改革开放40年来中国贫困性质变化及2020年后反贫困政策前瞻

2019-06-11张永丽徐腊梅

中国西部 2019年2期

张永丽?徐腊梅

〔摘要〕改革开放四十年来，中国经济社会转型取得了突出成就，与此同时，中国的反贫困实践也取得了巨大成功。在梳理中国反贫困所取得成就的基础上，发现新时期贫困性质发生了明显转变：由绝对贫困向相对贫困转变、由生存性贫困向发展性贫困转变、由物质性贫困向精神性贫困转变、由单一收入贫困向多维贫困转变，且老龄化导致的贫困成为新的贫困问题。针对2020年后的反贫困问题，提出继续推行开发式扶贫解决能力贫困、坚持对特殊贫困人口采取精准滴灌式扶贫、注重物质扶贫与精神扶贫协调统一等建议。

〔关键词〕改革开放;反贫困;贫困性质;贫困特点;扶贫政策

〔中图分类号〕F320.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0694（2019）02-0071-13

一、改革开放40年中国反贫困取得的成就

1.中国反贫困实践的贡献

（1）贫困人口大幅减少、贫困面大范围缩小。按照1978年的贫困标准，改革开放伊始，中国贫困人口为2.5亿，贫困发生率为30.7%;2007年贫困人口数量为1479万人，贫困发生率1.6%。（本部分数据，如无特别说明，均根据国家统计局发布的《中国统计年鉴2018》整理。）虽然个别年份贫困人口数量有所增加，但总体上看，按照1978年的贫困标准，到2007年贫困人口减少多达2.35亿，贫困发生率显著降低。按照2008年的贫困标准，2000年的贫困人口数量为9422万人，贫困发生率10.2%;2010年贫困人口2688万人，贫困发生率为2.8%，从2000年到2010年贫困人口减少6734万人，贫困发生率下降7.4%。如果按照2010年的贫困标准，1978年的贫困人口有7.7亿人，贫困发生率高达97.5%;2017年贫困人口数量为3046万人，贫困发生率下降至3.1%，从1978年到2017年贫困人口减少约7.4亿人，贫困发生率下降94.4%。

整体上讲，1978年以前，数以亿计的中国人还在为如何解决温饱问题发愁，但随着改革开放进程的推进、反贫困工作的有序开展，中国人民迎来了从迫于应对温饱到小康富裕的伟大飞越，人民拥有了更多、更直接、更实在的获得感、幸福感和安全感。

（2）贫困人口收入、消费水平大幅度提高。改革开放后，中国始终坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，经济实力和综合国力都在不断提高。《中国农村贫困监测报告》发布的数据显示，《中国农村贫困监测报告》从2000年开始发布，2016年数据为最新数据，如无特殊说明，下文数据均根据历年《中国农村监测报告》整理而得。1999国定贫困县人均GDP为2573元，到2015年贫困地区人均GDP则已达到18222元。与此同时，贫困地区的收入水平也有了大幅度提升，如1998年国定贫困县人均纯收入仅为1318元，2016年贫困地区人均可支配收入则上升到8452元，由于统计口径问题，本处引用《中国农村贫困监测报告》中“人均可支配收入”数据作为对比。且收入结构也随之发生了巨大的变化，1998年国定贫困县人均纯收入中工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入、财产性收入占比分别为21.2%、74.7%、2.9%、1.2%，2016年相应的占比分别为34.1%、40.7%、23.9%、1.3%，工资性收入和转移性收入占比明显增加，家庭经营性收入下降幅度较大。

随着反贫困政策的有序实施，贫困地区居民消费结构也快速升级。人均生活消费支出由1998年国定贫困县的1029元上升到2016年贫困地区的7331元，人均消费支出总额有了显著的提高。同样，消费结构也发生了极大的变化，1998年国定贫困县人均生活消费支出中食品、衣着、居住、家庭设备用品及服务、交通通讯、教育文化娱乐、其他消费支出的占比分别为61.6%、6.5%、10.7%、4.0%、2.2%、9.0%、4.2%、1.7%，2016年相应的消费支出占比则分别为35.0%、5.8%、21.1%、6.1%、11.0%、10.8%、8.7%、1.6%，食品消费支出的占比显著下降，居住、交通通讯等消费支出的占比则明显上升，消费结构升级特征明显。

