城市化进程中的土地制度改革比较研究

摘要：在城市化进程中，研究典型发达地区苏南和珠三角土地制度改革的现状、绩效及其历史逻辑，有重要的理论和现实意义。从比较来看，苏南采用政府统一土地征收的方式，经济发展单位上升为各类开发区，珠三角采用集体土地入市的方式，经济发展单位仍然维持为村集体，对土地利用规划影响极大。影响地区土地制度改革实践的根本因素是农村工业化历史进程中形成的政治经济关系。不同区域的农村工业化路径不同，农民和土地的关系、农民地权意识及对征地态度均不同，从而影响了地方土地制度改革的政治空间。当下的土地制度改革及《土地管理法》修订应着眼于土地制度在不同地方的长期地方实践，分析造成差异的原因，汲取历史的经验和教训。

关键词：土地制度改革;土地利用规划;农村工业化;征地制度;城市化

中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：0257-5833（2019）02-0081-08

作者简介：夏柱智，武汉大学社会学系副教授（湖北武汉430072）

一、问题的提出

中国目前正处于快速的城市化进程中，焦点是土地制度改革。它涉及两个相互交织的方面：一是城市化进程中的土地资源有效利用问题，二是城市郊区土地非农化的增值收益分配问题①。为有利于审慎稳妥地推进土地制度改革，十八届三中全会后，国家开始部署33个土地制度改革试点，试点期限为2015-2017年。2017年和2018年，国土资源部连续两次申请延长1年试点期限，表面原因是试点内容复杂、争议性很大，从根本来说，这是由于土地制度是基础性制度，对经济社会的影响短期内难以表现出来。有效的办法是深入典型试点地区九十年代以来的不同土地制度改革方向的做法、效果和原因，通过比较研究的框架，形成对全国土地制度改革有益的政策建议。

九十年代中后期，国家就率先在发达地区开始试点土地制度改革，内容包括集体建设用地流转和征地制度改革，有力地影响了国家相关土地法律和政策的制定，也为当下的土地制度改革提供了有益的经验。本文选择的研究区域是是苏南和珠三角，苏州和中山是实地调查的城市。这样选择有两个原因：第一，土地作为生产要素只有参与到经济活动中才有价值，经济发达地区工业化和城市化较早，土地资源稀缺，土地价值很高，引发的问题最多，地方政府推动土地制度改革的动力最强贺雪峰：《论土地资源与土地价值——当前土地制度改革的几个重大问题》，《国家行政学院学报》2015年第3期。。第二，从现有文献和笔者调查来看，自九十年代末以来，苏南和珠三角地区的土地制度改革走上了不同的方向，苏南强调政府统一的土地征收，珠三角强调集体土地直接入市张梦琳：《农村集体建设用地流转：绩效分析及政策选择——基于苏州、芜湖、南海三地的流转实践》，《国土资源》2008年第11期。，不同的改革方向均有长期实践，能提供充分的比较资料。

从已有研究来看，学界多关注的是珠三角的具有突破性的土地制度，借以说明集体土地入市的制度优势。这种优势的反面是以苏南为代表的现行征地制度的劣势，诸如降低土地利用效率、损害农民土地权利、造成社会冲突等高圣平、刘守英：《集体建设用地进入市场：现实与法律困境》，《管理世界》2007年第3期。。这类研究的不足是把农民是否享有完整的土地权利作为评判土地制度绩效的标准，忽视了对土地制度运作过程、机制和效果的实证研究。另外一些从事城市规划研究的学者认识到了农村工业化过程中土地分散开发带来土地碎片化困境朱介鸣：《城乡统筹发展：城市整体桂华与乡村自治发展》，《城市规划学刊》2013年第1期。，提出既要加强政府对集体土地利用的规划和管理，又要保护集体自主开发土地的权利魏立华、闫小培：《大城市郊区化中社会空间的“非均衡破碎化”——以广州市为例》，《城市规划》 2006年第5期;田莉、孙玥：《珠三角农村地区分散工业点整合规划与对策——以广州市番禺工业园区整合规划为例》，《城市规划学刊》2010年第2期。。问题是这种视角忽略了对土地利用困境背后的政治经济因素的分析，其提出的解决问题的对策依然包含产生土地利用问题的原因。

