恐怖主义在欧洲发展的新态势及其原因分析

摘要：恐怖主义是当前欧洲面临的首要安全威胁。近两年来，欧洲的恐袭不仅数量在波动中呈总体上升趋势，而且表现出了几大显著特点：其一是伊斯兰极端组织“伊斯兰国”成为最主要的恐袭主体，直接或间接制造了欧洲境内的绝大多数恐袭事件;其二是受中东地区恐怖组织败落的影响，源自欧洲的中东武装分子大批回流并制造恐袭;其三是低成本、难防范的本土“独狼式”袭击成为主要恐袭方式，大量现于人口密集的大中型城市。这些特点反映出欧洲当前特殊的内部与外部环境，既涉及全球伊斯兰极端势力的生存状况、中东地区恐怖主义和极端思想对欧洲的渗透，也与近年来欧洲自身的中东政策、经济形势、难民危机和极化政治思潮等因素有关。尽管欧洲试图通过一体化的方式铲除恐怖主义背后的症结，但根源的复杂性和联动性使反恐之路充满了挑战，也因此给欧洲未来安全及中国“一带一路”的向西推进增添了不确定性。

关键词：欧洲;恐怖主义;伊斯兰国;欧盟治理

中图分类号：D815.5文献标识码：A文章编码：0257-5833（2019）02-0029-09

作者简介：周秋君，上海政法学院国际事务与公共管理学院讲师、博士（上海201701）

“恐怖主义”（Terrorism）作为一种反人类的极端破坏性行为，已存在于世两千多年，在此过程中，由于恐怖主义的发生动机、实施方式、攻击目标、筹资机制等都在不断变化，加之各国在政治制度与政治立场上存在差异甚至对立，因此国际社会始终难有一个公认的定义。美国佛罗里达大学学者Jonathan Matusitz在对全球超过200种“恐怖主义”的定义筛选后认为，最普遍接受的定义可归纳为：因政治的、宗教的或意识形态的原因，对非战斗目标使用暴力制造恐惧，以实现对一个团体、事业或个人最大程度的宣传①。恐怖主义在当代欧洲的表现正是对这一解释的现实注脚，从这个意义上说，它与其他地方的恐怖主义没有本质区别。但纵观恐怖主义在欧洲的发展历程，它又带着深深的欧洲烙印，这种表现来自于国际层面、欧盟层面和国家层面多种因素的共同作用，折射出当今欧洲特有的政治生态和一体化困境，其结果是，欧洲虽然有很早起步的内部合作反恐事业欧盟内部最早的反恐合作是为了应对1976年慕尼黑奥运会的人质危机而成立了旨在整合跨国力量打击恐怖主义、培训警察和维护核基地安全的TREVI（Terrorism， Radicalism， Extremism and Political Violence）小組。，却始终在“一体化反恐”的道路上举步维艰，给欧洲未来的安全局势蒙上了一层阴影。鉴于欧洲安全不仅关系到欧盟现阶段的内外纾困及长远发展，而且对于国际安全格局和全球治理，特别是我国“一带一路”实践所需的安全环境意义重大，而恐怖主义是欧洲当前最主要的安全威胁之一，因此追溯恐怖主义在当代欧洲的发展轨迹，把握其变化态势并探讨变化背后的诸多原因，可为我们获取恐怖主义的全貌、开展我国的反恐工作提供重要启示。

一、欧洲恐怖主义问题的文献综述

有关恐怖主义在欧洲的发展问题，主要涉及三类文献资料：

第一，欧盟层面的战略与政策文件，包括欧盟的安全战略文件《欧洲安全议程》、《内部安全战略》和《欧盟反恐战略》;欧盟理事会的相关指令（Directive）、决定（Decision）;欧洲委员会的各种通报（Communication）与执行报告等。这些官方文件界定了欧洲视阈下的“恐怖主义”及其表现形式，确认恐怖主义对欧洲安全的危害程度，并将反恐定位为欧盟治理的优先选项。

第二，权威性的年度反恐研究报告，包括欧洲刑警组织（Europol）的《欧盟恐怖主义形势与趋势报告》（TESAT）、美国国土安全部设在马里兰大学的全球恐怖主义研究和恐怖主义预警中心（START）的全球恐怖主义数据库（GTD）、英国简式恐怖主义与叛乱活动情报中心（JTIC）报告以及美国国务院的《全球恐怖主义形势报告》（Country Reports on Terrorism）等。这些报告对包括欧洲在内的全球恐怖主义情势进行跟踪观察和大数据抓取，用数据呈现恐怖主义在欧洲的发展轨迹及变化特点。

