探索取消施工图审查必须建立质量安全审查制度

“在美国，建筑工程质量是由相关的法律法规来保障的，相关的法律已有100多年的历史，图纸审查制度在美国也已有60多年的历史，对保护公众生命财产安全起到了重大的保障作用。”2019年4月12日，在北京市施工图审查协会举办的施工图审查交流座谈会上，美国建筑师协会会员，美国圣何塞市建设局建筑施工许可证中心原主任、审图处快审特审部原主任沈丽卓女士，与参会人员就美国的“施工图审查制度”进行了深入的业务交流。

住房和城乡建设部相关司局负责同志，中国勘察设计协会副理事长王树平，北京市规划和自然资源管理委员会副巡视员陶志红、勘察设计管理处处长叶嘉，中国勘察设计协会副秘书长、《中国勘察设计》杂志社社长郝莹，以及来自北京市相关审图机构的代表约30人出席了座谈会。座谈会由中国勘察设计协会施工图审查分会副会长、北京市施工图审查协会会长刘宗宝主持。

美国也实施审图制度吗？

中国的施工图审查制度已实施快20年了，那么，在美国也有审图制度吗？美国的审图是怎么管的？

座谈会伊始，沈丽卓介绍了美国国际建筑法规及图纸审查制度的基本情况。她介绍说，在美国，建筑工程质量是由相关的法律法规来保障的，相关的法律已有100多年的历史。1994年成立的国际规范标准委员会（ICC），是一个制定、编制建筑安全、防火、节能等规范标准的会员组织，致力于制定包括住宅、学校及商业在内的民用建筑的全国性建筑安全、防火与节能规范。1997年，ICC发布了“国际建筑规范（草案）”（International Building Code （Draft），IBC）。

沈丽卓指出，在美国，也有类似中国的施工图审查制度——图纸审查。美国的图审制度是通过议会立法来实现的，相关规定列在ICC规范有关条文之中。政府建设局设立图审部门，由局长直接负责，具有执法权，相关人员均具有执业工程（建筑）师执照、具有ICC考核认证资格（审图员），享有公务员身份及待遇。截至目前，图纸审查制度在美国已实施了60多年，对保护公众生命财产安全起到了重大的保障作用。为了保证法规的与时俱进性，ICC每三年就要在广泛听取意见的基础上将规范修订一次，然后投票确定，一旦通过必须执行。

美国审图机构的职能与服务包括发放营建许可证、验收合格证及使用证、审图与施工检查、签发与吊销许可证，参与及提供法规制定与意见修改，参与业界标准的评审及产品认证等。美国图审的项目范围包括新建、改建、扩建、改造项目，无论大小都要报审，比如住宅卫生间、厨房改造，线路改造的小项目都要报审，擅自开工者，如遇举报，将面临处罚、罚款。图审的内容包括工程所涉及的 ICC 规范、标准+州、市规范标准的所有条文，其中涉及防火安全内容等。图审通过后向建设方下发通知函，颁发施工许可证。

此外，如果建设局图审部门审图任务过重时，图审业务还会向有资质的社会机构（审图公司）进行外包。外包形式包括按照项目或按照专业等方式，审图公司与政府是合伙人的关系，为政府提供强有力的技术支撑、负责任的技术服务。审图公司与建设方、设计方是检查与被检查的关系。建设局还会派检查员到施工现场进行检查，检查施工是否按照图审通过的盖章图纸进行施工。检查员按节点对完成的施工节点进行检查，符合要求的按节点签字。

谈及施工图审查如何收费时，沈丽卓表示，美国审图机构不需财政支付，自筹自支、自负盈亏，向建设方收取图审费用。费用以成本核算的方式进行收取，标准按人工时计费，考虑提前介入、复审、多次报审及复审情况，以大数据统计、经验数据等确定人工时。

她同时表示，在美国，建设局不能盈利，要控制好，多了不行，会受到监督；少了也不行，还要考虑萎缩期的人工成本。同时还要考虑技术进步、设备更新以及社会化的咨询、培训服务，设立专门的储备金。

在大数据时代，通过施工图审查工作，政府部门掌握了大量的、多方面的、详实的、动态的建设信息。

施工图究竟该不该审？

近日，国务院办公厅发布《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》。《意见》提出要进一步精简审批环节，要求“试点地区在加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”。《意见》甫一发布，引发行业，特别是广大设计师的强烈关注。

