制度。

建立新产业新业态培育机制。

探索生态产品价值实现机制。

建立乡村文化保护利用机制。

搭建城乡产业协同发展平台。

健全城乡统筹规划制度。

7 建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制

完善促进农民工资性收入增长环境。

健全农民经营性收入增长机制。

建立农民财产性收入增长机制。

强化农民转移性收入保障机制。

强化打赢脱贫攻坚战体制机制。

8组织保障

加强党的领导。

强化分工协作。

压实地方责任。

注重试点引路。

5月6日，国家发展改革委举行党的十八大以来城乡融合发展取得的历史性成就以及《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布会，发展规划司司长陈亚军、副司长周南、处长刘春雨出席发布会，介绍城乡基本公共服务普惠共享、农村土地制度改革、放开放宽落户限制、工商资本入乡发展、城乡基础设施规划建设、城乡产业协同发展、促进农民收入持续增长等情况，并回答记者提问。

陈亚军：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，协同推进新型城镇化和乡村振兴，积极探索符合中国国情的城乡融合发展体制机制，推出了一系列重大改革举措，取得了历史性成就。

一是农业转移人口市民化取得重大进展。农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。2018年户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。城市人才入乡机制也在逐步建立，城乡人才双向流动的渠道开始打通，激发了乡村发展活力。

二是农村土地制度改革取得新突破。明确第二轮土地承包到期后再延长30年，农村承包地“三权分置”制度正式确立并加快落地，农村集体经营性建设用地入市制度在试点地区取得明显效果，提高了农村土地和劳动力的利用效率。

三是城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立。城乡义务教育经费保障机制初步建立，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立。截至2018年底，城乡居民基本医保覆盖了13.5 亿人、大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人。

四是城乡一体的基础设施建设取得显著成效。农村的水电路网等基础设施水平全面提升。截至2018年底，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车，95%的建制村连接了4G网络。

五是脱贫攻坚战取得决定性进展。农村贫困人口累计减少了8239万人，贫困发生率从10.2%下降到了2018年的1.7%，贫困地区农民人均可支配收入增速持续快于全国平均水平。

同时，也要清醒地看到，城乡融合发展体制机制还不够健全，还存在一些明显的制度”短板”。

一是城乡要素流动仍然存在障碍。城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡。这导致人才、土地、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。

二是城乡公共资源配置仍不合理。农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、”短板”依旧突出。比如，城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%，而农村仅为22%、60%；城市的每千人卫生技术人员数为10.9 人，而农村仅为4.3人。

三是现代农业产业体系尚不健全。农业的生产体系、经营体系和组织体系还不完善，农业的产业链短、附加值低、竞争力弱，农产品的阶段性供过于求和供给不足并存，供给质量和效益都亟待提高，支农体系仍然相对薄弱。

四是农民增收长效机制有待完善。虽然城乡居民收入比从最高点的2007年3.14 倍，持续下降到2012年的2.88 倍，进而下降到2018年的2.69 倍，但近几年的缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临比较大的挑战。

原则和目标

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，需要整体谋划、明确方向。

总的方向是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。

在改革的过程中，需要把握好5 条大的原则：

一是坚持遵循规律、把握方向。我国还处在城镇化较快发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势，但也到了工业反哺农业、城市支持农村的阶段。因此，要顺应城镇化大趋势，树立城乡一盘棋理念，突出以工促农、以城带乡，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。

二是坚持整体谋划、重点突破。坚持目标导向和问题导向相结合，既要围绕现代化国家建设目标进行整体设计，又要着力解决当前面临的突出问题。因此，要围绕乡村全面振兴和社会主义现代化国家建设目标，强化统筹谋划和顶层设计，并着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端。

三是坚持因地制宜、循序渐进。我国的国土地域广阔，不同地区的发展基础和水平差异很大，改革的涉及面广、难度大。因此，要从各地区实际出发，充分考虑不同地区城乡融合发展阶段和乡村差异性，稳妥把握改革时序、节奏和步骤，分类施策、梯次推进，试点先行、久久为功。

四是坚持守住底线、防范风险。要正确处理改革发展稳定的关系，在推进体制机制破旧立新过程中，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。无论做哪些改革创新，都必须守住这几条底线红线。要防止乡村产业发展起来了，但是环境被破坏了、乡愁没有了。