第三，学术研究成果。学者的研究侧重于挖掘恐怖主义的根源及发生机理，例如，对恐怖主义激进化的研究揭示了社会心理因素、话语体系、身份认同等对恐怖主义的培育作用参见沈晓晨、杨恕《当代西方恐怖主义激进化研究主要路径述评》，《兰州大学学报》2014年第3期。;对民粹主义和伊斯兰极端主义的研究揭示了恐怖活动背后的经济、政治、文化、社会认同等原因参见梁雪村《民粹主义：一个“欧洲问题”》，《欧洲研究》2015年第6期;李凯旋《民粹主义在当代欧洲兴起的根源》，《当代世界》2016年第8期;佟德志、朱炳坤《当代西方民粹主义的兴起及原因分析》，《天津社会科学》2017年第2期;彭枭《社会认同视角下欧洲的伊斯兰极端主义分析——经验观察、机制探索与柏林圣诞卡车恐袭的案例研究》，《欧洲研究》2018年第4期。;对移民融合、族群分裂与宗教冲突的研究揭示了欧洲多元文化主义的困境参见宋全成《族群分裂与宗教冲突：欧洲多元文化主义面临严峻挑战》，《求是学刊》2014年第6期;[美] 杰弗里·亚历山大、阙天舒：《融合模式的抗争：对欧洲多元文化主义的强烈抵制》，《国外社会科学》2015年第6期。;对难民危机、“外国战士”、情报合作等的研究则反映了欧盟反恐过程中面临的突出难题相关研究，参见虽然中外关于欧洲恐怖主义特点和趋势的论著也并不少见，但因为不同时期的观察都存在一定的时空局限性，而近几年恐怖主义在欧洲又经历了明显的变化，因此只有借助最新数据，对已有的判断不断修正，才能真正把握现象背后的本质，服务于反恐事业。基于此，本文在参考了上述三类文献后，形成了对恐怖主义在欧洲发展新态势的观察与分析，以期对这一问题的研究有所助益。

二、恐怖主义在欧洲的发展态势

进入21世纪后，欧洲逐渐沦为了伊斯兰极端组织全球扩张的重灾区，特别是2015年巴黎恐袭事件后，“伊斯兰国”（ISIS）认领案件开始呈常态化之势。就历史特点来看，恐怖主义在当代欧洲的发展扩张大致经历了三个阶段：

第一，以本土个案为主的发端期（2001-2005年）。“9·11”事件后，欧盟一度反应迅速，仅十天后的9月21日，欧洲理事会就在特别会议上宣布将打击恐怖主义列为欧盟的优先目标European Council， “Conclusions and Plan of Action of the Extraordinary European Council Meeting on 21 September 2001”， https：//www.consilium.europa.eu/media/20972/140en.pdf.。但此后两年内由于未受到重大恐袭威胁，欧盟对于恐怖主义的认知仍停留在内部治安问题领域，反恐仍是针对传统意义上的内部恐怖主义。对类似“9·11”事件的外来恐怖袭击，欧盟机构的官方措辞是将其视为针对西方社会的一种“全球威胁”Richard Jackson， “An Analysis of EU Counterterrorism Discourse PostSeptember 11”， Cambridge Review of International Affairs， 20（2）， 2007， p. 236.。这样一种集体认知直到2004年后才有所改变。2004年3月11日，马德里发生了震惊世界的连环爆炸案，导致191人遇难，1800多人受伤，成为了西班牙历史上最严重的一次恐袭事件。2005年7月7日，伦敦地铁爆炸案再次震动欧洲，4名受“基地”组织指使的英国人在伦敦三列地铁和一辆双层巴士上引爆自制炸弹，造成52人死亡，700多人受伤。这两起事件虽然都与伊斯兰极端组织没有直接联系，属于本土个案，但欧盟机构在表述中，已将恐怖主义同时定性为针对所有国家和人民的“外部威胁”与针对欧盟内部安全、民主和生活方式的“内部威胁”Richard Jackson， “An Analysis of EU Counterterrorism Discourse PostSeptember 11”， Cambridge Review of International Affairs， 20（2）， 2007， p. 237.，并应激性地推出了第一份正式的《欧盟反恐战略》The EU CounterTerrorism Strategy， 14469/4/05 REV 4， November 30， 2005， http：//register.consilium.europa.eu/doc/srv？l=EN&f=ST%2014469%202005%20REV%204.。

