施工图设计文件审查制度发展历程的回顾与分析

■ 同济大学工程管理研究所 陈建国 华春翔 胡文发 张耀尹

自我国建立施工图设计文件审查制度以来，在整体上对保障施工图设计文件的基本质量发挥了积极作用，取得较好成效。但施工图设计文件审查（以下简称“施工图审查”）制度在执行和调整发展过程中，仍存在一定局限性和不足。目前，一些地方的做法各不相同，尤其是对施工图审查的性质、政府的监管等问题的认识存在争议。在《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号）以及《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33号）出台后更为成为争议焦点，出现不同的解读：一种是认为施工图审查应是政府监管行为，或应继续由政府指定的施工图审查机构进行审查，推行政府购买服务，审查制度应不断完善和强化；另一种声音则认为施工图行政审批制度应回归基本建设程序，由设计单位自行审查。

施工图审查制度最大的争议在于“政府是否要管，该怎么管？”中国寰球工程有限公司原总经理何立山等认为，施工图审查应该回归到设计单位自行审查的源头上来，政府审查施工图不应继续作为行政行为[1]。但中国勘察设计协会副理事长王树平指出，对“两个条例”的修改，是再一次强调了施工图审查是建设程序中的强制性要求，进一步明确了施工图审查机构作为专业技术性机构为政府的质量监管提供技术性服务，也进一步确定了施工图审查机构的地位和作用[2]。针对我国各地区施工图审查做法各不相同的现状，武汉科技大学余宏亮则总结出了武汉模式（政府购买服务）、江苏模式（公益服务）、上海模式（公司竞争）等国内施工图设计文件审查制度运行的典型模式[3]，介绍了各种模式的审查主体、审查机构性质、审查合同签订方式、审查费用支付方式等内容。针对目前参差不齐的施工图审查水平以及不同类的审查工作，诸多学者与业内人士提出了诸多改革方向，如提出了分别设立省级建设工程施工图审查中心以及地/市建设行政主管部门设立下属的施工图审查机构，负责不同层面项目的施工图审查，不再批准新的企业性质的审查机构的建议[4]；提出了设立施工图审查职业责任保险政策等措施[5]；指出通过实施施工图联审和政府购买服务等改革举措，可以大幅提升审查效率[6]；认为未来应该建立全国统一的施工图审查模式[7]等。

如此等等，在施工图审查制度的实施过程中，形成对制度性质认识、法律依据理解、相关责任划分等的不明确或不一致，造成思想混乱和实践困惑，对施工图审查制度的成效及其可持续发展产生一定的影响。基于此背景，本文将回顾梳理施工图审查制度的发展历程，分析问题和争议存在的背景，并对施工图审查的性质等进行讨论，提出相关的建议。

施工图审查制度的由来

2000年以前，我国没有施工图审查制度。在1997年颁布的《建筑法》中只是规定：“有满足施工需要的施工图纸及技术资料”是申请领取施工许可证的必要条件之一；“建筑工程的勘察、设计单位必须对其勘察、设计的质量负责。勘察、设计文件应当符合有关法律、行政法规的规定和建筑工程质量、安全标准、建筑工程勘察、设计技术规范以及合同的约定”，并没有涉及施工图审查的相关规定。

但在2000年以前的较长一段时期中，工程质量事故尤其是恶性事故频发，其中不少工程事故是由于勘察设计质量不达标引起的，如重庆市綦江彩虹桥坍塌等恶性事故，这些频发的恶性工程质量事故引起了中央领导和社会公众的广泛关注，相关主管部门对工程质量的有效控制也进行了思考和分析。由于不少恶性事故是由勘察设计质量引起的，原建设部组织有关部门及人员对此进行了深入而广泛的调研，力求全面掌握当时我国勘察设计质量的情况及问题所在。同时，原建设部组织了赴发达国家和地区进行有关工程设计审核和质量监管的考察学习。这些工作均为施工图审查制度的建立，奠定了坚实的基础。

