面向流程管理的公物仓管理制度建设研究

李俊林 王晓辉

摘 要：公物仓是对行政事业单位国有资产实施统一管理、统一调配、统一处置的运作平台，体现了政府职能转变过程中行政事业单位国有资产管理由职能管理模式向流程管理模式的积极转变。本文分析了基于流程管理的公物仓建设关键要素，在调研考察多个地区公物仓建设管理经验的基础，提出了内蒙古自治区公物仓建设的思路和改进建议。

关键词：公物仓;流程管理;关键要素;实践经验

一、引言

公物仓是对行政事业单位国有资产实施统一管理、统一调配、统一处置的运作平台，主要涉及行政事业单位闲置、超编、超标配置的资产，组建临时机构、召开重大会议、举办大型活动购置的资产，以及执法执纪机关结案后应上缴国库的罚没、涉案物品等公共资产。公物仓制度体现了政府职能转变过程中行政事业单位国有资产管理由职能管理模式向流程管理转变的积极探索，旨在通过对行政事业单位的国有资产实施集中管理、统一调配和专账核算，建立资产管理与预算管理的协调机制，提高国有资产的使用效率和效益。

在传统职能管理模式下，国有资产通常在各行政事业单位内部封闭运行，资产配置也多以重新购置为主。然而在财政预算约束下，这种资产管理模式导致了各单位间资产配置不均衡，无法实现单位间资产的调用，导致资产管理与预算管理脱节，预算管理的监督约束职能难以发挥，并形成了国有资产闲置与短缺并存，财政资金紧张与低效使用同在的局面，严重影响了公共服务职能的效率和效果，甚至影响了政府形象和公信力。

2015年，财政部出台了《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资〔2015〕90号），提出资产管理共享共用机制，要求资产管理与预算管理、国库管理相结合，建立既相互衔接又有效制衡的工作机制和业务流程;强调加大对行政事业单位资产的调控力度，有效盘活存量资产，优化资源配置，避免资产重复配置、闲置浪费;鼓励开展“公物仓”管理，对闲置资产、临时机构（大型会议）购置资产在其工作任务完成后实行集中管理，调剂利用。这一文件成为全国“公物仓”管理制度建设的行动指南。

为了充分理解《指导意见》精神，本文将从流程管理的视角在理论层面解析公物仓制度的关键要素，并在调研借鉴其他省市公物仓建设实践基础上，提出适用于内蒙古自治区发展的公物仓制度建设思路。

二、基于流程管理的公物仓建设关键要素分析

根据《指导意见》所提出的“公物仓”概念，公物仓制度的本质在于通过资源优化配置提高整体财政预算绩效。行政事业单位资产管理与资金管理是财政预算的两个方面，预算管理是行政事业单位经济活动计划的反映，而国有资产是财政预算资金的主要流向，资产管理与预算管理实质上是资产存量管理与增量管理关系。从绩效管理视角来看，应实现以存量制约增量，以增量激活存量的总体目标。鉴于此，公物仓制度实施是将行政事业单位国有资产管理目标和重点由管理控制转变为对资产使用绩效的管理。

区别于以管理控制为核心的职能管理模式，流程管理侧重于目标管理和绩效管理。职能管理一般根据垂直职能的不同划分部门，建立层层行政管理控制体系，在组织内部形成一个有层级的控制命令系统，以依法行事为主要行为准则。这种管理模式下管理层主要从事控制和协调工作，但由于容易出现职能重叠或职能空缺，且各职能部门之间缺乏目标的一致性，容易导致组织整体的创造力不足和效率低下。而流程管理模式一般以需求或任务为导向，侧重于流程优化，追求组织的简单化和高效化，它通常以全流程的绩效表现取代个别部门或个别活动的绩效，注重流程与战略目标的一致性。