第二，以“基地”组织为主的激进期（2006-2013年）。这一时期欧洲零星地发生了各种类型的恐袭事件，大多为“独狼”作案，带有鲜明的激进化倾向，典型案件如2011年7月22日挪威的极右分子布雷维克恐袭案2011年7月22日，有强烈种族主义倾向的挪威人布雷维克先在奥斯陆市中心首相办公室附近引爆汽车炸弹，造成9人死亡，30人受伤;之后伪装成警察，登上附近的于特岛，用杀伤力极强的达姆弹（一种国际禁用的入身变形子弹）射杀了77名挪威工党青年营成员。，虽然直接来自伊斯兰极端组织的恐怖活动尚未形成气候，但在后期的恐袭事件中，“基地”性质有所增加。2012年3月19日，一名自称“基地”组织成员的男子穆罕默德·梅拉赫在法国图卢兹地区射杀了两名士兵、三名犹太学生和一名教师。2013年5月22日，两名与“基地”组织有关的极端分子在伦敦街头开车撞倒并刺死了一名英国士兵。欧洲在这段时期围绕恐怖主义的根源问题展开了激烈讨论，尤其关注极右思潮的蔓延和升级，而实践中则仍是以“个案应激处理”方式处置恐袭事件。

第三，以“伊斯兰国”为主的频发期（2014年至今）。2014年，“伊斯兰国”恐袭开始取代其他形式的恐袭，成为欧洲安全的“头号杀手”，加上回流的中东武装分子，本土恐袭变得频发。从2013年开始，一些欧洲人陆续前往中东加入“伊斯兰国”，成为其“外国战士”（Foreign Fighters），这一趋势在2014年6月伊拉克极端组织宣布建立“伊斯兰国”后加速，然后两股势力就互相帮衬，在欧洲制造恐袭事件。2015年1月，三名与也门“基地”组织和“伊斯兰国”有关的恐怖分子以专业的手法袭击了《查理周刊》（Charlie Hebdo）巴黎总部，致12死、11伤;同年11月，“伊斯兰国”制造了法国自二战以来最为严重的一次恐袭事件，共造成130死、352伤。这两起案件都是由“伊斯兰国”组织、“外国战士”协助实施的。而2016年3月，比利时布鲁塞尔机场和地铁站的爆炸事件则是由“外国战士”主导、恐怖分子网络发动的，共致31死、270伤。鉴于反恐形势日趋严峻，大部分欧洲国家都在恐袭发生后实施了紧急状态法，并将构建本国反恐体系置于优先等级。

最近两年的欧洲恐袭事件中，“伊斯兰国”首当其冲最具破坏力，据欧洲刑警组织（Europol）公布的数据显示，近几年欧洲有5000多人前往中东，成为“伊斯兰国”或其他极端伊斯兰组织的“外国战士”，目前1/3（约1700人）已经回国，其中丹麦、瑞典和英国的返回量达到一半。可以确定的是，欧洲恐袭数量的反弹与“外国战士”回流直接相关。仅在2017年，德国起诉的涉恐案件就增加了近4倍，其中就有约800起与激进伊斯兰分子有关Colin P. Clarke， “All for One and One for All： Toward a Coordinated EU Approach on Returnees”， https：//www.rand.org/blog/2017/11/allforoneandoneforalltowardacoordinatedeu.html.。隨着“伊斯兰国”在中东地区的式微，它开始利用这批回流的武装人员，直接策划或煽动“独狼”在欧洲各大人口密集的城市中心和交通枢纽发动针对平民的、手段简易的（主要使用简易爆炸物、车辆、刀具以及小型枪支武器等）、杀伤力强的袭击事件。2017年欧洲共发生了至少33起这种类型的重大恐袭事件，其中，法国共发生11起，挫败20起“Vingt attentats déjoués en 2017， annonce Gérard Collomb”， Europe 1， January 8， 2018， http：//www.europe1.fr/politique/vingtattentatsdejouesen2017annoncegerardcollomb3540677.。其次是英国，共发生6起，挫败9起“Nine Terrorist Attacks Foiled in Past 12 months， MI5 Chief Andrew Parker Tells Cabinet”， The Telegraph， December 5， 2017， https：//www.telegraph.co.uk/news/2017/12/05/nineterroristattacksfoiledpast12monthsmi5chiefandrew/.，造成37人死亡。欧洲国家虽投入了大量资源进行反恐，但恐袭频率仍不断上升。