（3）贫困地区教育、医疗水平显著提升。改革开放40年来，特别是在2000年后，中国不断增加对贫困地区教育资金的投入，各项政策向贫困地区倾斜。1999年贫困户6～11岁儿童的在校率为80.7%，12～14岁儿童在校率为88.7%，15～17岁儿童在校率为81.7%，在每个年龄阶段都有10%以上的儿童辍学，到了2016年，贫困地区17岁以下儿童中途辍学率仅为1%，儿童在校率明显提升。除此之外，劳动力的文化程度也有了明显的提升，如1999年贫困地区劳动力文盲率为22.1%，2016年则下降至8%。這一点也与贫困地区教育基础设施不断完善、师资力量不断增强，极大地促进了贫困人口综合素质的提升相关。与此同时，在各项扶贫政策实施的过程中，中国也初步形成了多层次、宽领域、全方位的教育对外开放格局，现代化教育体系基本完善，有力助推贫困地区教育事业的发展。

中国医疗卫生事业费用支出由1978年的110亿上升至2017年的52598亿，并且有意识地将资金向贫困地区投入，同时重视贫困村卫生所的建设。1999年，贫困人口所在村有卫生所的农户比重为71.0%，到2016年贫困人口所在村有卫生站的农户比重上升到91.4%，随着贫困标准的提升，贫困群众享有的医疗水平依然在大幅提升，也足以彰显中国各项扶贫政策的有效性。特别的，新型农村合作医疗尽管从2003年才开始实施，但到2015年贫困地区农民参合率达97%，较大程度地解决了农村居民，特别是贫困地区农村居民“看病贵、看病难”的问题。

（4）基础产业、基础设施跨越式发展。改革开放四十年来，反贫困政策的实施有力促进中国基础产业发展从瓶颈转为优势。首先，农业生产能力显著提高，1994年贫困地区粮食产量占全国总产量的16.8%，1999年占17.4%，到2015年比重上升为21.3%，2017年，中国粮食总产量达到1.2万亿斤，是1978年的2倍。根据国家统计局发布的数据整理而得，贫困地区数据来源于《中国农村贫困监测报告》，比例通过计算而得。其次，改革开放以来，中国工业化进度明显提速，技术水平显著提升，竞争力逐渐加强，工业生产能力快速发展，逐步建立起现代化工业体系，2017年中国钢材、水泥、汽车产量分别为10.5亿吨、23.3亿吨、2901.8万辆，分别是1978年的33.03.35.7、194.62倍。贫困地区工业总产值占全国工业总产值的比重也有明显提升，1994年贫困地区工业总产值占全国工业总产值的比例仅为3.6%，2015年已上升到22.0%。

与此同时，基础设施体系建设也实现跨越式发展。〔1〕改革开放初期，国家铁路、公路、港口、能源、电力、通讯等基础设施相对落后，严重阻碍了经济的发展，20世纪90年代以来，中国逐步加大贫困地区基础设施建设力度，贫困人口所在村通公路、电话、照明电、有安全饮水农户的占比分别从1999年的92.3%、59%、92.8%、62.5%上升到2016年的99.8%、99.9%、99.3%、87.9%。1999年国定贫困县居民外出交通工具39.1%为公共汽车，46.5%的居民还是依靠自行车和步行，而到2016年贫困地区所在自然村能够便利乘公共汽车的农户比重已达到63.9%，交通基础设施的进步也是中国反贫困事业的重要成就之一。

2.反贫困政策与措施不断完善

1949年后，中国扶贫政策体系经历了从无到有、从零散到系统、从间接到直接、从局部到全局、从大水漫灌到精准滴灌的演化。改革开放后，中国反贫困体制更是不断改革，扶贫的政策日趋完善，全面、系统的扶贫政策是中国取得伟大脱贫成果最直接的保障。中国反贫困政策体系的形成也大致经历了四个阶段，即制度变革背景下的扶贫政策阶段（1978～1985年）、反贫困政策体系形成时期的扶贫政策阶段（1986～2000年）、十年扶贫开发时期的扶贫政策阶段（2001～2010年）、新十年扶贫开发时期的扶贫政策阶段（2011～2020年）。〔2〕〔3〕整个过程也伴随农村的土地制度改革、市场化改革、以及21世纪之后农业的税费改革，以及先后落实的新型农村养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障等一系列社会保障制度，农村各项制度的不断变革、完善与反贫困政策支持配套，使反贫困政策的效用充分发挥。与此同时，中国扶贫开发瞄准机制也从无到有，方式从区域瞄准到县级瞄准、贫困村瞄准、贫困户瞄准，〔4〕最后将扶贫对象瞄准为“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”，并初步形成了专项扶贫与社会扶贫、行业扶贫“三位一体”的扶贫格局。