在借鉴发达国家和地区经验的基础上，结合我国实际情况，原建设部在上海等地组织开展了施工图审查的试点，并根据试点经验制定了一系列管理文件，有序推动了施工图审查制度的建立和实施。2000年1月30日，国务院颁布实施了《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号），同年9月25日，国务院又颁布了《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号），明确规定进行施工图审查。至此，施工图审查制度正式确立。

施工图审查制度的建立，从根本上改变了长期以来政府对涉及社会公众利益与安全的工程设计质量监督缺位的状态。施工图审查制度对保障勘察设计质量、推动勘察设计行业健康发展发挥了重要作用。

施工图审查制度的立法进程

2000年《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）的颁布，标志着施工图审查制度的正式建立。其后，这一制度在实施过程中发展和变化，从立法角度大致可分为若干阶段，如图1所示。

第一阶段：行政审批阶段（2000年—2004年）

2000年1月30日和9月25日，国务院分别颁布了《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》两部行政法规，通过行政立法手段，建立了施工图设计文件审查制度。

《建设工程质量管理条例》第十一条规定：“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定”、“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条规定：“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”、“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。

从这一阶段的立法规定看，施工图设计文件的审查是政府行为和职能，法规明确施工图审查由建设行政主管部门负责，审查主体是政府（县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门），对施工图设计文件的审查属于行政审批（施工图设计文件未经审查批准的，不得使用）。由此，从这一制度的设立看，施工图审查的性质一开始便属于行政审批，应该由政府进行施工图文件的审查工作。

图1 施工图审查制度（立法）发展阶段

同年，原建设部印发了《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》（建设〔2000〕41号），根据《建设工程质量管理条例》制定了施工图审查的具体实施办法，施工图审查制度开始在我国实施。

第二阶段：行政审批与市场化交叉阶段（2004年—2017年）

从立法层面上讲，施工图审查的性质和定位在这一阶段是较为模糊、不甚清晰的。2004年5月19日，国务院颁发了《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号），其中，施工图审查被列入国务院决定改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理的行政审批项目目录。由此，施工图审查的性质和定位有所改变（属于自律管理的行政审批），即由原施工图审查的政府行为和职能转变为由市场化方式进行实施。

但是，此时的《建设工程质量管理条例》并未有修订，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）有违上位法之嫌，因此从法律角度上来讲，此阶段仍属行政审批阶段。同年8月23日，原建设部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（建设部令第134号），根据《建设工程质量管理条例》 《建设工程勘察设计管理条例》，对施工图审查中的各种问题进行了详细的规定和解释，明确施工图审查由审查机构执行，并对审查机构的资质和行为加以了规定。134号部令第三条明确：国家实施施工图设计文件（含勘察文件）审查制度；施工图审查机构由建设主管部门认定；施工图未经审查合格的，不得使用。第五条规定：建设主管部门“应当按照国家规定的审查机构条件，并结合本行政区域内的建设规模，认定相应数量的审查机构”、“审查机构是不以营利为目的的独立法人”。此后，在全国范围内有些地方的施工图审查制度就主要以市场化方式或限定条件下的市场化方式实施和开展，建设单位自主选择或按规定自主选择施工图审查机构，与施工图审查机构签订施工图审查合同，并承担相应费用。

就实施施工图设计文件审查制度而言，此时的政府建设行政主管部门的职能主要转变为：对施工图审查进行指导和监督、对施工图审查机构进行审批等。2013年4月27日住建部颁布了《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住建部令13号），对施工图审查中的相关问题进行了更加详细的规定和解释，同时废止了第134号部令。但13号部令在施工图审查性质和定位等方面的规定与第134号部令相比，没有实质性的变化。

2015年6月12日，国务院公布了《国务院关于修改〈建设工程勘察设计管理条例〉的决定》（国务院令第662号），《建设工程勘察设计管理条例》(2015年6月修订)未对涉及施工图审查的相关内容进行修改，第三十三条中依然保留了“县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”的规定。因而此阶段，施工图设计文件的审查仍应是政府行为和职能。