基于此，本文试图采用比较研究的框架。比较的对象是在城市化进程中地方为了解决土地问题而建立的地方性土地制度。比较的内容比较广泛：包括土地制度的做法、土地制度的绩效及影响土地制度的政治经济因素。主要目标是呈现典型城市扩张过程中的土地制度改革实践及制度绩效，并从政治经济角度揭示土地制度实践的内在逻辑，丰富关于土地制度改革的理论认识，为2018年的土地制度改革试点收官和《土地管理法》提供政策建议。本文资料来自于两个方面：一是实地调查，2017年5-7月，笔者对苏南的苏州市和珠三角的中山市所辖的镇村干部和群众进行半结构性访谈，获得了获得丰富的质性资料，对地方政治、经济和社会有了深入的理解;二是对国家和地方土地制度改革相关文本的搜集，包括征地制度、集体建设用地流转制度，对制度主要内容、制度变迁及制度之间的关联进行了深入的剖析。

二、现行土地制度及差异化的地方实践

城市扩张的背景下，郊区集体土地必然快速地城市化，即土地的城市化。土地的城市化不仅是土地利用方式转变的经济过程，还涉及政治过程，即国家如何处理集体土地上的农民利益，主要涉及土地增值收益分配。在中国《宪法》规定“城市土地属于国有”的制度条件下，国家通过土地征收来实现土地的城市化。《土地管理法》第43条規定：“任何个人和单位，从事建设需要占用土地的，必须申请使用国有土地。”《城市房地产管理法》第9条更是明确地规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”

土地征收有重要的功能。它解决了附着于集体土地上的农民利益，把土地非农化使用形成的土地增值收益主要归国家所有，形成中国特色的“土地财政”，成为地方政府主导中国城市建设的主要资金来源赵燕菁：《土地财政：历史、逻辑与抉择》，《城市发展研究》2014年第1期。。国家采取安置的方式对失地农民进行补偿，主要表现为土地补偿费和劳力安置费。2004年以来，征地制度改革的主要方向是如何改革完善征地补偿制度，更好地保障被征地农民的利益，达到“生活水平不降低，长远生计有保障”的目标，主要的创新方式包括留地安置、社会保障、安置就业等唐健：《征地制度改革的回顾与思考》，《中国土地科学》2011年第11期。。它还为城市扩张提供土地资源，形成“城市综合开发”的体制，有助于实施土地利用规划，提高土地利用效率。城市综合开发是改革开放以来形成的新型城市建设体制。1992年的《国务院关于严格控制乱占滥用耕地的紧急通知》提出要形成“五统一”的城市开发体制，指的是“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”。1994年的《城市房地产管理法》是一部规范城市土地开发的重要法律。该法第24条规定：“房地产开发必须严格执行城市规划，按照经济效益、社会效益、环境效益相统一的原则，实行全面规划、合理布局、综合开发、配套建设。”该条款正式确立了城市综合开发的体制。

国家法律虽然确立了城市化的一般土地制度，然而由于各地方历史不同、经济社会发展条件不同，地方土地制度的实践差异很大。从苏南和珠三角近二十多年的城市扩张来看，两个地区走上了非常不同的道路。主要表现为征地制度贯彻的程度、征地制度和集体建设用地流转的关系。在苏南地区，以苏州为例，中心城市大规模扩张，地方政府以统一征收的方式不断把郊区并入城市，主导城市一级建设用地市场，把经济发展单位从农村集体提升为各类开发区，带动城市快速扩张，土地更高效地利用;在珠三角地区，以中山为例，一直以来土地开发权力分散于各个集体经济组织，城乡建设用地急剧扩张，城市扩张面临无地可用的土地困境。地方政府试图通过市场化的“三旧”改造方式盘活存量土地的效果并不如预期，城市郊区土地利用锁定在低效状态。参见下表。