由于受到历史因素影响，我国行政事业单位的国有资产管理长期以来一直采用职能管理模式，即“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”。这种模式下，各单位间缺乏沟通，绩效观念淡薄，“重预算申请，轻资产管理”成为普遍存在的问题。但随着市场经济的深入发展以及新公共管理理论、新公共服务理论的兴起，“服务型政府”、“节约型政府”成为行政事业单位改革的方向和目标，国有资产管理也必将顺应这一趋势，突出绩效目标，由职能管理向流程管理转变。

流程管理强调时间因素，注重信息沟通和过程效率。根据这一思路，公物仓建设就是要建立资产管理与预算管理的结合机制，将整个财政资金的管理打造成一个闭环系统，以公共事务任务为主线，将预算编制、执行、决算的全过程与资产配置、使用、处置各流程节点有机结合，对资产的增量和存量进行全面控制，使得资产和预算共同为公共事务的任务目标服务。因此，建设公物仓制度的关键就是建立资产共享平台和资产调剂制度。

资产共享平台旨在实现行政事业单位国有资产的统一规划、集中管理和信息共享。财政部门应对所辖地区行政事业单位的资产进行全面清查，将闲置、超编、超标配置的资产纳入公物仓共享信息平台，按片区进行归集，并逐步实现对大型专业设备资产的集中管理。单位申请资产配置预算时，首先通过共享平台查询信息，优先考虑调剂使用。公物倉资产实行分类保管、定期查验、及时维护，以保证仓内资产完好、性能稳定和使用安全。这不仅可以优化资源配置，而且可以通过科学的仓储管理，避免因维护保养不力、长期闲置等原因造成的资产贬值，达到资产保值增值目的。

资产调剂制度旨在提高行政事业单位国有资产使用效率，节约财政资金。公物仓资产的使用，可根据各单位所开展业务活动的时间节点和所需资产特点进行调剂使用，可共享的资产将不再重新购置。按此原则，可盘活闲置和未充分使用的资产，提高资产使用效率，逐渐平衡各单位资产配置情况，节约财政资金的整体支出。

三、公物仓建设实践的经验

2008年以来，深圳、青岛、安徽、河南、河北等多个省市陆续开展了“公物仓”制度的探索工作，初步建立起了不同管理模式的“公物仓”管理制度框架和操作规程。为了切实考查公物仓建设实际情况，2017年5月内蒙古自治区财政厅资产管理处联合非税收入管理处、政法处和信息中心组成了调研组赴河南、安徽两省开展了公物仓管理业务和信息系统调研工作，获得了一些公物仓建设实践经验。

1.制度建设先行，完善顶层设计

各省市的公物仓建设多由财政部门牵头，由政府联合相关部门出台系列管理制度，在参照财政部规定基础上做了更为具体细化的规定，以保证公物仓制度建设的规范性和可操作性。如河南省印发了《河南省人民政府办公厅关于印发河南省省级政府公物仓管理暂行办法的通知》（豫政办﹝2010﹞136号）、《河南省财政厅关于印发河南省省级政府公物仓日常管理规程的通知》（豫财资〔2011〕5号）和《关于委托省辖市财政部门接收管理驻郑州市以外省属单位上缴省级政府公物仓资产的通知》（豫财资〔2011〕16号）等，对省直各单位成立临时机构和承办由省财政负担经费的大型会议、展览、庆典、普查、调查等活动的资产配置工作进行了明确规定。安徽省合肥市公物仓管理实践工作以2016年10月出台的《合肥市人民政府办公厅关于印发合肥市市级政府公物仓管理办法的通知》（合政办〔2016〕48号）为标志。据此，合肥市财政局出台了相应管理制度，明确了合肥市财政局资产管理中心为具体管理部门，并制定了公物仓站库管理的相关流程，具体为公物资产入库、资产调剂、资产借用流程和资产处置。