另外，中国的反贫困措施也在不断地完善，针对不同的贫困成因和贫困分布特点，因地制宜确定扶贫开发措施。扶贫模式也由单一模式逐步转向以产业脱贫为主，并形成转移就业脱贫、易地搬迁脱贫等多种扶贫模式并存的扶贫体系。与扶贫工作开展初期仅注重贫困人口生存性发展相比较，现阶段中国的扶贫政策更加注重将致贫内因与外因相结合，注重加强水利、交通、能源等重大基础设施及民生工程的建设，注重改善贫困地区农村居民的生产、生活条件，解决阻碍贫困地区发展的客观实际问题。同时，也更加注重贫困人口能力的建设，注重科学构建贫困人口参与机制，提升贫困人口参与度，进而解决阻碍贫困人口发展的内因。

3.对世界反贫困事业的贡献

（1）对减少世界贫困人口的贡献。改革开放四十年，中国成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。〔5〕按照世界银行的绝对贫困线（每人每天1.25美元）的标准测算，1981年，中国贫困人口数量为8.39亿人，而同样按照此标准，2011年中国的贫困人口仅为8417万人，贫困人口减少7.54亿人，在全球同期减贫人口总数中占比达70%以上。根据国家统计局发布的数据整理而得。若按照每人每天1.9美元标准衡量贫困人口比例，1990年世界和中国的贫困人口比例分别为35.9%、66.2%，2015年则分别下降至10%、0.7%，根据世界银行集团发展研究局发布数据整理而得。中国贫困人口比例的大幅下降，有效降低了世界贫困人口比例，中国扶贫成就也被国际社会广泛认可。

中国反贫困成就还对国际人权事业进步做出了巨大的贡献。中国的扶贫关注贫困人口的生存权和发展权，注重维护社会公平正义，倡导“以人为本”和科学发展的价值。如在实现生存权的基础上，政府通过产业开发、生态脱贫、异地搬迁等多种扶贫方式，以“更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度”帮助贫困人口实现发展的权利，全方位构建与完善贫困者的权利和保障制度。中国扶贫政策对贫困人口人权的保障也为世界上其他发展中国家提供了范式，推动了世界人权的进步。

（2）对反贫困实践、理论的贡献。中国反贫困伟大实践从区域扶贫开发、扶贫攻坚、全面综合开发阶段，再到目前的精准扶贫阶段，积攒了丰富的反贫困实践经验，面对世界贫困人口数量逐渐减少、分布日益分散、减贫难度越来越大且成本越来越高的状况，中国特色反贫困理论及实践为世界的减贫事业提供了重要可参照经验，有力地支持了第三世界的发展，为解决人类贫困问题提供了中国方案，同时也促进世界“和平发展”的进程。

中国反贫困理论体系的形成也是对发展经济学的重大贡献。中国作为发展中国家，系统总结导致自身发展贫困与落后的原因，并成功探索出一条有效的摆脱贫困、促进发展的扶贫开发路径，提出一系列科學的反贫困理论和行之有效的反贫困措施。同时还提升了反贫困战略在世界的地位，总结出中国特色反贫困理论，科学地揭示了反贫困与人类发展的关系，为发展经济学探寻摆脱贫困、促进发展的一般方式贡献了中国力量，同时也是对可持续发展理论创新的重大贡献。

二、中国贫困性质的转变

贫困是动态变化的，随着社会经济全面发展和扶贫开发政策的全面贯彻落实，中国农村的贫困性质和特点正在发生重大变化，伴随这一变化，扶贫开发实践中也出现了一些新问题，产生了一些新挑战，提出了一些新要求，只有准确把握这些新变化、新问题、新挑战，才能确实做到精准施策、精准帮扶。