具体做法政府对所有土地进行统一征收，政府垄断城市土地一级市场，限制、取消集体土地非农使用权力。允许集体建设用地流转，农民集体主导土地一级市场，政府仅仅征收必要的公益性建设用地。

制度绩效郊区集体土地有序城市化，经济发展单位上升为开发区，形成现代城市土地利用格局。郊区土地难以城市化，经济发展单位仍然限于分散的集体，土地利用仍然高度碎片化。

1.苏南实践：土地统一征收和土地的城市化秩序

苏南的中心城市苏州是著名的“苏南模式”发源地，经过九十年代中期以来的大规模城市化，如今苏州已然成为长三角城市群中仅次于上海、杭州、南京的中心城市。

苏州在九十年代中期之前经历了二十年高速发展的农村工业化，村集体是土地开发的单位，各村在工业化发展方面形成竞争关系，大量土地非农使用;九十年代中期之后，农村工业化衰退，苏州开始了经济发展方式的转型，发挥征地制度的主导作用，农村土地的非农使用和分散的土地开发被严格限制，直至取消。为了盘活存量集体建设用地，苏州1996年制定了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，该办法规定了集体建设用地流转的对象是“存量集体建设用地”，流转范围限制为“城市规划区外”，流转用途限制在“工业”（不允许用于房地产和高档商业）。体现了集体建设用地流转制度的基本目的是解决农村工业化时期遗留下的土地利用历史遗留问题。

苏州的征地制度主要体现在2004年苏州市出台的《苏州市征用土地暂行条例》，该条例明确：“苏州市实行统一征地的方式”（第6条）。延续《土地管理法》规定，征地有三个要件：第一是程序合法;第二是征地目的具有公共性，公共利益是征地的前提;第三是要充足补偿，地方政府对被征地集体经济组织和农民给予补偿。2004年以来，苏州征地制度改革在征地程序及征地范围方面变动不大，改革的重点是如何改革完善征地补偿方式，满足被征地农民融入城市的基本需求，主要表现在“土地换社保”、“宅基地换房”这两个基本制度。集体土地上承载的是农民的基本生计，而不是所谓的“财产权”。征地拆迁补偿的目的是把集体土地承担的农民基本保障，置换为城市标准的社会保障。当农民已经被安置妥当，那么集体土地就和农民没有关系了。对过去十多年提供集体经济收入的农村工业用地（现在称为“集体经营性建设用地”），政府采取“重置评估”的方式进行资产补偿，再给予一定的停业停产综合补偿。工业用地则按“未利用地”的补偿标准补偿，约等于耕地补偿标准的二分之一。这并非不合理。从法律上讲，这些工业用地是八九十年代地方政府无偿地支持集体发展乡镇企业而形成的。当经济发展方式改变，经济发展单位提升，那么这块土地就没有存在必要了。在城市还未扩张到村庄时，这些工业用地可以有限期地流转出去，一旦城市扩张需要征收这块土地，则集体就要无条件服从。

苏州土地制度改革取得了显著的绩效，有力地推动了城市化进程。苏州作为地级市，迄今拥有12个国家级开发区、5个省级开发区，是全国开发區和外商投资最密集的城市。而在苏州中心城区，已形成了“一核四城”的城市格局，建成区的总面积已经达到458平方公里。这一发展成效和土地制度的优越性息息相关。相对于许多地区征地拆迁成为“天下第一大难事”，苏州城市化进程中征地拆迁秩序十分良好。如苏州市相城区漕湖产业园，从2006-2017年，一共50平方公里的集体土地全部由政府统一规划和征收，截止到2017年5月份，7000农户至今已经拆迁6360户。这样大规模的征地拆迁，尚未出现一例群体性上访事件，称得上是典型的“和谐拆迁”。这种秩序为九十年代中期之后苏州快速的工业化和城市化建设提供条件。