三、恐怖主义在欧洲的变化特点

近两年，恐怖主义在欧洲呈现出一些明显的变化：宏观上，恐怖主义从“外部注入”转向“内部生成”，不仅恐怖事件的实施者从外来“圣战”组织团伙转向自我激进化的本土“独狼”，特别是年轻的第二代穆斯林移民;而且欧洲人对恐怖主义的认知也经历了一个从外部威胁到内部威胁的过程，这样的认知直接反映在欧洲人对于难民和穆斯林移民群体的恐惧和排斥心态上，进而对政府和政治精英不能有效解决各种现实危机而产生不信任感。因此，欧洲目前面临的安全威胁已从一种外来的、单一的威胁演变成为一种内外结合的综合性威胁。

微观上，恐怖主义也具有了新的表现。“伊斯兰国”与“外国战士”的结合对欧洲安全产生了比以往更大的危害，即形成了一批具有外国实战经验的“本土独狼”。2017年前后，出现了三种明显趋势：一是伊斯兰极端组织“伊斯兰国”成为最主要的恐袭主体，直接或间接地制造了欧洲境内的绝大多数恐袭事件;二是受中东地区恐怖组织败落的影响，源自欧洲的中东武装分子（“外国战士”）大批回流并制造恐袭;三是低成本、难防范的本土“独狼式”袭击成为主要恐袭方式，大量现于人口密集的大中型城市。具体而言，主要表现在恐袭实施者、实施时机、实施手段及后果上。这些新变化除了与国际伊斯兰极端势力有关外，还与当前欧洲内部错综复杂的政治生态环境以及欧洲在对外政策上的表现等因素有关。

第一，实施者方面，“伊斯兰国”结合欧洲回流“外国战士”发动恐袭成为新特征。“伊斯兰国”已是当前欧洲的头号恐怖组织，据英国简式恐怖主义与叛乱活动情报中心（Janes Terrorism and Insurgency Centre，JTIC）统计，该组织从2015年11月到2018年1月共制造了36起各种类型的恐怖袭击，导致至少327人死亡，1376人受伤“European Terrorism Forecast： Trends in Islamist Militancy in 2018”， Janes IHS， http：//www.janes.com/images/assets/651/77651/European_terrorism_forecast_Trends_in_Islamist_militancy_in_2018.pdf.。2017年发生的恐袭中虽然仍是传统恐怖主义占了大宗（分裂主义67%、圣战组织恐袭16%、极左12%、极右3%）Europol， “TESAT 2018”， p. 9.，但重大恐袭事件大多是有中东经历或受到“伊斯兰国”极端思想毒害的极端分子所为，这与2016年的情况有所不同，当年欧盟8国（英国、法国、意大利、西班牙、希腊、德国、比利时和荷兰）报告的142起恐袭事件中，99起来自民族分裂主义分子，27起来自左翼暴力极端分子Europol， “TESAT 2017”， p. 10， https：//www.europol.europa.eu/tesat/2017/trends.html.。而2017年光从逮捕类别来看，涉嫌圣战恐怖主义的人数就占到总数（975人）的72.3%（705人），这一数据还不包括逮捕量位居第二的英国（未提供对象分类）Europol， “TESAT 2018”， p. 55.。

由于欧洲在中东地区的“外国战士”数量众多且随着“伊斯兰国”在中东势力范围的收缩而大量回流，因此成为了“伊斯兰国”在欧洲扩张的有力抓手，两者结合，在欧洲实施恐怖活动。目前两者實施恐怖袭击主要有三种方式：第一种是由“伊斯兰国”组织、“外国战士”实施的恐袭，如2015年的巴黎恐袭;第二种是由“外国战士”主导的恐袭，如2016年的布鲁塞尔恐袭;第三种是由“伊斯兰国”通过互联网灌输极端思想并煽动其追随者在本土实施“独狼”袭击，包括身在中东战区的欧洲籍“外国战士”利用网络招募、教唆身处国内的激进分子直接在本国采取行动。所有这些方式使得当前的恐怖威胁极为分散且不易监控。

第二，实施时机方面，2017年的恐袭高发期集中在6月至8月，共发生了18次严重恐怖事件，超过全年总量的一半。考虑到这段时间是欧洲国家的旅游高峰期，因而更容易产生实施者想要的恐怖效应，而每年的穆斯林斋月期间和圣诞新年也是全球恐袭的高发时段。据统计，2017年全球斋月期间，以“伊斯兰国”名义发动的恐袭共计174次，致约1600人死亡。此外，恐怖分子大多选择在欧洲主要城市的人流密集场所动手，包括公共集会场所，如演唱会、体育场、剧院或集市等，以及交通枢纽，如机场、火车站或轨道交通站点等，这些场所易攻难守，很容易引发大规模伤亡和恐慌效应。