1.由绝对贫困向相对贫困转变

改革开放以来，中国经济的高增长不仅有力助推了国家工业化、城市（镇）化的快速发展，也使得政府用于农村的公共服务和扶贫支出不断增多，农村人口的收入水平和物质生活水平得以显著提高，对农村减贫发挥了重要作用。中国国内生产总值（GDP）从改革之初到2017年年均增速达到9.5%，同期人均GDP年均增速也达到了8.5%，农村居民人均纯收入显著提高。根据国家统计局发布的《波澜壮阔四十载民族复兴展新篇——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之一》整理而得。社会经济的快速发展使整体性贫困问题得到极大缓解，贫困人口从改革开放初期的2.5亿人下降到2017年底的3046万人。根据《中国统计年鉴2018》整理而得。特别是2014年以来，针对贫困分布由整体性、区域性贫困向个体性、小片区收缩，贫困原因多样化、大面积反贫困的边际收益递减等问题出现，国家开始实施精准扶贫精准脱贫的方略和政策，对改变普遍贫困的农村面貌发挥了重要作用。目前，除了疾病、残疾、智障、五保等特殊贫困人口，和部分自然条件极度严酷的深度贫困地区外，大部分贫困人口其生存需要问题得到有效解决，“不愁吃、不愁穿”的目标提前实现，绝对贫困问题正在向相对贫困转变。

相对贫困是指收入水平低于社会平均收入一定程度的社会生活状态（比如美国将低于平均收入水平40%的人口归于相对贫困组），重点表现在收入差距的不断拉大导致部分低收入人口在生产生活、社会参与、市场竞争等各方面的边缘化和弱势化。中国多年的高速增长一直以效率为先，资源配置也是倾向于城市导向和效率导向，导致城乡收入差距和农村内部收入差距不断扩大，拉大了贫富差距。低收入群体收入增长率低，不仅导致了经济增长对贫困减缓作用下降，而且加重了农村相对贫困，〔6〕相对贫困问题可能成为今后一个时期农村反贫困面临的重大挑战，且随着中国经济增长步入新常态，以传统的经济增长方式达到显著减贫效果的策略也可能将会受到挑战。

2.由生存性贫困向发展性贫困转变

多年来的经济发展带动农村劳动力非农就业，特别是瞄准贫困村和贫困人口进行的一系列扶贫开发的重要举措，以乡、村为单位进行的基础设施、基本农田、生态修复、产业开发等建设工作;以贫困人口发展能力建设为核心的精准帮扶工作，包括教育扶贫、技能培训、易地搬迁、危房改造、金融支持、对口帮扶等;以及一系列农村体制与制度改革，如农村低保、医疗保险、养老保险制度等。这些重大举措大范围解决了贫困户的基本生活问题，消灭了衣食住行无法得到满足的极度贫困问题，贫困性质正在由生存性贫困向发展性贫困转变。

发展性贫困集中表现在两个方面，客观上讲主要表现在贫困地区自然条件比较差，基础设施建设和公共服务依然落后，社会保障制度还很不完善，城镇化与非农产业发展不足，市场缺乏活力，地方自身创造的发展机会非常有限;主观上来看大多数贫困家庭人口受教育程度低，人力资本不足，金融资本欠缺，抵抗市场和自然风险能力弱，即使存在一些发展机会，但都存在一定的门槛，贫困人口没有能力跨越这些门槛，造成机会的不均等。主观和客观两方面的原因是影响贫困人口向非农产业和城市转移的主要障碍，也是影响贫困人口掌握农业技术、搞好家庭经营的主要因素。绝大部分相对贫困人口在解决了基本生存问题之后，没有能力参与到社会经济发展进程中，更没有能力参与市场竞争，分享社会经济发展成果，贫困人口的边缘化问题越来越突出。

3.由物质性贫困向精神性贫困转变

马斯洛将人的需求由低到高划分为：生理、安全、社交、尊重和自我实现需求，只有满足贫困人群各方面的需求，才能真正实现反贫困目标。改革开放以来，随着反贫困事业的不断推进，人民生活水平逐渐提高，需求也逐渐升级，贫困也由物质性贫困向精神性贫困转变。