2.珠三角实践：集体土地入市和土地城市化困境

中山市是珠三角城市群的一个中等城市，经济体量较大。中山市经济的特色是建立在专业镇基础上的产业集群，专业镇的工业又主要由各村组小型工业点组成。为了有利于经济发展，珠三角主要城市的地方政府较早地允许集体建设用地流转（入市）合法化。这集中体现在广东省2005年出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，该办法允许集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，允许集体向城市一级土地市场出让土地，开启了集体土地入市的先河。具体从《中山市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》（2006）的相关规定来看，珠三角集体建设用地的权能更大，表现为三个相关的方面：入市范围更大，可入市土地是所有集体非农业的建设用地，包括农户宅基地;权能不限于出租、出让或转租，还可以出让和抵押;集体建设用地的用途有了巨大突破，集体可以申请集体土地转为国有土地，作为一级土地市场的供给主体。

在征地制度上，地方政府主动缩小征地范围，退出经营性建设用地征收，仅对必要的基础设施和公益建设用地动用征地权。从《中山市人民政府关于中山市交通基础设施及公益性建设项目征地补偿的指导意见》（2016）来看，政府把征地限定在公益性项目建设，但是没有规定实施城市规划也属于“公益利益”的范围（参见第1条对“公益性建设征收”应当符合的情形的规定）。该意见同时规定了征地补偿标准：采用货币化的补偿方式，1亩耕地的补偿标准是5万元/亩，同时政府按照征地面积给集体经济组织配置15%的留用地指标，按照74万元/亩折算，每亩耕地的征地补偿价格约为16万元/亩左右。同时，该意见还规定，政府征收集体建设用地（包括农户宅基地）及资产，需要按第三方的市场评估价。按照2017年的价格，亩平价格一般在300万元，相当于城市经营性建设用地。

在上述制度安排下，珠三角真正形成了集体土地和国有土地“同地、同权、同价”的城乡统一的建设用地市场。然而在持续多年的集体建设用地规模高速增长，使得城市扩张遭遇土地资源困境，经济发展方式转型失去了土地条件。这是整个珠三角核心地区城市化过程中的普遍问题丛艳国、魏立华：《珠江三角洲农村工业化的土地问题——以佛山市南海区为例》，《城市问题》2007年第11期。。地方政府设想通过“三旧”改造的方式盘活利用土地，主要方式是村集体引入社会资本对存量集体建设用地进行二次开发。但是简单地引入社会资本仍然解决不了城市郊区土地的问题，根本原因是“三旧”改造是以集体土地入市为制度框架的，是以各个分散的集体经济组织占有土地所有权和开发权为基础的。这造成了两个问题：由于巨大的交易成本，分散的集体经济组织就土地整体开发的利益分配很难达到共识，很少有跨越集体土地所有权边界的超大规模三旧改造项目杨廉、袁奇峰：《珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联滘地区为例》，《城市规划学刊》2010年第2期。;由于土地成本过高，开发商只愿意开发规划为商住用地的集体建设用地，而一个城市能供给的商住用地是有限的，平均下来大约只能占四分之一。以上因素导致了珠三角城市的现代土地利用格局难以形成，到处可见孤立的房地产和商业综合体，工、商和居住用地相互插花嵌套，大量零散的存量建设用地不得不锁定在低效利用的状态，城市扩张无以为继。

