基于专用性投资与公共产权视角的政府资产逻辑界定

袁业虎 汤晟

摘 要：当前国内学者之间在政府资产内涵与外延上存在一定的分歧，本文以专用性投资与公共产权视角为基础，指出任何资产的取得与形成都不是免费而外生的，都要经过专用性投资产生，并因此由专用性投资主体对资产具备相应的产权要求。政府资产本质上为何存在、产生的原因由此得到了解释。在此基础上，界定了政府资产的内涵与外延，从现实意义上为新时代政府资产管理、政府资产有效运作提供了公共性的理论基础，以便于政府资产的价值与绩效管理。

关键词：政府资产;专用性投资;公共产权

一、引言

当前国内研究对政府资产的定义、内涵与外延已经做了相关推介与讨论，成果凸显，但学术界对政府资产的内涵与外延认识不一，尚未形成一个统一、公认的看法。汤林闽（2014）认为客观上由于中国政府本身的复杂性，政府资产的内涵变得很不清晰，政府资产的定义、范畴等一些重要的基本问题尚未完全明晰。刘尚希（2015）指出国家所处的发展阶段、金融化程度对于政府资产方面研究会产生影响，直接模仿发达国家的做法难以可行。我国目前缺乏一个完整、明确的公共资产，即符合我国国情实际的政府资产逻辑界定理论框架，用以对政府资产的定义、内涵、外延以及政府控制资产的原则、目的等进行规范描述。

之所以存在有关政府资产内涵与外延的分歧，在于对政府资产如何存在以及产生的逻辑起点认识不足，立足于提出一个逻辑自洽的政府资产逻辑研究脉络，本文以专用性投资理论与公共产权理论为基础，对政府资产如何存在并产生进行了逻辑解释，进而界定了政府资产的内涵与外延。本文的研究在现实意义上为新时代政府资产管理、政府资产有效运作提供了公共性的理論基础，以便于政府资产的价值与绩效管理。

二、政府资产逻辑界定的理论基础——专用性投资与公共产权

1.政府资产本质存在的理论基础——专用性投资理论

任何资产的取得与形成都不是免费而外生的，都要经过专用性投资产生①（袁业虎，2013）。政府资产本质上源于政府的相应专用性投资行为。

政府专用性投资是一种由《宪法》规定的行使与发挥政府特定职能的行为，是通过授权立法保障、维护与维修、现金及等价物给付、提供特定公共服务等，来达到维持与稳定公共秩序、生态平衡、社会服务、保障人民生命财产安全、实现国家治理、社会公平分配等目的。比如，由于公共物品内在的效用不可分割性、消费的不排他性、受益的不可阻性，政府必须以非市场方式进行与公共物品有关的物品或服务提供，并以在公共基础设施、储备物资、公园、博物馆等资源的维护与维修、现金及等价物给付、提供特定公共服务等的专用性投资行为中实现。政府通过对自然资源的专门监督与管理，如立法、林业等相关政府机构对自然资源责任制管理等，这实质上是政府对自然资源专用性投资的表现。政府专用性投资行为存在的根本意义在于由于“公共地悲剧”以及“搭便车”类似现象的存在，政府在社会主义市场经济体制中通过专用性投资行为，对被投资资源形成控制权，以实现公共目的。没有对公共的控制，资源滥用、资源退化等问题就会必然发生，公有的生产资料也必须通过一定的方式与劳动者结合起来并得到有效经营（雷玉琼等，2009），即政府通过专用性投资形成的政府资产，以许可证、特许经营、特许开发等形式，以所有权衍生出的他物权路径，将政府资产资源授权给劳动对象或一定主体经营，以提高生产效率、增加社会产出与提高社会效益。政府以上专用性投资行为的存在，使得如自然资源、文化遗产等资源归属于政府资产有了科学的界定依据。

2.政府资产产权理论基础——公共产权理论

基于上述政府的专用性投资形成政府资产的理论依据，政府主体上的资源资产化是通过政府对资源的专用性投资，将相应资源当作政府资产或是资本，从而具备对资产的产权要求。资本因具有产权与专用性特性，因而是通过投资产生（张钢，2000）。由于政府专用性投资指向《宪法》规定的国家机构特定职能行使与发挥，如政府通过财政“八项支出”等形式进行了专用性的公共投资，形成相应的公共社会资本，从而对可资产化的资源标的产生了公共产权要求。因此，正如任何资本都是一种产权资本，政府作为投资主体，通过专用性投资行为，成为了资源资产或资源资本的产权主体。资产具有资源和产权两个维度（张国清，2008），公共产权理论为政府资产产权维度的产权行为、产权关系与产权管理提供了客观解释与理论支撑。

公共产权①，具有公共性和排他性，与个人归属产权相对应，是基于财产公共所有而获得的一些权力结构安排（洪联英等，2014）。国家对公共资产享有所有权，国务院代表国家行使相应所有权。国务院通过将其所有权分割，使得政府主体对政府资产享有占有权，政府主体的工作人员依据其职责划分，对相关政府资产具有使用权、开发权与经营权等。同一所有权下的不同产权可以在不同经济主体之间进行分割，公共产权与国家所有权相比具有更加深刻的内涵与外延，其涵盖了物权、所有权甚至包括债权等（刘尚希等，2014）。