精神贫困集中表现为受教育程度低，大多数贫困群众为文盲或小学文化程度，在长期的生活工作中不能实现知识的积累和职业技能的进步，缺乏基本的科学文化知识;缺乏依靠知识改变现状的技能手段，容易滋生安贫认命、不思进取的想法，逐步失去了改变贫困命运的精神动力。在诸如这些价值观念的支配下，精神贫困者除了在精神生活上表现为空虚颓废、思想保守、不思进取，总依赖于传统观念或经验，不愿接受新生事物，“等、靠、要”思想严重，不是主动地“穷则思变”，而将未来希望寄托于外来力量的援助，容易形成靠政府救济度日的依赖心理;在社会交往中，往往也表现为封闭保守，自信心不足，自卑感强，社会资本和社会网络缺乏，尊严和自我实现需求难以得到满足。

精神贫困产生的原因是复杂的，既与地理、历史、文化、教育等因素有关，也与扶贫本身有关。精神贫困的主要根源可谓是“穷”出来的，主要受所居住地地理区位、接受教育水平等方面限制，长期处于贫困状态，导致产生消极思想，进而产生精神贫困问题。

另外，部分精神贫困却是“养”出来的、“凉”出来的，这种精神贫困与扶贫方式本身有关，也与中国长期实施的输血式扶贫方式有关，尽管这一方式对缓解中国大量绝对贫困的人口的基本生存问题发挥了重要作用，但同时也产生了一些负面作用，导致扶贫养懒汉，使一些贫困群众产生依赖心理。由于扶贫项目选择失误、扶贫措施不当、扶贫资源分配不公、扶贫效果不佳等原因，“凉”了部分贫困群众的心，使他们对政府扶贫产生疑问和不信任。

扶贫实践表明，物质贫困不可怕，最可怕的是精神贫困，一个人或家庭一旦处于精神贫困，外在援助作用的发挥将受到极大阻碍，精神贫困也在深层次上决定着贫困者脱贫的主体能动性，影响着物质贫困的解决进程。而精神贫困又具有一定的隐蔽性，因为其总是附着于显像的物质贫困背后，属思想意识，难以明确判定，且在扶贫工作中，人们往往首要关注的是物质贫困，对精神贫困重视不足。精神贫困不仅影响了反贫困的效果，也导致了一定的社会危机。〔7〕精神贫困的不断强化，还容易形成“贫困的陷阱”恶性循环，固化贫困群体，进而更加制约人的精神需要。

4.由单一收入贫困向多维贫困转变

多年来贫困标准的制定主要以收入为核心，中国农村贫困线的制定，首先是确定一种营养标准，國家统计局将营养标准确定为每人每天2100大卡，然后根据20%的最低收入人群的消费结构来测定出满足这一营养标准所需要的各种食物量，再按照食物的价格计算出相应的货币价值。这一货币价值成为“食物贫困线”。据此确定“非食物贫困线”，简单的方法是既可以主观地确定食物贫困线在整体贫困线中的比例，也可以参照整个社会的恩格尔系数或低收入人群的恩格尔系数来确定这一比例。扶贫措施也主要以收入水平的提高和物质性为主（贫困措施和贫困地区考核也主要以GDP增长率为主）。在贫困人口数快速下降、贫困面大幅度减少的同时，致贫原因变得多元化、复杂化，多维贫困已然成为目前农村贫困的主要表现形式，贫困特征和性质的变化向传统注重单一收入指标的扶贫模式提出了挑战。〔8〕正是基于这一系列的重大变化，中国政府在2014年提出并开始实施精准扶贫政策，并向全世界郑重承诺到2020年实现“两不愁、三保障”，确保现行标准下农村建档立卡贫困人口实现脱贫的目标，〔9〕这本身就是一个多维反贫困目标。从实践中来看，各个地方在精准识别、精准扶持、精准退出政策的实施过程中，都根据各地实际不同程度的采用了多维标准，如甘肃提出并实施“1+17”政策，从17个方面补齐扶贫短板;来源于中共甘肃省委甘肃省人民政府于2016年4月1日发布的《“四个聚焦、四个着力”抓好精准扶贫精准脱贫》。贵州提出并实施“33668”扶贫攻坚计划，即“1+10”的扶贫行动，“33”是指从2015到2017年，用3年的时间减少300万贫困人口;“66”是指深入实施精准扶贫“六个到村到户”，完成“小康建设六项行动计划”;“8”是指到2020年，实现贫困农村居民人均可支配收入达到8000元以上。这些政策涵盖了基础设施、产业扶贫、公共服务、就业促进、生态扶贫等多个方面，从多个维度开展精准扶贫工作。可见，现阶段中国的反贫困实践和政策推进，都旨在探索一条多维的减缓贫困的路径和方法。因此，多维贫困识别、多维贫困测度问题显得尤为重要。〔8〕