三、形塑土地制度的政治经济逻辑分析

对苏南和珠三角的土地制度差异的一种解释是功能主义的，主要变量是经济发展方式蒋省三、刘守英：《土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查》，《管理世界》2003年第11期;张清杨：《经济发展的主导者、路径依赖与地方性制度——以苏州和东莞农地转用开发模式为例》，载《第十届中国制度经济学年会论文集》，2010。。基本的逻辑是：两个地区的经济发展方式和经济发展主体不一样，苏南选择了转变经济发展方式，地方政府就要限制和取消集体土地自主开发权，发挥统一规划和统一征收的主导性角色;珠三角选择了以农村工业为基础，为了合法化占主导性的经济发展方式，就要合法化集体建设用地流转，允许集体土地和国有土地同等入市，政府退出经营性建设用地的征收，为集体建设用地流转提供空间。这种解释有一定的道理，注意到了经济转型对土地制度的功能性需求，不足之处在于忽略了影响土地制度改革的政治经济条件丛艳国、魏立华：《 2003年以来有关土地问题的研究述评》，《城市规划》2008年第9期。。决定土地制度改革方向的可能不是地方推动经济转型的意愿，而是取决于历史形成的内在条件，经济转型的历史构成了这一内在条件形成的背景。在方法上，这就需要进入历史形成的区域发展模式和社会结构，理解土地制度改革的内在的政经逻辑，起点是始于八十年代的农村工业化模式。改革开放之后各个地区因区位、经济和历史条件不同，农村工业化模式不同，这导致农民和土地的利益关系不同，农民地权意识不同，农民对征地补偿和征地推动城市化的态度也不同，给地方政府提供了不同的政治空间，最终影响改革方向。参见表2。

1.苏南土地制度改革的政经逻辑

由于靠近上海这一商贸中心，从七十年代中后期开始，苏南农村工业蓬勃发展。苏南农村工业化的主体是集体企业，其组织方式是由行政村集体投入土地、资金及劳动力，形成集体所有制企业。相对于弱小的个体农民，集体具有创办工业企业的必要生产要素，连接了农民和市场。这一经济发展模式一直到九十年代城市大规模工业化、乡村集体企业改制才告终结潘维：《农民与市场：中国基层政权与鄉镇企业》，商务印书馆2003年版。。

在这种工业化路径中，土地作为生产要素无偿进入企业生产和再生产，农民依赖集体企业获得就业及收入，缺乏以土地承包权利获取分红的实践。对于农民而言，集体能安排非农就业机会本身是一种相当不错的福利，这意味着告别辛苦而又低收入的农业。而对于集体而言，农村工业发展的好坏主要和村干部经营能力有关，而和土地要素最没有关系。集体经济剩余的分配有两个方向：一方面用于企业的扩大再生产，参与市场竞争;一方面用于维持村级组织运转和公共品供给等公共利益。在九十年乡镇企业改制后，集体退出企业经营，成为集体土地出租者，集体非农建设用地有了货币价值，这一经济剩余分配的逻辑仍然没有改变。向个人分红是不存在的，也被认为是没有理由的。即使苏南农村也进行了集体资产的股份制改革，农民甚至拿到了股民证，集体对农民的分红也是象征性的。农民并不认为集体经济收入应当拿出来分红，政府也规定集体经济收入再多也不能够用于直接分到农民个人。

其结果是，无论城市扩张过程中，土地非农使用产生了多么巨额的利益，农民也不认为这种利益是他们应得的，农民没有形成以承包地分享土地增值收益乃至致富的地权意识。这是苏州征地制度有效运行的政治经济基础。因为集体经济收入和农民没有直接关系，集体能够提供的福利非常有限，而政府征地将为农民带来多得多的利益，农民因此普遍欢迎征地。国家征地之前，农民通过务工获得收入，正在逐渐融入城市。苏州郊区大多数农民从事普通工作，收入一般只有3000多元/月，除了有健全的社会保障，工资收入和外地农民工差异不大，他们大多数也难以承担城区高昂的房价。老年人则大多缺乏城镇居民保障，政府提供的农保金为270元/月，无力支撑城市生活。国家征地拆迁则给农民带来了实实在在的好处。国家征地后，农民都成为“失地农民”，由国家保障，在“土地换社保”过程中，老年人获得了870元/月的退休金;如果缴纳社保满15年，则退休的老人获得约1200元/月的退休金。拆迁带来的利益更多。凡是列入拆迁范围的农民，均可以获得拆迁安置房，一个标准户可以获得一大一小一共180平方安置房，如果有四世同堂，则可多获一套小户（70平方），如果有双子女，可以多获一套大户（110平方），解决了农民进城安居的问题。由于拆迁的利益巨大，苏州甚至出现多数农民排队签字拆迁的盛况，希望早点拿到安置房。