五是坚持农民主体、共享发展。维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕，是乡村振兴的出发点和落脚点。因此，要发挥农民的主体作用，充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，调动亿万农民积极性、主动性、创造性，提升农民的获得感、幸福感、安全感。

按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，并与《乡村振兴战略规划》进行紧密衔接，建立健全城乡融合发展的体制机制，要分“三步走”。第一步，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。从2018年到2022年，是实施乡村振兴战略规划的第一个五年，迫切需要城乡融合发展体制机制改革作为制度保障。第二步，到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。第三步，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。

在改革的过程中，需要把握好5条大的原则

遵循规律、把握方向

整体谋划、重点突破

因地制宜、循序渐进

守住底线、防范风险

农民主体、共享发展

主要任务

2015年，习近平总书记在贵州调研时就强调，要促进城乡要素配置合理化、基本公共服务均等化、基础设施联通化、产业发展融合化、居民收入均衡化。这明确了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的主要任务，包括5项任务。

第一，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。这是提高经济效率和全员劳动生产率的关键制度。必须破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。

一是健全农业转移人口市民化机制，重点是放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，并以居住证为载体，实现城镇基本公共服务全覆盖。二是建立城市人才入乡激励机制，鼓励本地外出的各类人才返乡创业兴业，推动各类人才入乡创业，允许农村集体经济组织探索人才加入机制。三是改革完善农村承包地制度，落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善农村承包地“三权分置”制度。四是稳慎改革农村宅基地制度，加快探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。五是建立集体经营性建设用地入市制度，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。六是健全财政投入保障机制，以财政资金投入引导社会资本加大投入，提高土地出让收入对农业农村的投入比例，支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券。七是完善乡村金融服务体系，加强乡村信用体系建设，推动各类涉农中小金融机构提供资金支持，扩大农村抵押物范围，通过市场化方式设立城乡融合发展基金。八是建立“工商资本入乡”促进机制，探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式。九是建立科技成果入乡转化机制，赋予科研人员科技成果所有权，建立到乡村兼职和离岗创业制度，激发涉农科研人员的积极性。

第二，建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。农村公共服务是乡村发展的明显”短板”，实现城乡融合发展必须加快补齐这个”短板”。要推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，加快健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务的标准统一、制度并轨。

一是建立城乡教育资源均衡配置机制，鼓励省级政府建立统一选拔的乡村教师补充机制，实行义务教育学校教师“县管校聘”、县域内校长教师交流轮岗，实现优质教育资源在城乡间共享。二是健全乡村医疗卫生服务体系，增加基层医务人员岗位的吸引力，改善乡镇卫生院和村卫生室的条件，促进优质医疗资源在城乡间共享。三是健全城乡公共文化服务体系，推动服务项目与居民需求有效对接，促进公共文化服务社会化发展。四是完善城乡统一的社会保险制度，完善城乡统一的居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险制度，建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。五是统筹城乡社会救助体系，推进低保制度的城乡统筹，统一城乡居民的赔偿标准。六是建立健全乡村治理机制，强化农村基层党组织的领导作用，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制。

第三，建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。乡村基础设施滞后，是城乡差距的重要体现，也对农业生产造成了严重制约。要把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提挡升级，加快实现城乡基础设施的统一规划、统一建设、统一管护。

一是建立城乡基础设施一体化规划机制，推动城乡路网的一体规划设计，统筹规划重要市政公用设施，统筹规划城乡污染物的收运处置体系。二是健全城乡基础设施一体化建设机制，对公益性强、经济性差的设施，建设投入要以政府为主；对有一定经济收益的设施，政府要加大投入，引入社会资本，并引导农民投入；对以经营性为主的设施，建设投入要以企业为主。三是建立城乡基础设施一体化管护机制，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制度

第四，建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。乡村经济的发展方向，是以现代农业为基础，以农村一二三产业融合发展、乡村文化旅游等新产业为重要补充。要瞄准这个发展方向，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。