第三，实施手段方面，以“独狼式”即兴低技术袭击为主。从2017年的数据中不难看出，当年30余起恐袭事件中除4次使用枪支、4次使用爆炸物（主要是自制炸弹等简易爆炸装置）外，其余作案工具全部为汽车和刀具。自2016年7月法国国庆日尼斯货车冲撞人群事件后，这种方式就被大量复制。由于汽车和刀具容易获取且操作简单，不易被事先发觉，因此大大降低了作案成本，特别适合“独狼式”袭击者和小规模组织。据悉，大多数欧洲恐袭的总费用都小于1万美元Institute for Economics & Peace， “Global Terrorism Index 2017： Measuring and Understanding the Impact of Terrorism”， p. 5， http：//visionofhumanity.org/app/uploads/2017/11/GlobalTerrorismIndex2017.pdf.，这就意味着大多数恐袭靠自筹资金就能完成，无需外部资助，也就能躲避被资金监控的风险。与此同时，由恐怖分子周密策划的袭击正在逐渐增加，如2017年5月22日英国曼彻斯特爆炸案，恐怖分子使用自杀式炸弹，精准锁定了演唱会散场的时机引爆炸弹，让袭击的杀伤力发挥到了极致。

第四，实施后果方面，恐袭的后续效应不断加大，主要表现在三个方面：一是伤亡数量大。仅英国一国在2017年恐袭中就有至少29人死亡，200人受伤;法国则至少4死24伤。同时，恐袭涉及西欧、北欧及中欧的至少10个国家，影响广泛。二是影响面大。借用经济学术语，就是恐怖分子善于制造“注意力经济”（Attention Economy）或者说“眼球经济”。换句话说，虽然各种恐怖主义指数报告显示，发生在欧洲的恐怖事件相比其他地区，总量并不算大，但由于互联网时代传播的现场性和扩散性，以及恐怖分子对特殊时机和地点的精确选择，使得其对欧洲产生的效应被几何级地放大了。通过最大限度地引起欧洲乃至全世界的关注，“伊斯兰国”不仅得以维持自己的形象，更能形成宣传效应，鼓舞自己的追随者继续战斗。三是欧盟反应大。面对恐怖袭击的高频率和新形式，欧盟及其成员国也在近几年加快了反恐建设步伐，从本世纪初期的“个案应激型”处置方式逐渐转变为如今的“积极防御型”反恐合作，力图打造一条完整的欧洲安全“保护链”。

四、恐怖主义在欧洲新态势的原因

欧洲恐怖袭击所呈现出的新态势，是当前欧洲内部与外部多种因素共同作用的结果，既涉及全球伊斯兰极端势力的生存状况、中东地区恐怖主义和极端思想对欧洲的渗透，也与欧洲近年来的中东政策、经济形势、难民危机、极化政治思潮等内部因素相关。

第一，“伊斯兰国”的本土败退使其向外流散。任何组织的兴衰存亡都有一个大体相似的变化周期，“伊斯兰国”也不例外。该组织原是“基地”组织在伊拉克的一个分支，2011年后，西方为了转嫁内部危机，从北非到中东，一路搞和平演变，并挑起利比亚内战推翻卡扎菲政权，“伊斯兰国”正是在这一过程中依靠西方的支持发展起来的，此后为了壮大组织，向全球扩张，“伊斯兰国”在欧洲的持续存在也是其全球扩张战略的一部分。2017年，“伊斯兰国”在美欧俄等多国的地空打击之下，在中东战场全面溃败，不仅丧失了在叙利亚和伊拉克境内的全部主据点，而且其领导层和大批组织成员也被歼灭。在这种情况下，“伊斯兰国”为了维持生存，开始向外扩展，将阵地转移到世界其他地方。据估计，来自120个国家的4万多名“外国战士”已经离开中东地区，其中就有约7000名欧洲圣战者，这些人回去后选择在本国或第三国人口密集的城市中心发动恐袭的可能性极大“The Changing Face of Terrorism”， May 2， 2018， https：//www.jltre.com/whatwedo/terrorismpoliticalriskcreditandcrisismanagement/insights/thechangingfaceofterrorism.。

第二，欧洲参与打击“伊斯兰国”遭到报复。“9·11”事件后，欧盟一直以积极姿态参与全球反恐事业，在“基地”组织、“伊斯兰国”集中的中东地区参与以美国为首的武装打击，因此遭到了对方报复。实际上，当年“基地”组织在联军猛烈空袭下濒临解体时就曾呼吁其追随者在伦敦、马德里及其他西方城市发动袭击。而发生在2017年的恐袭事件中，就有多次是恐怖分子对欧洲的报复式袭击，如8月17日发生在西班牙巴塞罗那市中心著名景区兰布拉斯步行街的货车冲撞人群事件，造成至少14人死亡，上百人受伤。袭击发生几小时后，“伊斯兰国”就宣布对事件负责，并称该袭击是对以美国为首的打击极端组织联盟成员的报复。