5.由老龄化导致的贫困成为新的贫困问题

近几十年，中国无论是农村还是城市，老年人口的数量和比例都在上升，一方面老年人口基数大且老龄化速度快，另一方面城乡养老保险制度尚处在发展阶段，中国未富先老，老年贫困风险巨大。〔10〕另外，计划生育政策实施也导致农村少子化、老龄化问题突出，同时在农村人口流动、农民工规模迅速扩大的背景下，农村空心化问題严重，隔代家庭涌现，劳动力短缺问题十分普遍。〔11〕导致老年人口陷入贫困的原因主要有两个方面，一方面是内部性原因，老年人口易被边缘化，脆弱性显著，且生活来源受到农业产出、劳动者本身的身体状况、家庭成员收入以及家庭结构变动等各种因素的影响而不稳定，〔12〕致使老年人口极易陷入物质性贫困;另一方面是大量年轻人外出加重了农村老人的农业负担，降低老年人口晚年的福利水平，同时“空巢老人”缺乏子女的生活照料，在心理上孤独感倍增，人口流动对老年人口福利的影响也是造成老年人口多维贫困的原因之一。

三、2020年后反贫困政策研究

贫困问题是动态变化的，解决贫困问题也应与解决主要矛盾同步。因此，不断改进扶贫模式、提高扶贫资金使用的效率、转变扶贫战略成为2020年后反贫困的现实选择。〔13〕

1.继续推行开发式扶贫重点解决能力贫困的问题

农民发展能力不足成为新时期贫困的主要特征。〔14〕在新时期，农村反贫困战略向发展性转变，一方面应注重区域发展能力建设和新型城镇化建设，实现大量农村劳动力非农就业和向城镇转移，提高收入水平，带动辐射贫困人口脱贫;另一方面还应高度重视贫困人口自身素质建设，让贫困人口有能力运用所学知识、技能，获得和利用更多社会资源，实现自身价值，这不仅能够提高贫困人口的素质，同时也是带动贫困人口从根本上脱贫的核心和关键。其次，乡村振兴战略的实施对于解决发展型贫困具有重要意义。实施乡村振兴战略，有助于缓解乡村交通、医疗卫生等基础设施落后的问题，改善居民生产、生活的环境，发展壮大乡村产业，加快农业转型升级，繁荣发展乡村文化，为乡村提供增强自身脱贫能力的客观条件，为解决发展型贫困提供重要保障。开发式扶贫是贫困地区和贫困户依托自然资源、人文资源，将自己的努力和国家的政策扶持相结合，进行生产建设，以达到解决温饱、脱贫致富的目的。科学合理的开发式扶贫政策能有效解决贫困人口发展性贫困问题，提升贫困人口自我创造财富的能力。

（1）教育扶贫从根源上解决贫困。贫困地区经济发展程度低、受教育水平低、思想落后，且对子女的教育不重视，很容易造成贫困的代际传递。〔15〕因此，应通过加强贫困地区的教育，增加培训机会，提升贫困人口稳定增收的能力，阻断贫困的代际传递。〔16〕同时，国家教育资源也应进一步向贫困地区合理配置，促进城乡义务教育的均衡发展，提高贫困地区的师资力量，〔17〕逐步提升贫困地区、贫困家庭人力资本水平，解决持续贫困，防止脱贫后返贫。

（2）健康扶贫从根本上保障脱贫。根据国务院扶贫办建档立卡数据统计，因病致贫、因病返贫的贫困户占建档立卡贫困户总数的42%。〔13〕在人口老龄化、医疗技术进步和设备更新的背景下，居民实际承担的医疗费用逐年上升，医疗负担加重，这对贫困家庭无疑是重大的打击。因此，应重点瞄准因病致贫、因病返贫的病种和家庭，从制度设计层面考虑将扶贫开发与医疗救助衔接，〔13〕促进贫困家庭人力资本的提升和积累。