一是完善农业支持保护制度，全面落实永久基本农田的特殊保护制度，划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，完善支持政策，加快构建农业补贴政策体系，并发展多种形式的农业适度规模经营。二是建立新产业新业态培育机制，依托“互联网+”和“双创”，引导乡村新产业改善服务环境、提升品质。三是探索生态产品价值实现机制，开展生态产品价值核算，完善自然资源价格形成机制，建立公开透明的交易市场，增强市场活力。四是建立乡村文化保护利用机制，推动优秀农耕文化遗产的保护，建立地方和民族特色文化资源的挖掘利用机制，创新传统工艺的振兴模式。五是搭建城乡产业协同发展平台，把特色小镇发展成为城乡要素融合的重要载体，优化提升各类农业园区，完善小城镇联结城乡的功能，探索美丽乡村的发展模式，创建一批城乡融合典型项目。六是健全城乡统筹的规划制度，强化城乡一体设计，科学编制市县发展规划，按照“多规合一”要求编制市县空间规划。

第五，建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题。要落实以人民为中心的发展思想，鼓励勤劳致富，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四方面的收入。

一是完善促进农民工资性收入增长的环境，落实农民工与城镇职工平等就业的制度，健全城乡均等的公共就业创业服务制度，提高农民工职业技能培训的针对性和有效性。二是健全农民经营性收入增长机制，建立农产品优质优价的正向激励机制，突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体的发展，并培育专业化市场化的服务组织。三是建立农民财产性收入增长机制，加快完成农村集体资产的清产核资，加快推进经营性资产的股份合作制改革，完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出以及担保、继承权。四是强化农民转移性收入保障机制，探索建立普惠性农民补贴长效机制。五是强化打赢脱贫攻坚战体制机制，着力提高脱贫质量。

记者：当下推进城乡融合发展的意义和重要性是什么？将会产生哪些深远影响？

陈亚军：习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。要走城乡融合发展之路，向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，健全多元投入保障机制，增加对农业农村基础设施建设投入，加快城乡基础设施互联互通，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动。党的十九大也作出了重大决策部署，明确提出要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

从现阶段来说，推动城乡融合发展有着现实而深刻的时代背景，也有着重大而深远的历史意义。

第一，城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手。党的十九大指出，社会主要矛盾已经转化为人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国最大的不平衡其实是城乡关系的不平衡，最大的不充分其实是乡村发展的不充分。我们仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征，很大程度上就表现在城乡的二元结构上。解决发展的不平衡、不充分问题，不断满足广大农民群众日益增长的美好生活需要，在很大程度上需要依靠城乡融合发展和乡村振兴。

第二，城乡融合发展也是国家现代化的重要标志。国家的现代化其实是工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列发展的过程，“四化”同步发展是我国现代化建设的核心内容，也是核心的任务。在“四化”里，“工业化”处于主导地位，是发展的动力；“农业现代化”是重要的基础，也是发展的根基；“信息化”具有后发优势，可以为发展注入新的活力；“城镇化”其实是一个载体和平台，承接着工业化和信息化发展的空间，带动着农业农村的现代化加快发展，也发挥着不可替代的融合作用。如何处理好“四化”关系，特别是如何处理好工农关系和城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。因此，城乡融合发展既是城乡现代化的抓手，也是重要的标志。

第三，城乡融合发展是拓展发展空间的一个强劲动力。因为我国最大的发展潜力和后劲在乡村，推动城乡融合发展和乡村振兴、促进乡村资源要素与全国大市场相对接，能够释放出可观的改革红利，也能够带动经济社会持续发展。

浙江省宁波市海曙区农合联举办的“曙色茶味”茶事体验活动在龙观乡向阳舍慢生活农场举行吸引了很多消费者前来体验。 资料图

第四，建立城乡融合发展体制机制和政策体系是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障。乡村振兴不能就乡村来谈乡村，必须走“以城带乡、以工促农”的路子，在城乡融合发展中来破解它的一些难题。

记者：当前城乡基本公共服务的差距很大，文件提出要推进城乡基本公共服务的普惠共享，具体的着力点是什么？

周南：现阶段，中国发展最大的不平衡是城乡之间的不平衡。城乡之间不平衡最突出的表现就在于基本公共服务发展水平的不平衡，这种不平衡表现在资源布局、能力提供和服务质量上，所以说公共服务仍然是乡村发展最明显的“短板”。要实现共享发展，必须加快补齐这个“短板”，要增加公共服务在乡村的供给，同时要增强公共服务在城市、县城、小城镇和乡村之间的同步性，稳步提高城乡基本公共服务均等化的水平。