第三，穆斯林的生存状态催生出极端分子。在欧洲生活着约5000万穆斯林，大多为来自中东、北非地区的移民，其中法国最多，约有500万，超过全国人口的7%，其次是荷兰、德国、丹麦、瑞典、英国和意大利。如今这批穆斯林已经发展到了第二代，母语大多为某种欧洲国家的语言，具有欧洲国家公民身份，然而即便如此，由于族群差异和移民政策等原因，这一群体仍长期游离于主流社会和主流文化之外。以法国为例，穆斯林移民受住房政策所限，被高度集中于特定社区，与主体社会隔离，教育资源薄弱，辍学率、失业率、犯罪率“三高”。“9·11”事件后，缺乏归属感的青年穆斯林更加感受到种族歧视，于是经常借机发泄对社会的不满，2005年10月的巴黎郊区骚乱就是一次不满情绪的集中爆发。2015年初《查理周刊》袭击案后，“危险郊区”93省的一所小学内80%的学生拒绝为遇难者默哀，并集体对抗主流论调;该省还有60多名本地青年去叙利亚参加“圣战”胡文燕：《法国“城郊骚乱”十周年祭：迷失的郊區》，http：//huwenyan.blog.caixin.com/archives/136375，2015-11-09。，说明处境恶劣的穆斯林很容易被伊斯兰原教旨主义利用，演变成极端分子。据大致估算，目前英国有23000名极端分子，比利时有18000名，法国有17000名“‘Thousands of Violent Islamists in Sweden： Security Police”， The Local， June 16， 2017， https：//www.thelocal.se/20170616/thousandsofviolentextremistsinswedensecuritypolice.。

第四，特殊的地理条件为恐怖分子创造了机会。欧洲毗邻北非，与中东接近，且由于欧盟内部大部分国家都参与了《申根协定》，因此在地理上给恐怖分子的流动提供了便利。边界的开放性带来的潜在威胁主要表现在三个方面：一是便于恐怖组织建立跨国“格状网络”。类似于当年被打散的“基地”组织在欧洲重新集结，“伊斯兰国”也在欧洲多国分解实施恐怖计划，比如A国招募人员，B国筹集资金，C国发动袭击，D国提供后勤支持。二是便于“外国战士”回流。据分析，借道北非前往欧洲的“外国战士”（欧洲回流人员或第三国人员）很可能利用深夜乘小船进入欧洲边缘地区，如意大利西西里岛的阿格里真托（意大利语Agrigento）附近海滩，或采取复杂线路并中途改变身份，掩护自己进入欧洲Kit Nicholl， “Ability of Foreign Fighters to Enter Europe Undetected Indicates Heightened Risk of MultiSite MassCasualty Attacks in 2018”， IHS Janes Intelligence Weekly， February 5， 2018， http：//www.janes.com/article/77596/abilityofforeignfighterstoentereuropeundetectedindicatesheightenedriskofmultisitemasscasualtyattacksin2018.。由于这条线路同时也是难民经常采取的入欧途径，甄别难度大，因此加大了恐怖分子流入的机会。三是难民潮为恐怖分子提供了掩护。欧洲难民潮肇始于2015年，根据国际移民组织的报告，2017年经地中海进入欧洲的难民数量为171635人，比2016年（363504人）减少了一半，基本脱离了“失控且被犯罪分子把持”的状态《难民危机仍在“折磨”欧洲》，http：//world.people.com.cn/n1/2018/0116/c1002-29766223.html，2018-01-16。，但危机并未得到根本性解决，难民的安置与融合都十分困难，导致伊斯兰极端分子不仅有机会对难民“洗脑”，而且不满自身处境的难民也可能因为仇视社会而自我激化，成为潜在的恐怖事件制造者。