（3）产业扶贫从整体上解决贫困。贫困地区应充分依托自身的地理环境、气候环境、自然资源等发展特色产业，积极引导贫困户有效参与，使贫困户和贫困地区的发展协调统一，提升贫困人口和贫困地区的自我发展力、自我竞争力。一方面激发发展动力，根植发展基因，另一方面还能在产业发展过程中转变贫困人口的经济发展方式、思想观念，阻断贫困发生的动因。

2.坚持对特殊贫困人口采取精准滴灌式扶贫政策

精准扶贫是变“大水漫灌”为“精准滴灌”，〔18〕也是从“量变”引起“质变”到“局部质变”引起“整体质变”的过程，既要包括目标的精准，也要包括战略和手段的精准，这是中国综合治理贫困的新方式。对于特殊贫困人口采取精准滴灌式的扶贫政策，也有助于这部分人口精准脱贫。2020年后对特殊贫困人口采取精准滴灌式扶贫政策仍将是“大势所趋”。

（1）关于老年贫困的问题。随着脱贫攻坚的深入推进，大部分有劳动能力的贫困人口依靠非农就业等实现了脱贫，但农村丧失劳动能力的老年人口成为贫困人口的“主力军”，且贫困程度还有加深的趋势，解决老年人口的贫困问题成为脱贫工作面临的难题之一。但目前，仅能保障农村老年人口在最低生活水平徘徊，而老年群体往往是疾病发生率较高的群体，一旦出现疾病则非常容易返贫。因此，建议在国家补贴的基础上，各个地区追加补贴，或者推出新型的养老模式，如山东省的“互助”养老模式，将全村的相关收入集中起来，用于老年人口的餐饮、医疗、护工等支出。

（2）关于儿童贫困的问题。2014年国务院办公厅印发《国家贫困地区儿童发展规划（2014～2020年）》，重点关注集中连片特殊困难地区680个县从出生到义务教育阶段结束的农村儿童。〔19〕目前，我国的扶贫政策更加侧重于整体、区域性贫困，对于特殊群体，尤其是对儿童贫困的关注相对较少，〔20〕农村留守儿童的多维贫困发生率和贫困指数更是明显偏高。〔21〕留守儿童的发展关系到国家的未来和民族的希望，事关亿万家庭的幸福，2020年后国家政策仍应精准帮扶贫困儿童，特别地，应注重特殊困难儿童的教育、医疗保障和关爱。

（3）关于残疾、精神疾病贫困的问题。首先，应鼓励各乡镇开展精神卫生和安全健康宣传，充分做好预防工作。其次，应及时建立县、乡、村三级完善的康复服务网络，为残疾和精神疾病的贫困人口提供规范化的康复机构，降低医疗康复费用的刚性支出。最后，为通过康复治疗恢复生活技能、社会技能的人在其劳动力能承受的范围安置工作岗位，如一些公益性岗位。对于经康复治疗仍没有劳动能力的人，应积极落实低保等社会救助政策和生活补贴等社会保障制度，保障这部分群体能正常的生活且不再陷入贫困之中。

3.注重物质扶贫与精神扶贫的协调统一

精神贫困问题仍然是巩固中国脱贫攻坚的重要隐患，2020年全面脱贫后应更加注重物质扶贫与精神扶贫的协调统一，保障脱贫成果的稳定性。习近平总书记也多次指出“许多深度贫困地区长期封闭，同外界脱节”“不少群众安于现状，脱贫内生动力严重不足”等精神贫困问题正是深度贫困的主要成因之一。〔22〕他还讲到“精神文明建設是实施脱贫致富战略的重大内容之一”。〔23〕首先，扶贫先扶志，应通过科学的人生观和价值观教育，脱贫典型的榜样示范，建立奖勤罚懒、自立自强的评价机制等多种途径，唤醒贫困群体脱贫致富的自主意识，增强自主性，激发其内生动力是走出精神贫困的重要途径;其次，扶知扶智，通过实用技能培训，提升贫困人口文化素质和知识水平，加强贫困地区教育基础设施建设，是阻断贫困代际传递的重要手段。外力必须借助于内力才能发挥作用，相对于物质扶贫，目前对于精神扶贫依然重视不够，需要从多方面、多层次加以重视，只有树立贫困人口的自信心，提高他们的综合素质，让他们更有信心和能力，通过自己的劳动摆脱贫困，从根源上解决贫困问题。〔24〕