首先是教育，要建立城乡教育资源均衡配置的机制。习近平总书记强调，教育公平是社会公平的重要基础，要大力促进教育公平，让亿万孩子同在蓝天下共享优质教育，通过知识改变命运。所以，要优先发展农村的教育事业，促进各类教育资源向乡村倾斜，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，用教育公平来促进整个社会的公平正义。

第二个是医疗，要健全乡村医疗卫生服务体系。这对于坚持公共医疗卫生的公益性、保障国民的健康水平具有重要意义。要建立完善相关的政策制度，统筹加强乡村医疗卫生人才和医疗卫生服务设施的建设，并通过鼓励县医院和乡村的卫生所建立医疗共同体，鼓励城市大医院对口帮扶或者发展远程医疗来缓解农村居民“看病难、看病贵”的问题。

第三个是文化，要健全城乡公共文化服务体系。优质的公共文化是提高城乡居民生活质量和精神文明的一个重要保障。要统筹城乡公共文化的设施布局、服务提供、队伍建设，推动文化资源重点向农村倾斜，提高服务的覆盖面和适用性，让城乡居民都能够享有更丰富、更适合各自特点的文化服务。

第四个是完善统一城乡的社保制度。医疗保险、养老保险等，是城乡居民最关切的民生热点，也是我们现在发展中的一个痛点。所以未来要加快实现各类社会保险标准统一、制度并轨，充分发挥社保对保障人民生活、对调节社会收入分配的重要作用。

记者：文件当中提到的承包地、宅基地和集体经营性建设用地改革，与现行相关的法律法规、规定有一些不一样的地方，如何协调解决？

刘春雨：有二元特征的制度目前有很多，其中一个特别重要的就是土地制度。当前城乡二元的土地制度是影响中国实现城乡融合发展的重要制度，也是牵动中国城乡两个地理空间和工业农业现代化的关键性问题。

党的十八大以来，农村土地制度改革取得了不少新的突破，但是距离城乡土地的统筹高效、集约利用，距离真正建成城乡统一的建设用地市场，距离使每一寸土地都能释放出更多的发展活力和生产力，距离让广大农民平等共享城镇化过程中的土地增值收益还有很长的路要走，因此《意见》提出了农村土地制度改革的若干举措。

第一项举措，农村集体经营性建设用地入市的制度。核心是要夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场。《意见》主要提出了要允许农村集体经营性建设用地入市，允许村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这是盘活农村存量建设用地的重要改革措施，在改革中就要注意以下几个问题：

一是推进要有序，要按照国家统一部署来实施。《意见》提出到2022年城乡统一的建设用地市场要基本建成，到2035年城乡统一的建设用地市场要全面形成。目前农村集体经营性建设用地入市这项改革还是在部分地区开展试点，未来在全国范围内普遍推开的路径和时间节点，要视土地管理法的修改情况和国家统一部署来安排，要在修法的基础上进行全面推开。

二是推进要稳慎，要严守底线、防范风险。在推进农村集体经营性建设用地入市过程中，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。此外，也要重点守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，还要有效防范各类政治、经济、社会等有可能发生的潜在风险。

三是以农民为主体，充分尊重农民的意愿。土地制度改革事关农民的切身利益，所以要以维护农民的基本权益为底线，绝不能代替农民作主，不能强迫农民选择，要真正让农民得到改革的红利。

四是前提要满足，不能一哄而上，随意改变用途。要把农村集体经营性建设用地入市的基础做扎实，确保待入市的土地符合空间规划、用途管制和依法取得，不得突破现有规划，不得随意改变土地用途，不得出现违法用地的行为。

第二项举措，改革完善农村承包地制度。这主要是进一步让农民吃上“定心丸”，抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，要平等保护并且进一步放活承包地经营权，为现代农业的发展提供更加可靠的制度保障。在此过程中，需要注意的是承包地的农业用途不能改变，农民利益要得到充分保护，而且要坚持因地制宜，宜大则大、宜小则小，不搞“一刀切”式的土地规模经营。