据资料显示，我国的施工图审查制度源于2000年1月30日国务院颁发的《建设工程质量管理条例》。按《建设工程质量管理条例》第十一条的规定，政府部门通过施工图审查实现对建设工程设计质量的监督管理。施工图审查在我国实施近20年来发挥了重要的作用，其主要表现在如下几个方面：一是对勘察设计质量的监督和把关作用，特别是在人民生命财产安全、生态环境安全保障方面以及绿色、节能、环保、社会服务等公共利益维护方面起到不可替代的作用。二是对勘察设计行业监管的抓手作用。政府部门经过机构改革精简后，施工图审查渐渐成为政府部门对勘察设计行业监管的有效抓手。通过施工图审查能掌握勘察设计企业和从业人员的各类从业行为信息，依据信息实现对勘察设计行业的有效监管。三是对勘察设计行业的规范引导作用。通过施工图审查工作，建设单位、施工单位、勘察设计企业及其从业人员的质量意识和违法违规及违反工程建设标准强制性条文的成本意识得到提高、从业行为得到规范、价值取向得到转变，由此对建设单位、勘察设计企业合理资源配置、完善内部建设也起到了引导作用。四是对政府决策的信息支持作用。在大数据时代，通过施工图审查工作，政府部门掌握了大量的、多方面的、详实的、动态的建设信息，以此为基础可以进行深入而广泛的分析、研究，实现理性判断，做出正确决策，从而不断推动我国建设事业健康发展。

在被问及如何看待今年中国政府部门决定试行取消小型项目的施工图审查时，沈丽卓表示，取消施工图审查一定要谨慎，可以适当简化部分内容，那些可以让业主或设计师自己认证的，如绿色建筑方面的内容、材料等，如果第三方的服务到位，提交证明经过审查后也是可以不审的，这样可以有效地利用资源，但主要的、关键的内容一定要审。美国也有利益集团，包括各类开发商，但政府主管部门必须要站在公众利益的角度考虑问题。

施工图审查应该是前置性的还是事中事后的？王树平在接受记者采访时表示，美国现在的做法是事前审查，他们对工程管理施工许可设置了很多前置条件，图纸审查只是其中的一项。美国的前置性做法尽管成本高一些，但如果不审，一旦发现有问题，成本会更高，前期审查是对公众财产的一种保护。美国的图纸审查制度实施已60多年了，他们是从国家、从政府要为公众利益服务的角度来考虑实施这项制度的。我国现行的施工图审查制度实际上就是工程质量安全的审查制度，为保护社会公共利益和公共安全发挥了重要作用，必须坚持并不断完善。

施工图审查将何去何从？

既然美国广泛实行建筑师负责制，建筑师应该负全责，为什么政府还要进行图纸审查呢？沈丽卓说，之所以要进行图纸审查，是为了由第三方代表公众利益来保证质量。

在政府大力推进“放管服”的大背景下，中国的施工图审查未来将如何发展？

政府主管部门有关人士在座谈后接受记者采访时指出，当下，政府部门越来越注重“依法行政”，把事前审查转变为事中事后监管。那么，如何进行设计水平和质量的监管成为政府主管部门面临的一个重大课题。

该人士表示，美国的法规很明确，图纸审查就是政府职责，是由政府的相关人员负责直接进行审批，以保护公众的生命财产安全。在中国，现在大家关注的第一个问题，是企业主体责任和政府监管职责如何准确合理地界定。实际上，这两个责任是并行不悖的，企业有企业的主体责任，政府有政府的监管责任。建筑师负责制也好，设计单位终身责任制也好，它只是企业落实主体责任的一些制度。政府的监管责任，如事前的施工图审查，或是事中事后的抽查，这也是可选择的，但目前来看，事中事后抽查的纠错成本偏高。既然是抽查，可能抽到，也可能抽不到，如果抽不到，一旦有风险隐患存在，未来就有房倒楼塌的风险。即便是抽查到了，因为已经进入施工环节，返工维修带来的经济损失也会比较大。如果采用事前的监管模式，就可以用小的经济投入来保障大的社会安全、公共安全。从目前来看，用事前监管的方式可能是比较可行的。第二是审查的内容。美国的做法和我们现在的做法实际上是一致的，一是公共安全，二是公共利益，美国还包括了节能、环保等其他的内容。我们的强制性标准实际上就是公共安全和公共利益。第三是审查的费用。现在把施工图审查作为行政审批也好，作为行政许可前置的中介服务也好，我国目前的规定是由政府来付费。我们可以借鉴美国施行的方式，在保证公共安全的同时，也保证了他的利益。由企业来支付相应的费用，我们觉得也是可行的，但在目前减负的大背景下，可能还需要探讨并与有关部门达成共识。

与会代表抓住这一难得的交流机会，就施工图审查过程中的问题与沈女士进行了深入热烈的交流和沟通，大家纷纷表示受益匪浅。

刘宗宝在总结发言中指出，通过与沈女士的交流，让大家更好地了解了美国ICC的法规及审图制度，相信这些交流、了解，将会对我国施工图审查制度的发展起到良好的促进作用。刘淌