第三阶段：市场化阶段（2017年—至今）

2017年10月7日，国务院公布了《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第687号），对《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》两部行政法规的部分条款予以修改。将《建设工程质量管理条例》第十一条第一款修改为：“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定”，删除了“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查”的规定。将《建设工程勘察设计管理条例》第三十三条第一款修改为：“施工图设计文件审查机构应当对房屋建筑工程、市政基础设施工程施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查。县级以上人民政府交通运输等有关部门应当按照职责对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”，删除了“县级以上人民政府建设行政主管部门或者水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容进行审查”的规定。

修改后的这两部行政法规，明确规定了施工图设计文件的审查不再是政府行为和职能（交通运输工程施工图设计文件审查除外），而由施工图设计文件审查机构对房屋建筑工程、市政基础设施工程的施工图设计文件进行审查。政府的职能转变为指导、监督以及机构审批等。

然而，2018年5月14日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发〔2018〕33 号），在“（十）合并审批事项”中，提出“推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查”。若是“政府购买服务”，施工图审查似乎又应回归政府行为和职能，施工图审查的性质和定位又发生了变化，如表1所示。

讨论与建议

由于立法方面的缺欠、法律法规的模糊混乱，造成思想混乱，也导致了施工图审查制度在操作层面的不一致，造成各相关单位对施工图审查工作执行的偏差很大，具体表现在：各地方施工图审查工作的具体开展方式形形色色，所取得的实际效果也良莠不齐；施工图审查工作主体目前没有清晰的定义，从历史过程来看，审查主体也是一再变更；有关部门及社会对施工图审查性质的理解不统一，对施工图审查机构的确定是否是行政许可也有不同的认识；社会争论激烈，如相关新闻媒体相继刊发了一些评论施工图设计文件审查制度的文章，甚至极端提出应当取消施工图审查制度等。

表1 国内施工图设计文件审查制度（立法）演变过程

因此，就施工图审查制度而言，研究探讨相关基本问题，有助于在思想认识上取得统一。

施工图审查的性质

建设工程具有极其强大的社会属性，其对社会的持久影响主要体现为地区发展、自然生态和社区生活以及建筑结构安全等的质量表现，而工程设计对建设工程质量有着决定作用。但工程设计活动及其产品质量，在市场经济条件下具有市场失灵、负外部性、信息不对称和涉及公共利益等特征。正因如此，工程设计质量关系公众利益和公共安全，政府必须实施社会性管制。工程设计审核事关社会整体的共同利益，必须保证工程设计审核的公共立场和社会服务性，这一行为活动的实现主体不应当是市场中的社会组织。因此，在理论上认识上必须明确：工程设计审核的性质是政府行为，工程设计审查制度的设计要义是公益性、技术性和规制性。

（1）社会经济的发展、人们的生活工作等均离不开建设工程。建设工程一旦发生质量安全事故，通常就会造成人民群众生命和财产的巨大损失，对公众安全、公共利益影响巨大。政府监管是市场经济条件下政府必须履行的基本职责，监管的主要目标，包括保障公共安全和公共利益、公平、效率和可持续发展等。因此，政府需要高度重视工程质量监管，并扮演重要角色，发挥重要作用，将工程设计审核作为政府监管勘察设计质量的重要手段。

（2）纵观国际上涉及工程设计审核的相关做法，可以看到，工程设计审核属于政府行为。在工业发达国家与地区，从公共利益出发普遍实施工程设计审核制度。对于工程设计质量，这些国家和地区的政府严格监管，工程设计审核作为政府行政职能，由政府主管部门组织实施，并未将其市场化。

（3）在某些情境下，企业的经济行为难以兼顾公共利益。任何产业内的任何企业的行为如果不能保障社会或个人的健康安全，损害了社会利益，都要受到相应的管制是政府根据社会经济行为的一种横向制约机制，政府在充分发挥市场机制前提下加强社会性管制是必须履行的职责。在现实市场环境下，单纯依靠设计单位的技术能力和行为自律，有时难以切实保证涉及社会公众利益与安全的设计质量，这就要求通过施工图审查来保障和提高勘察设计质量，且这种需求较为迫切。

因此，施工图审查是政府社会性管制的有效手段，应回归政府审查，政府应是施工图审查的主体。

施工图审查的体制

施工图设计文件审查的行政管理，可采用三级管理体制：

一是国务院住房城乡建设主管部门负责全国的施工图审查管理工作，对审查工作实施指导和监督；

二是省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门负责组织本行政区域内的施工图审查管理工作，对审查工作实施指导和监督。