第三项举措，稳慎改革农村宅基地制度。习近平总书记讲过，农村闲置农房放在那里任其破败是一个大浪费，但是利用起来却是一笔大资源，可以重点结合发展乡村旅游业，适当放活一些。在此过程中，需要注意的是城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

记者：文件提到，要放开放宽除个别超大城市的户籍限制，这个考虑是什么？放开放宽落户限制与超大、特大城市调控人口规模的矛盾如何协调？

陈亚军：城乡融合发展体制机制里提出的五大任务当中，第一条任务就是建立健全城乡要素合理配置的体制机制。所谓要素就是人、地、钱等。这条任务里，人是放在首要来说的。其实农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。我们说以人为本的新型城镇化，首先要解决的是农业转移人口市民化的问题。解决好这个问题，对促进城乡劳动力自由流动、全社会劳动生产力的提高、农民工群体收入的增长和国内消费市场的扩大等，都具有重要的意义，同时对社会大局的稳定也意义重大。到目前为止，我们还有两亿多的农民工在城市里就业和生活，但是没有在城市落户，也没有完全享受到城镇基本公共服务。因此，2014年中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划》，把解决好农业转移人口市民化问题作为首要任务。党的十九大以及中央经济工作会议都把市民化作为重要任务，并且2016年国务院办公厅还专门印发了《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》，明确提出到2020年要解决一亿人在城市落户的问题。

河北石家庄新乐市化皮镇积极引导农民进行“公司+合作社+农户”的种植模式调整产业结构。目前，全镇黄花菜、早熟葡萄、吊蔓西瓜等特色种植5000 多亩，使农民走上致富路。 资料图

解决市民化问题的途径也很明确，就是“两条腿一块走”。第一条腿是落户，要促进有条件、有能力在城市稳定就业生活的农业转移人口落户，这样他们可以完全享有城市的公共服务。原来有接近三亿的城市非户籍常住人口，一亿人通过落户解决，余下的要通过居住证制度全覆盖，实现以居住证为载体提供城镇基本公共服务。截至2018底，仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。因此，我们说要解决好落户的问题，需要大中小城市和小城镇联动，光靠小城镇、小城市其实解决不了这个问题，需要推动大中小城市放开放宽落户限制。

这个问题提出来以后，社会上也有一些误读。我认为要把握好对农业转移人口市民化意义的认识，还要把握好政策的内涵，避免引起对政策的误读或者曲解。我们认为，不能片面理解为这是抢人大战，也不能片面地理解为这是放松房地产调控。

第一，不能搞选择性的改革。解决农民工的落户问题首先是坚持“存量优先、带动增量”的原则。存量优先是什么意思？就是指已经在城市长期就业、工作、居住的这部分农业转移人口，特别是举家迁徙的，还有新生代农民工以及农村学生升学和参军进入城镇的。这些重点人群才是落户的重点，而不是说片面的去抢人才。城市需要人才，但是更需要不同层次的人口，绝不能搞选择性落户，这是政策里面需要把握好的东西。

第二是放宽落户不等于放松对房地产的调控。不管户籍制度怎么改，习近平总书记提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”这个定位是必须坚持、不能动摇的。因此应该始终把房地产平稳健康发展这个底线坚持好，城市既要满足刚性和改善性的住房需求，同时又要坚决避免投机者借机“钻空子”，落实好“一城一策”、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制，防止房价大起大落。

第三是消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策。国家新型城镇化规划也明确提出，特大城市可以采取积分制等方式来设置阶梯式的落户通道，调控落户规模和节奏。“放开放宽”其实和这个是一致的。因此超大城市、特大城市要更多的通过优化积分落户的政策来调控人口，既要留下愿意来城市发展、能为城市作出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序的蔓延。同时，个别的超大城市、特大城市还是要严格把握好人口总量控制的这条线，合理疏解中心城区非核心功能，引导人口合理的流动和分布，防止“大城市病”的发生。

记者：鼓励和引导工商资本入乡发展可能会面临一些合作机制、利益保障等方面的问题和困难，如何有效解决这些问题和困难？

周南：“工商资本入乡”发展，发挥它的积极作用，实际上是工业反哺农业、城市支持乡村的一个重要举措，也是城乡融合发展的一个重要内容。“工商资本下乡”带去的不仅仅是钱，更重要的是带去了先进理念、先进技术、先进管理模式以及人才。所以，“工商资本入乡”发展可以说乡村有需求、资本有动力、发挥作用有空间。有些地方工商资本入乡，可以说是“激活了一片区域、壮大了一个产业、带动了一方农民”。