这一套关于征地制度的正当性话语同时是地方政府和农民享有的。国家征地推进工业和城市建设，是解决农民利益的根本方式。只有工业发展了，政府才有保障农民融入城镇的社保和安置房。农民哪有不支持国家征地拆迁搞建设的道理？在征地拆迁中，农民对少数要价的“钉子户”是普遍谴责的。有了大多数农民支持，政府就能制定统一的规则，“先拆迁不吃亏，后拆迁不加价”，维持征地拆迁补偿中的公平公正秩序。苏州的做法也是符合现行地利共享的土地制度宪法秩序的精神的桂华：《论社会主义地利共享秩序及其制度实现——兼评《土地管理法》修订》，《社会科学》2018年第6期。。集体土地作为生产资料是国家分配给农民集体使用的，并不是农民的私人财产。现在国家需要用地，就有权利收回集体土地。当然国家要充分保障农民基本利益，苏州的“土地换社保”、“宅基地换房”是实践方式，坚持和创新了征地制度。

2.珠三角土地制度改革的政经逻辑

在八十年代，珠三角的农村工业化依赖的是外来的“三来一补”企业，资本是外来的，劳动力是外来的，集体在其中扮演的仅仅提供土地及厂房的角色。集体经济收入表现为货币化的地租。当经济发展，越来越多的企业落地时，集体就要划出专门的工业区用于招商引资。而按照土地承包经营制度，土地虽然是集体的，却是承包到一家一户的，集体需要引入企业就需要整合承包地。村集体整合承包地，就无形中形成了村集体和农民之间的新的权利义务关系。农民同意集体整合承包地向外出租获益，同时要求集体把地租收益向农民平均分配，通俗地说就是“分红”。

在中山市，一些村庄早期还举办农村工副业。到八十年代末，随着外来资本涌入，村集体全面退出经营，转向经营土地及物业的“食租经济”杨廉、袁奇峰：《基于村庄集体土地开发的农村城市化模式研究——佛山市南海区为例》，《城市规划学刊》 2012年第6期。。这些收入，除了必要的村级管理和公共品开支外，其余则拿出来按人口分红。这一集体收入的分配方式产生的重要结果是，农民的收入日益嵌入集体经济。随着城市扩张带来的土地增值，分红越来越多，农民日益把集体分红作为致富方式。这对村干部造成很大的压力。村干部除了必要的行政管理职能之外，最主要的工作是如何最大化集体经济收入，为农民提供更多的分红。这种利益的紧密关联促使农民形成了愈来愈强的土地利益“归私”意识贺雪峰：《论农民的地权意识与公共治理——以珠三角地区为例》，《北京工业大学学报（社会科学版） 》2018年第1期。，这种地权意识实际上就是土地财产权意识。农民认为土地是集体所有的，根本上是个体所有的，集体经营土地是为农民个体经营的，目的是向农民分红。这种利益关系和地权意识背景下，珠三角的农民集体成为制度化的“土地利益集团”，构成了国家征地制度难以实行的原因贺雪峰：《农村集体产权制度改革与乌坎事件的教训》，《行政论坛》2017年第3期。。