（1）注重贫困地区人才队伍的建设。人才队伍建设主要包括两个层面，一个层面是干部、领导班子的人才队伍建设，保证决策的科学合理性，为实现共同的目标而努力协作，起到“带头人”的作用;另一个层面是技术、高端人才队伍的建设，技术型人才的引进不仅为贫困地区带来先进的技术，还为贫困地区带来先进的思想，进而产生“蝴蝶效应”，带动整个地区精神的进步。同时，还应充分发挥党和政府的领导作用，以群众为主体，鼓励全社会人才共同参与到扶贫事业中。〔23〕

（2）继续推行“扶贫”与“扶志”“扶智”相结合。“志”和“智”在脱贫过程中起到关键作用，“志”是内在的源头，“智”是内生动力，扶贫工作就是要做好激发和保障贫困群众的主观能动性，就是要做好“扶贫”与“扶志”。一方面可以依托大数据平台客观诊断分析精神贫困的原因，寻其本质，有选择的使用政策工具，对症下药。另一方面还可以鼓励高校、智库等成立研究小组，鼓励交叉学科研究探索精神扶贫新机制、新举措，共同为精神扶贫贡献智慧。

（3）支持媒体在贫困地区做好精神贫困危害宣传工作。贫困地区往往自然环境恶劣、地理位置偏僻、信息闭塞，久而久之这些地区的居民形成了保守僵化、安于现状的精神状态。贫困地区父母落后的行为观念潜移默化地影响着下一代，这就造成精神贫困的长期性和代际传递性。而在现实生活中，媒体已经成为信息传递的重要手段之一，政府应充分发挥媒体的力量，在贫困地区宣传精神贫困的危害性，从而引导贫困地区人口思想的逐渐转变，激发贫困群众积极奋斗的主观能动性，提升其自我发展能力，从而有效阻断贫困的代际传递。

四、小结

加快供给侧结构性改革步伐，推动包容性增长与普惠增长，通过增长方式的改变提高增长的益贫性，特别是经济增长、非农产业发展、城镇化是提供大量就业机会、摆脱自然条件束缚的主要途径，也是从根本上摆脱贫困的主要途径，特别是对于欠发达地区来说，经济增长的辐射带动和发展机会，依然是大批相对贫困人口脱贫的主要途径。同时，正确处理效率与公平、增长与分配的关系，加强农村公共服务、社会保障体系建设，缩小城乡收入差距，实现增长战略与重新分配战略的有机结合，是大部分国家反贫困的主要战略，也是中国反贫困战略的重要选择。加快欠发达地区发展速度，构建新型区域关系，区域发展水平的提高、益贫性增长、进一步的收入分配战略、增长战略加分配战略的有机结合才是益贫性增长的重点与核心。需要特别重视农业发展对农村减贫的重要作用。农业是农村发展的内生动力之一，技术进步引起的农业生产效率的提高是农村人口脱贫增收的重要源泉之一，重视农业产业化发展，特别是特色产品的培育、生产，是激发农村内生发展动力的关键。

在城市人口不断增长、农村人口不断减少的趋势下，农村老年人口的总量和比例却都在上升，且诸多研究也表明农村贫困老年人口比例要高于城市。〔25〕面对由老龄化导致的贫困问题，首先，学术界应加强对农村贫困老年群体的关注与研究，特别是应强化相关政策因素、社会因素对老年贫困影响的研究。其次，中央及各级政府应加强对老年贫困群体的监测，有针对性地对处在贫困边缘和已经陷入贫困的老年人口提供扶持与资助。第三，加强农村社会保障体系的建设，增加中央及省级政府专项资金的转移支付，促进农村养老模式由家庭养老到集中养老转变，健全集中养老设施和相应服务的提升;在医疗保障方面，改善管理方式，提升信贷支持，落实大病救助政策，使贫困人口同等受益。第四，建立健全老年人口社会救助体系，为农村老年低收入群体提供一般社会救助，为部分或完全丧失劳动能力、处于其他特殊困境的老年人口特殊社会救助。关注老年人口的物质生活、精神生活，落实“社会保障”兜底一批，保障老年人口“老有所养”“病有所医”是解决老年人口贫困的关键。

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