当然，还有一些问题和难点需要避免和克服，在《意见》里也提出了一些改革的方向。一方面，要优化乡村基层营商环境，强化政策支持、稳定政策预期，引导好、服务好、保护好“工商资本下乡”的积极性；另一方面，要设立必要的防火墙，不能富了老板、丢了老乡，守住耕地红线和生态红线，守住农民权益不受损的底线。

《意见》也提出了具体改革措施：一是要深化“放管服”改革，完善配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化经营的农业领域，支持进入乡村生活性服务业。二是要探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式，发展壮大村级集体经济，并通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式，让农民合理分享全产业链增值收益。

记者：城乡融合发展体制机制改革的主要目标如何分步走分阶段推进实施？

刘春雨：建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，这个时间表、路线图、优先序，我们是按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，并且与乡村振兴战略规划进行了紧密衔接。主要是分三步走。

第一步，是与乡村振兴战略规划期相一致，到2020年城乡融合发展的体制机制初步建立。从2018年到2022年是实施乡村振兴战略规划的第一个五年，迫切需要城乡融合发展的体制机制改革作为根本的制度保障。2022年这个时间节点，要努力做到城乡要素自由流动的制度性通道基本打通，除个别超大城市外的城市落户限制要放开放宽，城乡统一的建设用地市场要基本建成，农村产权保护交易制度框架要基本形成，经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上要率先取得突破。

第二步，是与中国基本实现现代化的时间节点相一致，到2035年城乡融合发展的体制机制更加完善。这个时间节点要努力做到城乡发展差距和居民生活水平差距要显著缩小，城乡有序流动的人口迁徙制度要基本建立，城乡统一建设用地市场要全面形成，城乡普惠金融服务体系要全面建成，基本公共服务均等化要基本实现，农业农村现代化要基本实现。

第三步，是与中国全面实现现代化的时间节点相一致，到本世纪中叶2050年左右，城乡融合发展的体制机制成熟定型，这时要努力做到城乡全面融合、乡村全面振兴、全体人民共同富裕基本实现。

在推动《意见》落地生效的过程中，总的工作方法是：建立中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。中央层面负责对体制机制改革、政策安排进行顶层设计；省级层面负责统筹制定本地区的实施方案、实施路径，提出务实管用的措施；市县层面负责推动改革举措和政策措施的落实落地。具体的工作措施：

一是加强党的领导，确保党在推动城乡融合发展过程中始终总揽全局、协调各方，为各项工作提供坚强的政治保障。二是强化分工协作。国家发改委将牵头建立城乡融合发展工作部际协同推进机制，各有关部门要围绕土地、人口、财政、金融和产权等方面的任务制定细化的配套改革方案。三是压实地方责任。地方党委和政府要增强主体责任意识，当好改革的促进派和实干家。四是注重试点引路。选择有一定基础的市、县两级设立国家城乡融合发展试验区，支持制度改革和政策安排率先落地，先行先试，观照全局，为城乡融合发展的面上改革引路探路。

记者：文件提出要实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，有哪些制度安排？

周南：从国际经验看，率先推动城乡基础设施的互联互通是发达国家城乡融合发展的一个最直接的措施，贯穿在城镇化的各个阶段。这些年来，我们农村的基础设施建设应该说取得了长足进步，但是和城市比还是十分滞后的，比如污水处理，城市的污水处理率已经达到了90%以上，农村只有22%，差距是相当大的。而且，无论是从前期的规划上还是后期的管理、养护上，原来城市和农村的基础设施都是分开的，所以这次《意见》提出要加快实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，同时还提出先建机制、后建工程。如果说“新”的话，就“新”在这里。

一是要建立城乡基础设施一体化规划的机制。这是基础设施统一发展的前提。关键是要以县或市这样的一个范围作为整体，统筹规划城乡的道路、供水、供电、信息基础设施、广播电视、防洪、垃圾污水等基础设施的建设，重点是推动城乡路网的一体规划设计，畅通城乡交通运输连接，实现县、乡、村（户）的道路连接，城乡道路客运也要一体化。要统筹规划重要的市政公用设施，推动向城市郊区的乡村和规模比较大的中心镇延伸，统筹规划城乡污染物收运处理体系，严防城市的污染上山下乡，因地制宜统筹处理城乡的垃圾污水。