第五，积压十年的内部问题成为恐怖主义温床。自2008年全球金融危机和欧洲主权债务危机发生后，欧洲承受了长时间的纾困压力，为恐怖主义的兴风作浪提供了温床。尽管2017年经济面貌有所好转，欧元区和欧盟经济增长2.5%，增速超过美国（2.3%），为十年来最好《2017年欧洲经济增速超过美国》，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201802/20180202711193.shtml，2018-02-05。，但欧洲整体经济呈下滑趋势。以英国为例，纵使脱离欧盟也未能躲过高通胀和低投资，2017年经济增长仅1.8%，为2012年以来最低;就业压力也并未如国民所愿的因向欧洲大陆“关门”而得到缓解;国民医疗体系（NHS）等社会福利面临严峻挑战;甚至在反恐局势恶化的情况下，警察局还被不断削减预算，以至于警方在过去4年里放弃了上百起案件的调查《欧洲反恐：漏洞頗多 困局难破》，http：//www.xinhuanet.com/2017-09/21/c_1121701561.htm，2017-09-21。。持续的经济疲软、财政紧缩措施和欧元区危机，加上国家间难民分摊矛盾、移民融合难题、欧盟领导力和凝聚力的双重缺失等，都助长了社会分裂和激进思想的传播。

第六，欧洲极化的政治思潮为恐怖主义提供了政治土壤。近十年来，欧洲在诸多危机的叠加效应之下打破了原本较为温和的政治生态系统，精英阶层的“疑欧主义”与底层民众的“民粹主义”上下结合，给极化政治思潮和极端政党的崛起提供了空间。民粹主义政党利用民众对欧盟“民主赤字”的长期担忧、对本国执政党和政府危机处理的不满，以及对全球化带来的身份认同丧失的恐惧等情绪，在欧洲各国崛起为不可小觑的政治力量。尤其是极右翼势力，不仅通过英国脱欧来阻碍欧盟内部的多民族国家治理进程，而且对2017年以来的欧盟多国大选都展开了猛烈攻势。例如，法国极右翼政党“国民阵线”（FN）掌门人玛丽娜·勒庞（Marine Le Pen）在2017年大选中险些问鼎总统宝座;意大利民粹主义政党“五星运动”（M5S）在2018年大选中以绝对优势确立了政坛第一大党的地位;奥地利极右翼政党自由党（FPO）在2017年年底与中右翼人民党联合组阁，进入了执政核心;荷兰极右翼政党自由党（PVV）虽未赢得大选，但也比2012年多拿下4个议会席位，成为了荷兰议会中的第二大党派。民粹主义政党反移民、反一体化的政治主张降低了国内的政治宽容度，使欧洲政治更为脆弱;同时借助身份认同的话语方式产生外溢效应，使社会宽容度和文化宽容度亦双双下降，加剧了已有的矛盾与冲突。

第七，反恐措施不力也是欧洲安全的软肋。不可否认，近几年欧洲国家的反恐能力和主动性都在增强，挫败的恐怖阴谋也越来越多，但城市反恐和国家合作的整体效果还不甚理想，其背后原因众多：

首先，恐怖组织本身也在自我创新，正所谓“道高一尺，魔高一丈”，反恐措施常常滞后于变化多端的对手。恐怖分子利用电信伪基站、暗网、PS4游戏、加密的社交软件等网络渠道交流信息、买卖武器等。囿于技术和信息保护制度，即便是专业技术人员也很难获悉、跟踪和解析通信内容。而低成本、低技术含量的“独狼”行动则使传统的通过监控武器和资金流动等手段甄别恐怖分子的反恐模式失去了用武之地。

其次，财政预算削减导致安全设施和警力不足、监狱条件恶劣，令反恐事业雪上加霜。很多国家在热点地段监控不力，火车站、地铁站内缺少安检设施和监控探头，警察配枪率低。监狱状况也不容乐观，比如法国监狱已经严重超员，2017年3月的数据显示，法国境内总共关押囚犯69430人，监狱平均容纳量高达118%，巴黎维勒班特看守所的占住率更是超过200%《法国监狱人满为患成恐怖分子培养皿》，http：//www.oushinet.com/europe/france/20170415/260383.html，2017-04-15。，其结果是监狱成为了聚众传播激进思想的场所。2015年巴黎《查理周刊》恐袭案的罪犯之一谢里夫·库阿什就是在监狱中结识了伊斯兰激进组织的重要头目库里巴利。

再次，欧洲的自由民主价值和人权制度也在一定程度上阻碍了反恐政策的制定与落实。为了平衡促进安全与保护人权和公民自由之间的关系，欧盟范围内的政策制定往往会被复杂化，比如欧洲议会在2016年4月通过的欧盟乘客姓名记录（Passenger Name Record，PNR）共享协议PNR是民航系统中反应旅客完整信息的记录，每个PNR都有一个计算机生成的编号，反映了旅客的航程、航班座位数量以及旅客信息等。就因涉及到个人数据隐私和保护问题，耗时五年才最终尘埃落定。2015年制造巴黎恐袭案的比利时男子在行动的前一晚曾被击伤腿部，但人权保护原则使其免于审讯，让警方错失了遏制事件发生的机会。而前一晚本该对200户家庭实施的搜查计划，也因为受制于人权保护的规定，只完成了20多户。