三是县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内的施工图审查工作的具体实施和监督管理工作。

施工图审查工作的具体实施，主要由地方政府的相关行政主管部门负责，设置施工图设计文件审查和管理机构，开展相应工作。

（1）政府自行审查

地方政府作为施工图审查的主体，设立相应部门负责施工图审查工作，自行实施对施工图设计文件的具体审查，如图2所示。政府施工图审查部门接收建设单位报送的施工图设计文件；组织并实施施工图审查；审查合格，在施工图设计文件上批准签章。

图2 政府自行审查及其程序

（2）政府委托审查

图3 政府委托审查及其程序

政府在行使施工图审查的行政职能时，将具体的施工图审查工作部分或全部委托社会机构实施（政府购买服务）。政府作为施工图审查的主体，设立相应部门负责施工图审查的组织与监管，如图3所示。政府施工图审查主管部门接收建设单位报送的施工图设计文件；选择并委托社会机构进行施工图审查工作；审查合格，在施工图设计文件上批准签章。政府主管部门对施工图审查社会机构及其专业审查人员进行认定，经认定的专业审查人员才能从事施工图审查工作。施工图审查社会机构受政府的委托，进行施工图审查的具体实施工作。

相关法规的完善

从表1可以看出，施工图审查制度相关的法规主要由国务院以及住建部（原建设部）两个机构颁发，在近20年的发展过程中，相关法规亦随时代发展出现不同程度的变化，在一定程度上造成了出台的法律法规缺乏一致性。因此，为实现施工图审查制度更有效地运作和发展，需要完善施工图审查制度相关法规，消除相关法律的冲突，并将其上升至施工图审查立法的层面。目前，完善施工图审查制度相关法规应从消除现有法规的不一致处入手，以达到统一思想的目的。

（1）统一施工图审查制度相关法规

如表2所示，施工图审查制度相关规定几经变化，且各自所属的法规均处有效期内，给下级单位的政策执行带来巨大困难。由此，在制定法规前，相关部门可多沟通，确保法规的一致性，并且对已有法规进行详细解读，通过最高级别的法令法规明确当前工作究竟应该以哪部法规为基础，如在法规中明确：施工图审查主体为政府行政主管部门，下位法应以此为基础。

表2 施工图审查制度相关法规

（2）解决与行政许可法的矛盾

在住建部令13号的规定下，各地行政主管部门往往会根据本地实际情况，设立相应的施工图审查机构成立条件并进行行政审批，对整体施工图审查机构数量进行控制，起到了很好的效果。但此规定却与《行政许可法》的规定存在不一致，该法规定达到相关要求的合法机构，行政机关应准予其从事特定的行为。因此，住建部令13号可进行适当修改，避免相关内容与上位法相冲突，如提高准入条件，或争取能够在上位法中增添针对一些特定行业的行政许可方式的解读。

（3）解决与行政处罚法的矛盾

行政处罚是主管机构进行管理的有力措施之一，但是作为住建部令13号中最有震慑力的“暂扣或者吊销许可证”的处罚方式，却又与《行政处罚法》相矛盾，该法规定部委制定的法规可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。如此一来，最有威慑力的管理方式，却又成了最没有说服力的方式，不利于行政主管部门进行管理。基于此，住建部令13号可提高罚款金额或加大已有符合上位法的惩罚方式力度，并积极寻求上位法中对“暂扣或者吊销许可证”的处罚方式的解读。

结语

本文从施工图审查制度相关的法规入手，研究梳理了施工图审查制度的建立及其发展历程。按施工图审查制度的立法进程，划分为3个阶段，即行政审批阶段、行政审批与市场化交叉阶段、市场化阶段进行比较分析，梳理探讨了施工图审查相关法规制度的发展变化以及对施工图审查制度施行的影响。据此，就施工图审查相关的基本问题，包括施工图审查的性质、施工图审查的体制、相关法规的完善等，进行讨论并提出建议。