2.根据资产管理与预算管理的关系建立资产共享调配机制

各省市在公物仓建设中均了突出资产管理与预算管理结合机制，实施调配优于购置国有资产管理原则，并制定了系列资产共享使用制度或流程。如河南省规定省直各单位或临时机构承办由省财政负担的大型会议、展览、庆典、普查、调查等活动，配置或者接受捐赠的资产，均纳入省级政府公物仓集中统一管理范围，产权登记在资产管理中心名下，任何单位不得以任何形式占有和处置。使用单位在借用公物仓资产时，首先履行相关调拨手续。公物仓资产借出后，由使用单位负责日常保养和维护，确保资产在使用期间安全和完整。使用过程中发生损坏的，由资产使用单位修复后归还;未修复或者无法修复的，由财政部门将资产收回，并按照资产账面价值扣减使用单位相应经费。活动中接受的捐赠资产（不含定向商业性捐赠），由牵头单位负责清查登记，并在活动结束后1个月内，随借用的政府公物仓资产一起缴入省级政府公物仓。对需要异地缴入省级政府公物仓的资产，为便于驻外或省以下垂管等单位异地上缴资产，降低管理成本，由省财政厅委托驻地财政部门接收。

3.强化信息化平台建设

公物仓建设的基础是行政事业单位国有资产信息及业务活动的共享，因此信息化水平直接影响公物仓制度的实施。如安徽省合肥市财政局根据业务需要，在原有资产管理信息系统基础上，开发了公物仓管理系统，公物仓管理系统功能分为闲置或超标准资产入库、临时机构活动资产入库、罚没物资资产入库、处置资产入库、公物仓资产调拨、公物仓资产借用、公物仓资产处置、统计查询等业务功能。

综上所述，公物仓建设应以制度建设为前提，以信息化建设为手段，以实现资产管理与预算管理的结合机制为核心，达到提高国有资产使用效益，节约财政资金的目标。

四、内蒙古自治区公物仓建设的思路和实践

内蒙古自治区行政事业单位资产使用和管理与全国总体资产管理状况趋同，也存在着资产购置大量需求与存量资产未能有效利用的矛盾，存在着资产闲置、重复配置、随意处置、使用效率低下等问题。这与目前我区行政事业单位资产共用共享机制不健全、管理理念、管理方法和手段相对落后密不可分，因此应借鉴流程管理思想和其他省市公物仓建设的经验，按照《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》（财资〔2015〕90号）规定，结合自治区公共资产管理的实践特点，从以下方面加强了内蒙古自治区的公物仓建设。

1.加强制度建设，奠定管理基础

根据《中华人民共和国预算法》《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）、《财政部关于进一步规范和加强行政事业单位资产管理的指导意见》（财资〔2015〕90号）和《内蒙古自治区行政事业单位国有资产管理办法》（自治区主席令第181号），借鉴相关省市的先进经验，以建设资产配置、使用、处置、收入的全生命周期管理制度体系为目标，2018年6月，我区出台了《内蒙古自治区财政厅关于印发<内蒙古自治区本级行政事业单位公物仓管理暂行办法>的通知》（内财资规〔2018〕3号）。《办法》进一步明确了自治区本级行政事业单位公物仓管理资产内容，进一步明晰了财政部门、主管部门和行政事业单位各自职责，对公物仓管理范围及程序和公物仓资产使用和处置进行了详细规定，还增加了监督检查等管理工作内容，填补了我区资产管理制度建设的一项空白，有利于推进我区资产管理与预算管理有机结合。通过公物仓管理模式，实现对自治区本级行政事业单位闲置、超编、超标配置资产以及组建临时机构、召开重大会议、举办大型活动购置资产和执法执纪机关结案后应上缴国库罚没、涉案物品等资产从入口、调配使用到处置核销的全生命周期追踪管理，逐步建立配置合理、处置规范、监督到位的国有资产管理机制，进一步提高我区资产配置科学化、精细化管理水平。