二是要健全城乡基础设施一体化的建设机制。主要是明确乡村基础设施的公共产品的定位，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、市县负责的机制。要按照公益性和经营性对基础设施进行区分，公益性的基础设施建设政府要担起来，经营性的就交给市场，以此为原则健全分级分类的投入机制。

三是建立城乡基础设施一体化管护机制。由于乡村分散化的特点，所以基础设施建成以后的长期运营和养护成本相对比较高，这也是长期以来工作的一个难点。我们这次提出要更好地运用市场化的手段来解决这个问题，合理确定城乡基础设施统一管护运行模式，对公益性的设施，比如城乡道路的管护和运营应纳入一般公共财政预算，并且鼓励政府用购买服务的方式来引入专业化的企业，提高管护的市场化程度。当然，城市里面的基础设施建设运营企业现在很多还是事业单位，要对其进行市场化改革，使其专业化、市场化程度更高，要按照企业化的模式来运行，它才有可能到乡村去承担起相应的基本公共服务运营管护的职责。

记者：城乡融合发展改革的大方向是什么？

陈亚军：城乡融合发展的文件里面谈到的体制机制，也就是改革的主要任务是五大方面。

一是城乡融合的改革，把握了一个总方针，即从坚持农业农村优先发展这个角度出发，落脚到农业农村发展和农业现代化。“三农”问题是关系到国计民生的根本问题，我们的现代化是“四化”同步的现代化，没有农业农村的现代化也就谈不上整个国家的现代化。因此要发挥农民在乡村振兴中的主体作用，要尊重农民的意愿，切实保护农民的权益，推动农业全面升级，农村全面进步和农民全面发展，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。

二是文件里面明确了改革的总抓手，就是协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略。目前，我们还处在城镇化较快发展的中后期，农民进城还是一个大的趋势，这是经济社会发展的客观规律，我们要遵循规律，不能违反规律。同时我们也考虑到，即使城镇化率达到高峰的时候，预计也就是到2035年基本实现现代化的时候，城镇化进入成熟定型期，那个时候城乡格局也就固定下来了。但即使到那个时候，城镇化率达到70%、75%了，也还有4亿左右的人生活在农村。因此，必须协同推进乡村振兴和城镇化的战略，做到城市和农村互促共进、共同繁荣。

三是明确了改革目标，就是缩小城乡发展差距和居民生活水平的差距。其实刚才大家也都谈到了，乡村振兴生活富裕是根本。参照国际的经验，大多数发达国家或者是现代化国家，城乡收入差距基本在1.6：1的水平，现在我们的差距还是比较大的，因此在这方面还需要不断的、持续的努力。

四是改革以完善产权制度和要素市场化配置为重点，来破除体制机制的弊端，促进城乡要素自由流动、平衡交换和公共资源合理的配置。特别是要破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端，解决好人、地、钱、公共服务、基础设施等方面的问题，这样才能为乡村的振兴注入新的活力。

同时，在改革路径上也强调了要因地制宜、循序渐进。各个地方的发展水平不一样，城乡融合发展的阶段不一样，乡村发展的差异性很大，因此不能搞成全国“一刀切”。要分类施策、梯次推进，同时还要搞试点先行、久久为功，努力形成一个符合各地实际的、各具特色的改革路径和城乡融合发展模式。当然，在目标里面也提出了到2022年，我们可以推动经济发达地区、都市圈和城市郊区，在体制机制改革中率先取得突破，这样为其他地区今后的突破提供一种示范和引领。

记者：推进城乡融合发展过程当中产业发展不协同，尤其是乡村产业比较薄弱，《意见》在促进城乡产业协同发展方面提出了哪些具体举措？

陈亚军：城乡之间的产业发展差距还是比较大的，一方面在城市里可能已经在发展高技术产业、先进制造业、现代服务业；另一方面，在农村仍然以传统农业为主。未来的乡村经济应该是以现代农业为基础，以一二三产融合发展以及乡村文化旅游等为补充的多元化经济。要实现乡村经济的多元化和农业全产业链发展，城乡之间要产业协同，核心是要用城市的科技，特别是跟农业相关的科学技术来改造乡村的传统农业，用城市的工业来延长农业的产业链条，用城市的互联网产业等服务业丰富农村的产业业态。具体的改革举措，《意见》里提出以下几个方面：

