后退耕还林时期生态补偿政策问题浅析

潘晓瑞

摘   要   退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地退耕还林，具有群众参与广、投资高、覆盖面多、见效周期长的特点。要扎实推进退耕还林政策实施，须重视对退耕农户的生态补偿问题，不断完善生态补偿机制，提高补偿的公平性、针对性与效率性。分析我国后退耕还林时期的生态补偿政策实施现状及存在的问题，并提出应对措施：建立完善的生态补偿机制;切忌采用“一刀切”标准;实行与市场接轨的补偿制度;明确退耕还林生态受益主体。

关键词   后退耕还林时期;生态补偿;问题;对策

中图分类号：F326.2    文献标志码：C    DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.4.027

退耕还林是指按照一定的计划将不适合耕地的土地转化为林地的过程，从而促进地区土地生产力提升和经济快速发展，是有效控制水土流失的主要途径，是建设社会主义生态文明的重要举措。我国就退耕还林工程制订了很多政策法规，但由于我国经济发展呈现区域化、差异化特性，很多地区在政策实施过程中出现了许多问题。生态补偿政策是保障退耕还林可持续发展的关键，因此建立健全后退耕还林时期的生态补偿机制至关重要。完善生态补偿政策，不仅有利于明确补偿的主体与范围，提高生态补偿政策实施的效率，而且能够有效解决农户长期的生计问题，巩固退耕还林的成果，不断推动我国社会主义生态文明建设的步伐。

1 生态补偿政策实施现状

近年来，我国后退耕还林生态补偿工作持续推进，针对不同地区的自然条件，先后制定了《森林生态补偿政策》《草原生态补偿政策》《湿地生态补偿政策》等政策，这些政策的实施对恢复森林、草原、流域等的生态环境质量起到了一定作用，明显减少了我国水土流失、风沙等自然灾害，改善了地区环境质量，不仅促进了我国退耕还林地区的经济集约化快速发展，还为我国生态文明建设做出了巨大贡献。在生态补偿政策实施过程中，出现了补偿范围及对象不确定、资金不到位、农户权利受限、政策不健全等问题亟待解决[1]。

2 退耕还林是生态经济可持续发展的关键

生态环境是人类赖以生存与发展的物质保障，是经济与社会发展的基础。我国工业经济的快速发展，给生态环境造成了一定的破坏。近年来，空气污染、土壤污染、水污染、水土流失等各种环境问题陆续出现并恶化。退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，因地制宜植树造林，恢复森林植被，有效改善区域空气质量、水土流失问题及生态环境，转变农户不合理的生产方式，优化农村产业结构，提高土地生产力，促进农村经济快速发展，实现退耕还林地区的经济效益和社会效益和谐统一，为我国生态经济的可持续发展奠定坚实的基础[2]。

3 生态补偿政策实施中存在的问题

3.1 退耕农户权利实现受到限制

我国现行的退耕还林政策与制度，比较硬性化，缺乏一定的灵活性，再加上农户知识水平有限，对政策的理解能力有限，导致农户权利实现受到限制。一方面，虽然退耕农户具有采伐收益权，但是其采伐需要经过相关部门的层层审批，在保证不破坏生态环境的前提下进行收益性采伐，农户的采伐收益权严重受限，形同虚设;另一方面，退耕还林政策中对农户补偿收益的期限、金额、范围及主体都没有明确规定，导致农户获得的生态补偿收益和资金具有很大的不确定性，影响农户配合政策实施的积极性，严重阻碍了退耕还林政策的顺利实施[3]。

3.2 森林生态产品受损主体难以界定

森林生态产品作为公共产品，一般情況下，大部分农户都可以随意利用，导致森林生态产品的收益和受损主体很难有效界定。大多数情况下，受益主体向受损主体进行补偿主要通过政府转移支付来完成[2]。

3.3 补偿资金来源单一，政策高度统一

当前，我国退耕还林政策实施的补偿金主要来源于国家财政补贴，渠道比较单一，导致政府巨大的财政压力与生态补偿资金下发的多重限制。另外，我国国土资源辽阔，不同地区经济发展不同，森林资源不同，政府在具体政策实施过程中，采用高度统一的生态补偿标准，容易导致补偿机制不能适应地区经济发展的需求，使得政策经济效益和成效不能有效发挥。