另外，由于实施共同的反恐政策需要涉及被视为国家主权核心的警察、司法和情报特权，国家对于让渡主权大多敏感而保守，因而在共享情报方面缺乏必要的信任。2016年，欧洲刑警组织系统中90%的信息仅由5个成员国提供《“007”面对恐袭也没辙，欧盟讨论是否需要一个FBI》，http：//www.oushinet.com/wap/europe/other/20170821/270152.html，2017-08-21。，严重阻碍了反恐合作的深入开展。在恐怖分子的跨国流窜问题上，很多国家出于自身安全的考虑，也不愿与他国分享情报，从而给了恐怖分子生存空间。2015年11月的巴黎连环恐袭案发生后，法国特工在布鲁塞尔展开了自己的行动而并未与比利时方面分享成果，而比利时当局同样未将自己掌握的重要情报（巴黎袭击者之一曾被土耳其当局驱逐到荷兰）知会法方。2017年11月，德国一名35岁的叙利亚难民Z. Hussein佩戴着定位追踪脚环轻松离境“Germany Bans Syrian Who Flew to Greece with Ankle Monitor”， DW， November 17， 2017， http：//www.dw.com/en/germanybanssyrianwhoflewtogreecewithanklemonitor/a41430220.，因为他只上了巴伐利亚州的高危名单，却不在其他州的高危名单之列，正是州与州之间缺乏情报共享，使其顺利通过了汉堡机场的安检，又经希腊雅典机场转机抵达土耳其，而在此期间，雅典也未获得柏林方面的任何通知。所有这些都暴露出欧洲集体安全意识与能力的欠缺。

结论

恐怖主义已成欧洲安全之殇。躲在暗处的恐怖分子只需使用极小的经济成本（如卡车、小刀以及网络媒体）就能制造出可观的伤亡数字和持续的恐怖效应，却迫使欧洲国家不得不将大量的人力资源和财政预算用于修建监狱、监控嫌疑人、增加警力和军力等安全措施，令本已拮据的经济雪上加霜。未来几年，很多国家还将迎来恐怖分子的“出狱潮”，比如法国从2018年下半年到2019年就有450名伊斯兰极端分子刑满释放，届时将对法国安全构成“重大威胁”《法面临恐怖分子出狱潮，检方坦承不安》，http：//www.oushinet.com/europe/france/20180606/293168.html，2018-06-06。。治标不易，治本更难，欧洲已陷入了越反越恐的安全困境。

安全局势的恶化不仅影响到欧洲的经济增长和社会稳定，也同样不利于中欧关系的发展。欧洲是中国“一带一路”合作倡议的西部终点，在如此重要的地区频繁发生恐袭事件，不仅破坏了投资环境的安全性和稳定性，令中欧合作项目风险增加，而且云谲波诡的政治角力、分裂的社会、欧洲文明与伊斯兰文明的紧张关系也都将使中国的国家利益受到损害。

事实上，欧洲并不缺乏与恐怖主义斗争的历史与经验，只是近几年的情况起了变化，恐怖主义与反恐斗争更像是一场“伊斯兰国”与欧洲之间的拉锯战：前者的每一次挑衅都是一份赤裸裸的政治声明，让后者在风声鹤唳中仓促回应。法国总理爱德华·菲利普（Edouard Philippe）曾说，反恐没有“神奇方案”，只有“好的实践”“Comment les personnes radicalisées sontelles suivies en France”， Franceinfo， March 26， 2018， https：//www.francetvinfo.fr/faitsdivers/terrorisme/attaquesterroristesdanslaude/commentlespersonnesradicaliseessontellessuiviesenfrance_2673640.html.。欧盟确实也有过好的实践——“9·11”事件后其反应之迅速就已令人印象深刻，然而如果不能在摸索一体化反恐的实践中同时解决欧洲内在的沉疴痼疾，又积极参与解决外部世界的治理难题，那么欧洲劳民伤财的反恐举措终将是纸上谈兵。面对当前严峻的反恐形势及其背后盘根错节的政治、经濟和社会问题，欧洲国家应当首先打破观念的界限，尽快凝聚起集体安全共识，实现情报共享，在整个欧洲范围内编织起协调一致的司法合作网络，严密监控潜在的恐怖分子，同时更加慎重地对待外部军事干预行动。长期来看，欧洲则需要下更大功夫改善移民政策，促进社会融合，推动经济增长，从根本上铲除恐怖主义滋生的温床。

（责任编辑：潇湘子）