2.适时开展试点，提高资产效能

实践是检验真理的唯一标准，公物倉管理模式到底好不好试过才知道。按照这一思路，2017年12月，我区印发了《内蒙古自治区财政厅关于开展公物仓管理试点工作的通知》（内财资〔2017〕2089号），选取了9个自治区本级部门和2个盟市开展公物仓管理试点工作，并积极鼓励各盟市、旗县先行先试，创新资产管理模式，推进国有资产共享、共用和集约化管理。在试点过程中，我们通过将实体公物仓（存放财政部门集中管理的实物资产仓站）和虚拟公物仓（对纳入公物仓管理平台，但不便上缴实体公物仓的资产，经财政部门认定后，委托单位进行实物保管的虚拟仓站）两种模式相结合，实现了对这部分公共资产从入口、调配使用，到处置核销的全生命周期的追踪管理，逐步建立配置合理、处置规范、监督到位的国有资产管理机制，研究解决资产闲置浪费与短缺并存的问题，挖掘存量资产潜在价值，优化配置，提高效益，为在全区范围内推开公物仓管理工作积累了经验。例如：自治区机关事务局用内蒙古自治区成立70周年庆典活动专项资金形成的103件闲置固定资产（电脑、办公桌椅、保密柜等）上缴自治区本级公物仓后，两日内就调拨到了新成立的自治区政务服务中心使用，充分发挥了这些闲置资产的使用效益。

3.实施公物仓管理应注意的几个问题

（1）严把资产入仓关，提高资产质量。对各单位拟调入公物仓资产，实行严格把关、分类处理;经过维修尚有利用价值的资产，需由原单位负责维修保养后纳入公物仓;对达到报废年限，或因技术原因不能安全有效使用、达不到环保节能要求、无维修价值的资产，则统一交由指定的绿色回收公司进行报废处理，不纳入公物仓管理;对属于赛事、展会或庆典等专项活动所需资产，纳入公物仓管理;为确保资产的专业保管水平，可设置专用仓储库或者委托有条件的部门建立公物仓资产分散管理点，分散管理点主要集中保管不便移动或拆装、体型较大、对存放有特殊要求的物资。

（2）创新运作模式，建立集中调配机制。公物仓运行模式，实行统一入口、集中管理、按需配置、合理调配，具体流程：首先由使用单位按照资产需求及资产配置标准提出资产置申请，公物仓结合仓内资产存量优先调配。对仓内资产能够满足需要的，无偿划拨或租借给使用单位;公物仓内不能满足需要时，则通过政府采购、国库集中支付方式进行集中采购，资产来源为预算安排用于活动的专项资金。资产采购后暂挂使用部门资产账，待活动结束后，统一上缴至同级公物仓管理。通过公物仓对资产进行集中调配，既满足单位使用资产的需要，又避免了重复购置，节约了财政资金。

（3）规范仓内资产管理，提高综合效益。建立定期清查处置资产制度。定期对公物仓资产进行清查盘点，采用调剂、捐赠、转让、置换、报废等方式，及时处置仓内资产。公物仓资产处置优先选择调剂方式，无法调剂的，可通过拍卖、捐赠、报废等其他方式处置。公物仓资产的捐赠主要用于支持公益事业或扶持贫困地区发展。对长期存在公物仓有使用价值、但不能调剂的资产，则委托社会中介结构进行公开拍卖。建立公物仓资产维护保养制度，加强仓内资产的清理维修，确保为单位提供的资产具有较高的使用价值。对因周转使用次数较多已损坏但仍具有较大使用价值的资产，及时进行维修保养，最大程度发挥资产的使用价值。

（4）完善信息化建设。针对公物仓资产管理的信息化建设可在现有资产管理信息系统建设的基础上进行功能模块的扩展，通过不同的角色權限设置达到管理目标和业务要求。

建立公物仓管理模块，重点对罚没、临时机构上缴、闲置、超标准配置、待处置等资产，上缴公物仓后的集中有效管理。有效利用系统中的资产数据，内置配置审核标准，实现资产配置预算与公物仓管理的有机结合，盘活存量资产，提高闲置资产的使用效率。针对公物仓资产管理的日常业务，根据管理要求进行有效的流程设置，加强业务流程的严肃性和完整性。

参考文献

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