3.4 针对地域性补偿做出时间规定

退耕还林政策对地域性生态补偿没有明确的时间规定，在我国部分地区，实行退耕还林政策后，很长时间内并没有给退耕农户带来直接收益，造成农户生计难以维持，生活质量下降，长此以往，容易导致农户对退耕还林产生抵触与反抗心理，不仅不利于现有退耕还林政策实施成果的有效巩固，还影响后续退耕还林工作的顺利开展。因此，国家要根据地域情况对生态补偿政策做出适当调整，以保证农户的基本收益，促进地区经济的长期发展[4]。

4 解决退耕还林时期生态补偿难题的对策

4.1 建立完善的生态补偿机制

随着退耕还林进入后期阶段，工程的生态效益逐步呈现，现行的生态补偿机制不能很好地适应新阶段的发展需求。因此，政府要建立健全生态补偿长效机制，及时简化补偿程序，明确补偿对象，扩大补偿范围，转变补偿方式，不断实现生态补偿的法制化、制度化与规范化，充分体现政策执行的公平性、实效性、合理性，切实提高生态补偿政策实施的效率，激励广大农户积极从事植树造林，推动退耕还林的长期稳定发展[5]。

4.2 切忌采用“一刀切”标准

在生态补偿政策实施过程中，要针对不同时期、不同地区、不同主体的差异化特征，提高政策的灵活性和适应性，形成多元化的补偿方式，让各个地区因地制宜各取所长、相互促进，切忌采用“一刀切”标准。保证新型植树造林主体的生态补偿资金，促进各个退耕还林地区的经济持续发展，建设生态文明和发展循环经济。

4.3 实行与市场接轨的补偿制度

我国的退耕还林生态补偿政策在高度统一的基础上，加强与市场发展接轨，使补偿制度呈现出市场化发展趋势。1）针对补偿资金来源单一问题，可适当先吸纳社会基金捐助、生态补偿税费等，充分利用市场资金来拓宽资金渠道。2）生态补偿政策也要根据市场粮食价格进行一定调整，保证生态补偿标准适应市场发展的需求，促进制度科学化、合理化、市场化。3）将农户保护与发展林业的良种、农资纳入补贴范畴，切实推进退耕还林政策适应市场经济的发展。

4.4 明确退耕还林生态受益主体

合理确定退耕还林生态受益主体，通过税费改革等相关方式，建立有效的市场运行机制，通过市场运作来保障退耕还林生态补偿的资金来源，建立多元化的补偿方式，保证生态补偿政策稳定推进[6]。

综上所述，随着我国社会主义市场经济的快速发展，面临的资源、环境及生态问题日益严峻，加强环境保护和生态文明建设越来越受到国家和政府的高度重视。实施退耕还林政策，健全完善生态补偿政策迫在眉睫，只有将生态补偿政策落实到位，才能确保我国退耕还林政策的稳步推进，有效巩固退耕还林政策实施的成果，促进退耕还林地区土地生产力的提升和经济的快速稳步发展，为我国生态经济的可持续健康发展做出贡献。

参考文献：

[1] 杨洪.退耕还林时期生态补偿的难点与问题探析[J].现代园艺，2017（22）：229.

[2] 罗克学，万建蓉.退耕还林生态补偿研究[J].大科技，2017（19）：198-199.

[3] 王铮钰，陈昱成，赵伊凡，等.黄土高原区退耕还林生态补偿标准研究[J].绿色科技，2018（16）：283-286.

[4] 加青杜基.退耕还林政策实施中存在的问题及建议[J].现代农业科技，2017（21）：156-157.

[5] 杜旭，程建军，曹爱珍.退耕还林生态补偿机制存在的问题研究——以仪陇县为例[J].中国林业经济，2016（1）：25-28.

[6] 蔺尚伟.退耕还林生态补偿研究——成本基础、接受意愿抑或生态价值标准[J].绿色科技，2016（3）：135-136.

（助理编辑：易 婧;责任编辑：丁志祥）