一是构建农村一二三产业融合发展体系，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，完善农村电子商务支持政策，实现城乡生产与消费多层次对接。二是适应居民消费升级趋势，制定便利市场准入、加强事中事后监管政策，制定相关标准，引导乡村新产业改善服务环境、提升品质。三是在年度新增建设用地计划指标中安排一定比例支持乡村新产业新业态发展，探索实行混合用地等方式。四是严格农业设施用地管理，满足合理需求。

除了这些改革举措以外，实现城乡的产业融合发展，其实是需要一些空间载体的，不是所有的乡村每一寸土地上都适合做一二三产业融合发展。适合做这些事情的地方，大概有几种具体的形态，在《意见》里提了五种。一是把特色小镇作为城乡要素融合的重要载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。二是把农业园区作为重要的平台，优化提升各类农业园区。三是完善小城镇连接城乡的功能，让它承接一定的产业和公共服务。四是探索美丽乡村的特色化差异化发展方式，盘活用好乡村的资源资产。五是创建一批城乡融合典型项目。我们特别希望探索通过市场化方式建立一个城乡融合发展基金，用来引导社会资本，重点培育一批国家层面的城乡融合典型项目，让它形成示范带动效应。我们希望通过一段时间的培育，这些空间载体能够更多的承载人口、产业集聚，成为城乡产业协同发展的先行区。

记者：文件中提到要促进农民收入的持续增长，请问采取哪些措施，真正实现让农民富起来、农民的“钱袋子”鼓起来？

刘春雨：“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心就是收入问题。习近平总书记曾经指出，要构建长效政策机制，不断缩小城乡收入差距，让广大农民尽快富裕起来。因此，《意见》里明确提出，必须落实以人民为中心的发展思想，鼓励勤劳致富，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四个方面的收入。

第一是在农民的工资性收入方面。一方面要大力推动农业转移人口在城市落户，减少从事农业的农村劳动力数量。另一方面是对没有落户城镇的农民工，要从优化就业环境、扩大就业岗位、提高劳动者素质这三个方面入手，来提高农民的工资性收入。

第二是在农民的经营性收入方面。既要完善财政、信贷、保险、用地等政策，降低农业成本、提高农业收入；又要提高职业农民技能，培育发展新型农业经营主体，统筹提高农业效益和农民收入。

第三是在农民的财产性收入方面。要以市场化改革为导向，推动农村集体产权制度改革，加快完成农村集体资产的清产核资，并且把经营性资产量化到集体成员，提高农民财产性收入，推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东。

第四是在农民的转移性收入方面。要履行好政府的再分配调节职能，加强对农民生产生活的公共财力保障，实现城乡间收入分配格局的不断调整和优化。

陈亚军：缩小城乡收入差距其实是城乡融合的一个根本目的，但缩小差距或者增加农民收入其实也是一个结果。既是目的，也是结果。其实，整个城乡融合发展的五大体制机制改革都是有利于农民增收的。除了刚才说的四个渠道之外，从更宏观的角度来说，要增加农民的收入关键靠分子和分母联动，一个方面要做大分子，另一方面要缩小分母。所谓缩小分母，就是减少农民。因为现在农业就业人口占全社会就业人口的27%左右，农业产业增加值占GDP7.2%左右，农业劳动生产率还很低。经济学上有一个刘易斯曲线，农业和非农产业之间劳动生产率不一样，因此要持续转移农业就业人口，特别是通过城镇化来减少农民。这样剩余的农业劳动力能够占有更多农业生产资料、扩大农业经营规模，有利于推进农业机械化、实现农业现代化，也有利于提高农业劳动者收入。所谓增大分子，也就是提升农业的价值链。通过农业农村新业态的培育，包括一二三产业的融合、农业产业化经营等，拓宽或者延伸农业产业链、提升价值链。这样两方面入手，才能真正实现农民收入的持久稳定增长。