这种地权意识和土地股份制相互作用深刻地影响了土地制度改革。股份制改革发源于珠三角的南海地区。和苏南不同，珠三角的股份制改革是实质性的。由于集体经济的分红意味着有巨大的利益，一些集体经济发达地区的村庄内部对分红资格产生了激烈的争夺，迫切需要通过制度变革将农民所享有的股份固定下来。地方政府从农村内部变革中汲取经验推行股份制改革，缓解政治社会不稳定桂华：《论法治剩余的行政吸纳——关于“外嫁女”上访的体制解释》，《开放时代》2017年第2期。。不过也正是因为股份制改革清晰地界定了农民和集体经济的关系，反过来强化了农民的土地权利意识，形成了农村集体和国家之间的紧张关系，这是该地区征地制度无法运行的内在机制。随着土地非农使用价值不断提高，地方政府所面临的征地阻力越来越来大。在早期，土地农用收益不高，非农使用收益也不高，农民欢迎征地，征地给村集体带来了资金积累。随着城市扩张和土地价值日益提高，农民越来越反对政府征地。农民理性地对政府征地利益和集体自行开发土地的收益进行比较。即使政府的补偿标准已经提到很高，农民也不再感兴趣。因为农民认为集体土地带来的收益是持续和稳定的，而政府征用土地的补偿是一次性的。即使村干部同意，村民代表大会和村民大会也不会通过。

当征地制度日益难以实施，为了推动经济发展和城市扩张，地方政府不得不变通和改变征地制度，确立另外一套以集体土地入市为特征的土地制度，形成与之匹配的正当性话语体系。这一套话语体系强调“还权赋能”、强调集体土地入市是农民应当享受的权利。当然地方政府在赋予集体土地入市权利的同时，还把征地制度对农民承担的所有义务，全部打包交给了集体。因此在珠三角农村基层治理中，集体经济组织既是一个“大公司”，又是一个“小政府”，完全不同于苏南地区的农村。“大公司”的性质表明其经营土地的基本职能，集体必然要和政府争夺土地市场权力获得利益最大化;“小政府”表明集体要对其成员负责任，承担农民社会保障乃至致富的责任。这是珠三角土地制度的根本特征，是珠三角城市化和经济社会发展的根本制度困境。

四、结论及政策建议

本文是一项对土地制度的经验研究。通过比较苏南和珠三角典型城市的土地制度，揭示了差异化的土地制度特征和绩效，并进一步分析造成差异性的土地制度的政治经济因素，建立了更加全面的比较分析框架。从土地城市化的秩序来看，苏南地区在征地制度基础上顺利解决了农民问题，通过统一的开发建立了高度现代化的城市，而珠三角地区不得不通过集体土地入市解决农民问题——最终难以解决农民问题，农民集体形成土地分利集团，集体土地无法有效利用，政府又难以统一进行开发，土地城市化陷入困境。即使是引入社会资本投入“三旧”改造，仍然无法根本解决土地城市化困境。

土地制度的形成在区域内部具有合理性，尽管不同区域的土地制度具有不同的绩效。从政治经济的角度，不同地区形成不同制度安排的源于八十年代农村工业化方式不同，不同的工业化方式塑造了不同的农民和土地的关系、不同的农民地权意识和征地态度，构成了征地制度实施的有利或阻碍条件。现在的问题并不是肯定或否定某一个地区的土地制度，而是首先进行实事求是、历史的分析。我们需要反思的是学界要求将珠三角的土地制度改革复制到全国，忽视同样是发达地区的苏南地区的经验。

笔者以为评判土地制度是否先进不应当从单一的土地权利维度，而是要顾及多元性的目标，比如土地管理、经济发展、城市扩张、社会公正等。通过对两个地区的比较研究，从有利于中国城市化和更普遍地保障农民利益的角度，我们认为国家应当主要从苏南地区的制度优势中汲取土地制度改革的经验，利用我国特色社会主义的土地制度，通过统一规划和统一征地快速地推进城市化和工业化。国家尤其要避免把已经造成諸多土地利用困境的珠三角土地制度改革复制到全国，把局部地区由于历史原因、不得不形成的地方土地制度变成全国土地制度，否则就根本损害了中国现代化和城市化的整体利益。

（责任编辑：薛立勇）