三、理论视角下政府资产的内涵与外延界定

1.政府资产内涵的界定

市场经济体制下，对任何一种类型自然力的占有都会产生超额利润。在以生产资料公有制为基础的社会生产方式下，国家基于安全、社会公平与保障、经济稳定发展、生态平衡等目标，通过对生产资料进行投资，实现控制，并为企业、个人提供一般生产条件和一般生活条件（李松森，2008）。政府以税收、特许经营、授权许可开发、行政性收费、各类资源政府性基金等形式将企业、个人对自然力的产权使用产生的超额利润收归国家所有。这是政府通过专用性投资将资源作为社会经济发展所必需的生产资料得到的补偿性收入、作为间接生产要素实现收益的体现（李松森，2017）。

因此，政府投资于一般生产条件的生产资料，致力于一般生产条件的恢复和改善。政府专用性投资是连接资源形成资产实体并与政府主体建立联系的纽带，中国政府专用性投资已不仅仅局限于生产资料的投资，而是以生产要素为范围的投资。政府通过专用性投资于公共物品、特定主体与其他资源，来获得与专用性投资对等的产权，从而被专用性投资的资源客体形成了政府主体所能够进行产权要求的政府资产。正如上文提及的政府通过财政“八项支出”等形式进行了专用性的公共投资，形成相应的公共社会资本，从而对可资产化的资源标的产生了公共产权要求。

2.政府资产外延的界定

分类通常取决于监督机构和其他用户的不同信息请求，有各种各样的概念和术语，甚至有相当大的分歧来分类和披露政府资产（Christiaens，2004）。如果无法恰当地对政府资产进行分类，会导致政府资产管理的不规范，造成资源闲置、管理疏忽与低效使用（张国清，2017）。公共产权内在的同一所有权下的不同产权在不同经济主体之间的分割派生出的他物权，主要是指使用权、管理权与开发经营权。基于公共产权理论，存在着一条主线逻辑，恰当、正確地将政府资产进行分类。根据同一所有权下的公共产权分割逻辑，可以客观地将政府资产分为三大类：第一类是赋有主要使用权的政府资产，将其划分为行政事业单位资产;第二类是赋有主要管理权的政府资产，将其划分为政府经管资产，政府经管资产是一般意义上的具有直接公共服务性质的公共资产;第三类是赋有主要开发经营权的政府资产，将其划分为企业国有权益，这种开发经营权亦可称为代表所有权，是由国家授权赋予企业单位代表国家行使所有权的一种他物权。由于政府基于国家治理、国家职能的使命与责任，作为广义的投资主体，对需要政府进行干预的生产要素进行了专用性投资，包括作为一般生产条件的生产资料、劳动力及劳动力有关的社会医疗保障、人力资本等。在与政府资产外延的界定研究中，最引起争议的是政府经手管理的资产是否属于政府资产。真正意义上的权责发生制政府综合财务报告理应披露政府经管资产，由于政府对经管资产进行了专用性投资，具体体现在对文化遗产、博物馆等的维修与维护，受托资产的保值与增值等的人力与物力的资本投入上，出于公共受托责任的信息披露以及专用性投资行为形成的控制权实际，政府经管资产属于政府资产的外延范畴。因此，政府资产可以主要分为行政事业单位资产、政府经管资产、企业国有权益。其中，经管资产是经营管理并控制的资产，如公共基础设施、自然资源、储备物资、保障性住房、受托资产等。

四、结论

专用性投资与公共产权理论是解释政府资产为何存在、产生，指导政府资产有效运作（即取得、用益与处分）的“公共性”理论，可以对政府资产的会计核算、财务管理、资产保全增值等提供理论上的指导。专用性投资与公共产权理论与政府资产的逻辑界定契合之处在于专用性投资行为与公共产权的本质属性：第一，政府的合理专用性投资行为使得政府具有对被投资资源的产权，形成了相应的政府资产，并拥有对该政府资产的产权要求。政府资产权利是基于公共性产生，权利的运用具有价值合理性。政府资产的价值是创造社会效益，为公众提供满意的公共产品与公共服务;第二，政府资产以面向社会民生、创造社会经济生态效益为义务导向，而义务导向需要清晰的产权界定，否则会导致政府资产遭到不当利用;第三，国家所有、分级管理的公共资源管理模式产生了现实性的国有所有权虚置问题，公共产权的公共性意味着对于政府而言，资产的取得、转化、使用、收益、处置等受到法律严格约束，资产权利运用必须具有程序正当性，并体现在政府资产相关规章文件中，如《政府采购法》《招标投标法》《国有资产法》《预算法》等。

基于专用性投资与公共产权视角，政府资产为何存在、产生有了本质上的理论根据与解释，政府资产如何分类管理也具备了客观上的理论支撑。“资产=权益”的会计恒等式本质属性的存在，使得需要从资源的来源权益处明确资产的产权，作为投资主体的政府通过专用性投资行为使得政府自身成了具有控制权的产权主体，将资源进行了资产化，便于价值与绩效管理，这是新时代政府资产管理的鲜明特征。

参考文献

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